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1、地方政府性債務風險事故應急處置預案編 制： 審 核： 批 準： 版 本 號: 1總則1.1目的建立健全地方政府性債務風險應急處置工作機制，堅持快速響應、分類施策、各司其職、協(xié)同聯(lián)動、穩(wěn)妥處置，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風險的底線，切實防范和化解財政金融風險，維護經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定。1.2工作原則1.2.1分級負責管委會對全區(qū)政府性債務風險應急處置負總責。區(qū)直有關部門在管委會統(tǒng)一領導下加強對地方政府性債務風險應急處置的指導。1.2.2及時應對堅持預防為主、預防和應急處置相結合，加強對政府性債務風險的監(jiān)控，及時排查風險隱患，妥善處置風險事件。1.2.3依法處置地方政府性債務風險事件應急處置應當依法2、合規(guī)，尊重市場化原則，充分考慮并維護好各方合法權益。1.3編制依據(jù)中華人民共和國預算法、中華人民共和國突發(fā)事件應對法、國務院關于加強地方政府性債務管理的意見（國發(fā)201443號）、國務院辦公廳關于印發(fā)突發(fā)事件應急預案管理辦法的通知（國辦發(fā)2013101號）、*州市人民政府辦公廳關于印發(fā)*州市地方政府性債務風險應急處置預案的通知（*市府辦發(fā)201741號）等。1.4適用范圍本預案所稱地方政府性債務風險事件，是指地方政府已經(jīng)或者可能無法按期支付政府債務本息，或者無力履行或有債務法定代償責任，容易引發(fā)財政金融風險，需要采取應急處置措施予以應對的事件。本預案所稱存量債務，是指清理甄別認定的2014年末3、地方政府性債務，包括存量政府債務和存量或有債務。1.4.1政府債務風險事件（1）政府債券風險事件：指由省政府發(fā)行并轉(zhuǎn)貸市縣的一般債券、專項債券還本付息出現(xiàn)違約。（2）其他政府債務風險事件：指除地方政府債券外的其他存量政府債務還本付息出現(xiàn)違約。1.4.2或有債務風險事件（1）管委會提供擔保的債務風險事件：指由企事業(yè)單位舉借、管委會及有關部門提供擔保的存量或有債務出現(xiàn)風險，管委會需要依法履行擔保責任或相應民事責任卻無力承擔。（2）管委會承擔救助責任的債務風險事件：指企事業(yè)單位因公益性項目舉借、由非財政性資金償還，政府在法律上不承擔償債或擔保責任的存量或有債務出現(xiàn)風險，為維護經(jīng)濟安全或社會穩(wěn)定需要承4、擔一定救助責任卻無力救助。2組織指揮體系及職責2.1應急組織機構管委會成立區(qū)政府性債務管理領導小組（以下簡稱債務管理領導小組），負責領導全區(qū)政府性債務日常管理工作。當出現(xiàn)政府性債務風險事件時，根據(jù)需要轉(zhuǎn)為區(qū)政府性債務風險應急領導小組（以下簡稱債務應急領導小組），負責組織、協(xié)調(diào)、指揮債務風險事件應對工作。債務管理領導小組（債務應急領導小組）由管委會主任任組長，成員單位包括財政、發(fā)展改革、審計等部門、單位以及人民銀行分支機構、當?shù)劂y監(jiān)部門，根據(jù)工作需要可以適時調(diào)整成員單位。2.2各級政府和部門職責管委會職責制定本地區(qū)政府性債務風險應急預案，在省財政下達的限額內(nèi)舉借新債，及時足額償還到期債務本息，對5、本地區(qū)債務風險采取應急響應并依法依規(guī)進行問責，并及時向省政府、市政府和有關部門報告?zhèn)鶆诊L險情況。2.2.2部門職責財政部門是政府性債務的歸口管理部門，承擔區(qū)債務管理領導小組（債務應急領導小組）辦公室職能，負責債務風險日常監(jiān)控和定期報告，組織提出債務風險應急措施方案，協(xié)調(diào)成員單位參與應急處置工作，承擔債務管理領導小組交辦的其他工作。債務單位行業(yè)主管部門是政府性債務風險應急處置的責任主體，負責定期梳理本行業(yè)政府性債務風險情況，督促舉借債務或使用債務資金的有關單位制定本單位債務風險應急預案；當出現(xiàn)債務風險事件時，落實債務還款資金安排，及時向債務應急領導小組報告。發(fā)展改革部門負責評估本地區(qū)投資計劃和項6、目，根據(jù)應急需要調(diào)整投資計劃，牽頭做好企業(yè)債券風險的應急處置工作。審計部門負責對政府性債務風險事件開展審計，明確有關單位和人員的責任。地方金融監(jiān)管部門負責按照職能分工協(xié)調(diào)所監(jiān)管的地方金融機構配合開展政府性債務風險處置工作。人民銀行分支機構負責開展金融風險監(jiān)測與評估，牽頭做好區(qū)域性系統(tǒng)性金融風險防范和化解工作，維護金融穩(wěn)定。當?shù)劂y監(jiān)部門負責指導銀行業(yè)金融機構等做好風險防控，協(xié)調(diào)銀行業(yè)金融機構配合開展風險處置工作，牽頭做好銀行貸款、信托、非法集資等風險處置工作。其他部門（單位）負責本部門（單位）債務風險管理和防范工作，落實政府性債務償還化解責任。3預警和預防機制3.1預警監(jiān)測財政部門應當按照中央和7、省政府有關要求，建立債務風險應急機制，按照省財政下達的風險預警監(jiān)測辦法，運用相關指標監(jiān)測債務規(guī)模，定期排查風險，及時實施風險評估和預警，做到風險早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置。管委會及財政部門應當將政府及其部門與其他主體簽署協(xié)議承諾用以后年度財政資金支付的事項，納入監(jiān)測范圍，防范財政風險。3.2信息報告管委會應當建立地方政府性債務風險事件報告制度，發(fā)現(xiàn)問題及時報告，不得瞞報、遲報、漏報、謊報。3.2.1政府債務風險事件報告財政部門預計無法按期足額支付到期政府債務本息的，應當提前3個月向區(qū)債務管理領導小組報告，同時，研究制定應急處置預案，經(jīng)區(qū)債務管理領導小組審核后，由管委會提前2個月以上向市政府報告，并8、抄送市財政。發(fā)生突發(fā)或重大情況，管委會可以直接向省政府報告，并抄送省財政。3.2.2或有債務風險事件報告政府或有債務的債務人預計無法按期足額支付或有債務本息的，應當提前1個月以上向本級主管部門和財政部門報告，經(jīng)財政部門會同主管部門確認無力履行法定代償責任或必要救助責任后，由管委會向市政府報告，并抄送上級或市財政。遇突發(fā)或重大事件，管委會可以直接向省政府報告，并抄送省財政。3.2.3報告內(nèi)容包括預計發(fā)生違約的地方政府性債務類別、債務人、債權人、期限、本息、原定償還安排等基本信息，風險發(fā)生原因，事態(tài)發(fā)展趨勢，可能造成的損失，已采取及擬采取的應對措施等。3.2.4報告方式一般采取書面報告形式。緊急情9、況下可采取先電話報告、后書面報告的方式。3.3分類處置3.3.1地方政府債券對地方政府債券，地方政府依法承擔全部償還責任。3.3.2非政府債券形式的存量政府債務對非政府債券形式的存量政府債務，經(jīng)管委會、債權人、企事業(yè)單位等債務人協(xié)商一致，可以按照中華人民共和國合同法第八十四條等有關規(guī)定分類處理：（1）債權人同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券的，管委會不得拒絕相關償還義務轉(zhuǎn)移，并應承擔全部償還責任。管委會應當通過預算安排、資產(chǎn)處置等方式積極籌措資金，償還到期政府債務本息。（2）債權人不同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券的，仍由原債務人依法承擔償債責任，對應的地方政府債務限額由省財政統(tǒng)一收回。政府作為出資10、人，在出資范圍內(nèi)承擔有限責任。3.3.3存量或有債務（1）存量擔保債務。存量擔保債務不屬于政府債務。按照中華人民共和國擔保法及其司法解釋規(guī)定，除外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款外，各級政府及其部門出具的擔保合同無效，對其不承擔償債責任，僅依法承擔適當民事賠償責任，但最多不應超過債務人不能清償部分的二分之一；擔保額小于債務人不能清償部分二分之一的，以擔保額為限。具體金額由管委會、債權人、債務人參照政府承諾擔保金額、財政承受能力等協(xié)商確定。（2）存量救助債務。存量救助債務不屬于政府債務。對管委會可能承擔一定救助責任的存量或有債務，管委會可以根據(jù)具體情況實施救助，但保留對債務人的追償權。3.3.4新發(fā)生的11、違法違規(guī)擔保債務對2014年修訂的中華人民共和國預算法施行以后地方政府違法違規(guī)提供擔保承諾的債務，參照3.3.3第（1）項依法處理。3.4債務風險事件級別按照政府性債務風險事件的性質(zhì)、影響范圍和危害程度等情況，劃分為級（特大）、級（重大）、級（較大）、級（一般）四個等級。當政府性債務風險事件等級指標有交叉、難以判定級別時，按照較高一級處置，防止風險擴散；當政府性債務風險事件等級隨時間推移有所上升時，按照升級后的級別處置。政府性債務風險事件監(jiān)測主體為市級、區(qū)級政府。*州*管委會為縣級以上政府派出機構，政府性債務風險事件按照行政隸屬關系由市政府負責監(jiān)測。3.4.1級（特大）債務風險事件，是指出現(xiàn)下12、列情形之一：（1）省級政府發(fā)行的地方政府債券到期本息兌付出現(xiàn)違約；（2）管委會需要認定為級債務風險事件的其他情形。3.4.2級（重大）債務風險事件，是指出現(xiàn)下列情形之一：（1）管委會連續(xù)3次以上出現(xiàn)地方政府債券發(fā)行流標現(xiàn)象；（2）管委會地方政府債務本金違約金額占同期本地區(qū)政府債務應償本金5%以上（未達到10%），或者利息違約金額占同期應付利息5%以上（未達到10%）；（3）因到期政府債務違約，或者因政府無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任，造成重大群體性事件，影響極為惡劣；（4）管委會需要認定為級債務風險事件的其他情形。3.4.3級（較大）債務風險事件，是指出現(xiàn)下列情形之一：（1）全市13、地方政府債務本金違約金額占同期全市政府債務應償本金1%以上（未達到5%），或者利息違約金額占同期應付利息1%以上（未達到5%）；（2）因到期政府債務違約，或者因政府無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任，造成較大群體性事件；（3）管委會需要認定為級債務風險事件的其他情形。3.4.4級（一般）債務風險事件，是指出現(xiàn)下列情形之一：（1）管委會無法支付地方政府債務本息，或者因兌付政府債務本息導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出；（2）管委會無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任，或者因履行上述責任導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出；（3）因到期政府債務違約，或者14、因政府無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任，造成群體性事件；（4）管委會需要認定為級債務風險事件的其他情形。4應急響應4.1分級響應和應急處置管委會對其舉借的債務負有償還責任。管委會要加強日常風險管理，按照財政部地方政府性債務風險分類處置指南，妥善處理政府性債務償還問題。同時，要加強財政資金流動性管理，避免出現(xiàn)因流動性管理不善導致政府性債務違約。對因無力償還政府債務本息或無力承擔法定代償責任等引發(fā)風險事件的，根據(jù)債務風險等級，相應及時實行分級響應和應急處置。4.1.1級債務風險事件應急響應（1）區(qū)債務管理領導小組應當轉(zhuǎn)為債務應急領導小組，對風險事件進行研判，查找原因，明確責任，立足自身15、化解債務風險。以一般公共預算收入作為償債來源的一般債務違約的，在保障必要的基本民生支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出前提下，可以采取調(diào)減投資計劃、統(tǒng)籌各類結余結轉(zhuǎn)資金、調(diào)入政府性基金或國有資本經(jīng)營預算收入、動用預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或預備費等方式籌措資金償還，必要時可以處置政府資產(chǎn)。對政府提供擔保或承擔必要救助責任的或有債務，政府無力承擔相應責任時，也按照上述原則處理。以政府性基金收入作為償債來源的專項債務，因政府性基金收入不足造成債務違約的，在保障部門基本運轉(zhuǎn)和履職需要的前提下，應當通過調(diào)入項目運營收入、調(diào)減債務單位行業(yè)主管部門投資計劃、處置部門和債務單位可變現(xiàn)資產(chǎn)、調(diào)整部門預算支出結構、扣減部門經(jīng)費等方式籌16、集資金償還債務。對部門提供擔保形成的或有債務，政府無力承擔相應責任時，也按照上述原則處理。因債權人不同意變更債權債務關系或不同意置換，導致存量政府債務無法在規(guī)定期限內(nèi)依法轉(zhuǎn)換成政府債券的，原有債權債務關系不變，由債務單位通過安排單位自有資金、處置資產(chǎn)等方式自籌資金償還。若債務單位無力自籌資金償還，可按市場化原則與債權人協(xié)商進行債務重組或依法破產(chǎn)，政府在出資范圍內(nèi)承擔有限責任。對政府或有債務，也按照上述原則處理。管委會出現(xiàn)債務風險事件后，在恢復正常償債能力前，除國務院確定的重點項目外，原則上不得新上政府投資項目。在建政府投資項目能夠緩建的，可以暫停建設，騰出資金依法用于償債。（2）區(qū)債務管理領導17、小組或債務應急領導小組認為確有必要時，可以啟動財政重整計劃。管委會年度一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%的，或者專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出10%的，債務管理領導小組或債務應急領導小組必須啟動財政重整計劃。（3）管委會應當將債務風險應急處置情況向市政府報備。4.1.2級債務風險事件應急響應除采取級債務風險事件應對措施外，還應當采取以下升級應對措施：（1）區(qū)債務管理領導小組應當轉(zhuǎn)為債務應急領導小組，將債務風險情況和應急處置方案專題向市債務管理領導小組報告。（2）管委會償還省政府代發(fā)的到期地方政府債券（包括一般債券和專項債券）有困難的，可以申請由上級財政先行代墊償還，事后18、扣回。（3）管委會應當將債務風險應急處置進展情況和處置結果上報市政府，并抄送市財政。4.1.3級債務風險事件應急響應除采取級、級債務風險事件應對措施外，還應當采取以下升級應對措施：（1）區(qū)債務管理領導小組應當轉(zhuǎn)為債務應急領導小組，匯總有關情況向管委會報告，動態(tài)監(jiān)控風險事件進展，指導和支持管委會化解債務風險。（2）管委會統(tǒng)籌本級財力仍無法解決到期債務償債缺口并且影響政府正常運轉(zhuǎn)或經(jīng)濟社會穩(wěn)定的，可以向市債務應急領導小組申請救助，申請內(nèi)容主要包括債務風險情況說明、管委會應急方案及已采取的應急措施、需市政府幫助解決的事項等。（3）管委會救助申請由市債務應急領導小組提出審核意見，報市政府批準后實施，并19、立即啟動責任追究程序。4.1.4級債務風險事件應急響應除采取級、級、級債務風險事件應對措施外，還應當采取以下升級應對措施：（1）管委會建立債務風險處置信息定期向市債務應急領導小組報告的機制，重大事項必須立即報告。 4.2地方政府財政重整計劃當發(fā)生級、級債務風險事件時，由管委會決定是否實施財政重整計劃，當發(fā)生級、級債務風險事件時，由市政府決定是否要對發(fā)生風險事件的地方政府實施財政重整計劃。實施地方政府財政重整計劃必須依法履行相關程序，保障必要的基本民生支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出，要注重與金融政策協(xié)調(diào)，加強與金融機構的溝通，不得因為償還債務本息影響政府基本公共服務的提供。財政重整計劃包括但不限于以下內(nèi)20、容：（1）拓寬財源渠道。依法加強稅收征管，加大清繳欠稅欠費力度，確保應收盡收。落實國有資源有償使用制度，增加政府資源性收入。除法律、行政法規(guī)和國務院規(guī)定的財稅優(yōu)惠政策之外，可以暫停其他財稅優(yōu)惠政策，待風險解除后再行恢復。（2）優(yōu)化支出結構。財政重整期內(nèi)，除必要的基本民生支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出外，視債務風險事件等級，管委會其他財政支出應當保持“零增長”或者大力壓減。一是壓縮基本建設支出。不得新批政府投資計劃，不得新上政府投資項目；不得設立各類需要政府出資的投資基金等，已設立的應當制定分年退出計劃并嚴格落實。二是壓縮政府公用經(jīng)費。實行公務出國（境）、培訓、公務接待等項目“零支出”，大力壓縮政府咨詢21、差旅、勞務等各項支出。三是控制人員福利開支。機關事業(yè)單位暫停新增人員，必要時采取核減機構編制、人員等措施；暫停地方自行出臺的機關事業(yè)單位各項補貼政策，壓減直至取消編制外聘用人員支出。四是清理各類對企事業(yè)單位的補助補貼。暫停或取消地方出臺的各類獎勵、對企業(yè)的政策性補貼和貼息、非基本民生類補貼等。五是調(diào)整過高支出標準，優(yōu)先保障國家出臺的教育、社保、醫(yī)療、衛(wèi)生等重大支出政策，地方支出政策標準不得超過國家統(tǒng)一標準。六是暫停土地出讓收入各項政策性計提。土地出讓收入扣除成本性支出后應全部用于償還債務。（3）處置政府資產(chǎn)。指定機構統(tǒng)一接管政府及其部門擁有的各類經(jīng)營性資產(chǎn)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)、國有股權等，結合22、市場情況予以變現(xiàn)，多渠道籌集資金償還債務。（4）申請市級救助。采取上述措施后，風險地區(qū)財政收支仍難以平衡的，應當及時向市政府申請臨時救助，包括但不限于：代償部分政府債務，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，減免部分專項轉(zhuǎn)移支付配套資金。（5）加強預算審查。實施財政重整計劃以后，管委會涉及財政總預算、部門預算、重點支出和重大投資項目、政府債務等事項，在依法報市人民代表大會或其常委會審查批準的同時，必須報市政府備案。（6）改進財政管理。管委會應當實施中期財政規(guī)劃管理，妥善安排財政收支預算，嚴格做好與化解政府性債務風險政策措施的銜接。4.3輿論引導根據(jù)處置債務風險事件的需要，啟動應急響應的地方政府或其債務風險應急23、領導小組應當及時跟蹤和研判輿情，健全新聞發(fā)布制度，指定專門的新聞發(fā)言人，統(tǒng)一對外發(fā)布信息，正確引導輿論。4.4應急終止地方政府性債務風險得到緩解、控制，并實現(xiàn)財政重整目標，經(jīng)區(qū)債務管理領導小組或債務應急領導小組同意，終止應急措施。5后期處置5.1債務風險事件應急處置記錄及總結在債務風險事件應急處置過程中，管委會應當詳盡、具體、準確地做好工作記錄，及時匯總、妥善保管有關文件資料。應急處置結束后，要及時形成書面總結，向市人民代表大會常委會和市政府報告。5.2評估分析債務風險事件應急處置結束后，管委會及財政部門要對債務風險事件應急處置情況進行評估。評估內(nèi)容主要包括：債務風險事件形成原因、應急響應過程24、應急處置措施、應急處置效果以及對今后債務管理的持續(xù)影響等。相關地區(qū)應當根據(jù)評估結果，及時總結經(jīng)驗教訓，改進完善應急處置預案。6保障措施6.1通信保障啟動應急響應后應當保持應急指揮聯(lián)絡暢通，有關部門應當指定聯(lián)絡員，提供單位地址、辦公電話、手機、傳真、電子郵箱等多種聯(lián)系方式。6.2人力保障要加強地方政府性債務管理隊伍建設，提高相關人員政策理論、日常管理、風險監(jiān)測、應急處置、輿情應對等業(yè)務能力。啟動應急響應的后應當部署各有關部門安排人員具體落實相關工作。6.3資源保障發(fā)生地方政府性債務風險事件的管委會要統(tǒng)籌本級財政資金、政府及其部門資產(chǎn)、政府債權等可償債資源，為償還債務提供必要保障。6.4安全保障25、應急處置過程中，對可能影響公共安全和社會穩(wěn)定的事件，要提前防范、及時控制、妥善處理；遵守保密規(guī)定，對涉密信息要加強管理，嚴格控制知悉范圍。6.5技術儲備與保障債務應急領導小組可以根據(jù)需要，建立咨詢機制，抽調(diào)有關專業(yè)人員組成債務風險事件應急專家組，參加應急處置工作，提供技術、法律等方面支持。6.6責任追究6.6.1違法違規(guī)責任范圍（1）違反中華人民共和國預算法、中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法等法律規(guī)定的下列行為：管委會債務余額超過經(jīng)批準的本地區(qū)地方政府債務限額；管委會及其部門通過發(fā)行地方政府債券以外的方式舉借政府債務，包括但不限于通過企事業(yè)單位舉借政府債務；舉借政府債務沒有明確的償還計劃和穩(wěn)定的26、償還資金來源；管委會或其部門違反法律規(guī)定，為單位和個人的債務提供擔保；銀行業(yè)金融機構違反法律、行政法規(guī)以及國家有關銀行業(yè)監(jiān)督管理規(guī)定的；政府債務資金沒有依法用于公益性資本支出；增加舉借政府債務未列入預算調(diào)整方案報市人民代表大會常委會批準；未按規(guī)定對舉借政府債務的情況和事項作出說明、未在法定期限內(nèi)向社會公開；其他違反法律規(guī)定的行為。（2）違反國務院關于加強地方政府性債務管理的意見（國發(fā)201443號）等有關政策規(guī)定的下列行為：管委會及其部門在預算之外違法違規(guī)舉借債務；金融機構違法違規(guī)向管委會提供融資，要求管委會違法違規(guī)提供擔保；管委會及其部門挪用債務資金或違規(guī)改變債務資金用途；管委會及其部門惡意27、逃廢債務；債務風險發(fā)生后，隱瞞、遲報或授意他人隱瞞、謊報有關情況；其他違反財政部等部門制度規(guī)定的行為。6.6.2追究機制響應發(fā)生地方政府性債務風險事件后，應當適時啟動債務風險責任追究機制，管委會應依法對相關責任人員進行行政問責；銀監(jiān)部門應對銀行業(yè)金融機構相關責任人員依法追責。6.6.3責任追究程序（1）區(qū)債務管理領導小組組織有關部門，對發(fā)生地方政府性債務風險的部門、單位開展專項調(diào)查或?qū)ｍ棇徲嫞藢嵳J定債務風險責任，提出處理意見，形成調(diào)查或?qū)徲媹蟾妫瑘蠊芪瘯彾ā＃?）有關任免機關、監(jiān)察機關、銀監(jiān)部門根據(jù)有關責任認定情況，依紀依法對相關責任單位和人員進行責任追究；對涉嫌犯罪的，移交司法機關進行處理。（3）管委會將地方政府性債務風險處置納入政績考核范圍。對實施財政重整的，視債務風險事件形成原因和時間等情況，追究有關人員的責任。