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1、1 赤峰市中心城區再生水利用配套管網工程 PPP 項目 財政承受能力論證報告 評評估部估部門門：赤：赤 峰峰 市市 財財 政政 局局 實實施機構：赤峰市住房和城施機構：赤峰市住房和城鄉鄉建建設設委委員員會會 咨咨詢詢機構：國信招機構：國信招標標集集團團股份有限公司股份有限公司 二二一六年四月一六年四月 2目目 錄錄 一、項目概況.1 二、財政支出責任識別.1 三、財政支出測算.4 1、股權投資支出測算.4 2、運營補貼支出測算.5 3、風險承擔支出測算.7 4、配套投入支出測算.7 5、財政支出匯總.7 四、財政承受能力評估.8 五、評估結論.9 3 財政承受能力論證報告旨在通過項目實施后對政2、府方財政支出責任識別、測算實施各年的財政支出，評價項目實施對當前及今后財政一般公共預算支出的影響，從而得出財政承受能力結論。論證報告根據政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引（財金201521 號）文件要求及國務院、國家各部委關于政府與社會資本合作（PPP）的系列文件編制，測算中的數據來源于近年赤峰市一般財政預算支出數據及項目實施方案（含財務分析報告文件）等文件。（一）一、項目概況 本項目包含了赤峰市中心城區再生水利用配套管網一期工程和三期工程。其中：一期工程擬在紅山經濟開發區規劃范圍內新建DN500DN1000 再生水配套管網 37.95 公里；三期工程擬自紅山再生水廠出發，沿英金河、規3、劃外環北路、東環西側綠化帶、赤元公路建設再生水輸水干管 212.9 公里，管徑為 DN1200。項目估算總投資 31681.16 萬元，其中：一期工程總投資15189.29 萬元，（其中工程費用 12986.41 萬元，工程其他費用1077.75 萬元，基本預備費 1125.13 萬元）；三期工程總投資16491.87 萬元，（其中工程費用 13748.00 萬元，工程其他費用1522.25 萬元，基本預備費 1221.62 萬元）。二、財政支出責任識別二、財政支出責任識別 4赤峰市中心城區再生水利用配套管網工程 PPP 項目屬于新建公用事業項目，政府方在項目全生命周期過程的財政支出責任，主要4、包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入四個方面。1 1、股權投資支出、股權投資支出 股權投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資支出責任。如果社會資本單獨組建項目公司，政府不承擔股權投資支出責任。根據實施方案要求，市政府指定的出資機構赤峰德潤排水有限責任公司與社會資本共同成立項目公司，政府方承擔相應的股權投資責任。2 2、運營補貼支出、運營補貼支出 運營補貼支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同。政府付費模式下，政府承擔全部運營補貼支出責任；可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任；使5、用者付費模式下，政府不承擔運營補貼支出責任。3 3、風險承擔支出、風險承擔支出 風險承擔支出責任是指項目的實施過程中政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。按照對風險最有控制力的一方承擔相應的風險、風險收益對等和風險可控等原則，項目融資和運營維護、管理等商業風險應由社會資本承擔；政府方承擔法律、政策等風險；不可抗力等風5險由政府和社會資本合理共擔。針對本項目，結合市政公用行業特點，政府方與社會資本的風險分擔見下表。當由政府干預、政府審批、政府信用、法律、土地、稅收政策、金融及法律變化風險、不可抗力等風險給項目公司造成損失時，政府需承擔相應的支出責任。表表 1 1 項目風險分配表項目風險分配表 序號6、序號 風險因素風險因素 承擔方承擔方 風險對策風險對策 1 1 宏觀政策風險宏觀政策風險 1.1 政府干預 政府 協議中明確政府監管內容和方法，不得干預 PPP 公司事務 1.2 法律變更 共擔 因法律變更導致項目的建設和運營要求增加，一定額度內由社會資本主體承擔，超出額度由政府方承擔。1.3 政府信用 政府 信守承諾 1.4 公眾反對 共擔 決策前調研、維穩分析 1.5 稅收調整 政府 通過價格調整予以平衡 1.6 決策審批延誤 共擔 共同成立建設期協調委員會 2 2 金融風險金融風險 2.1 利率風險 共擔 2.2 外匯風險 共擔 2.3 通貨膨脹 共擔 調價周期內投資方承擔，超過一定范圍7、，通過價格調整予以平衡 2.4 融資風險 社會資本主體 完善融資機制 3 3 財務風險財務風險 社會資本主體 設計合理的資本結構 4 4 營運風險營運風險 4.1 運營成本超支 社會資本主體 物價上漲原因，通過價格調整予以平衡，其他由社會資本主體需提高經營管理水平 4.2 監管不力 共擔 制定詳細的監管方案 4.3 社會資本股權變動 社會資本主體 須征得地方政府的同意 4.4 經營者能力不足 社會資本主體 約定退出機制 5 5 項目本身風險項目本身風險 5.1 土地獲取風險 共擔 前期審慎抉擇 5.2 承包商違約 社會資本主體 審慎選擇，設立擔保、違6序號序號風險因素風險因素承擔方承擔方風險對8、策風險對策約金。5.3 工程質量不達標 社會資本主體 嚴格監理機制 5.4 工程建設意外事故 共同 嚴格安全、規范操作 5.5 建設成本超支 社會資本 審慎抉擇 5.6 完工風險 共擔 規范基本建設程序，制定合理的季度計劃 5.7 供應風險 社會資本主體 加強合同約束 5.8 技術風險 社會資本主體 項目始于最先進的技術、設備 5.9 設計風險、工程變更 共擔 進行充分前期的科學論證、精心設計、嚴格評審 5.10 項目測算不當 社會資本主體 審慎抉擇 5.11 合同文本不夠完善 共擔 引入有經驗的咨詢機構參與合同文本的制定與談判 5.12 項目移交 共擔 設立履約金 6 6 不可抗力不可抗力 9、共擔 完善保險，設定合理擔責機制 4 4、配套投入支出、配套投入支出 配套投入支出責任是指政府提供的項目配套工程等其他投入責任，通常包括：土地征收和整理、建設部分項目配套措施、完成項目與現有相關基礎設施和公用事業的對接、投資補助、貸款貼息等。根據項目的實施方案，本項目的政府配套投入支出不予考慮。三、財政支出測算三、財政支出測算 1 1、股權投資支出測算、股權投資支出測算 國務院關于調整固定資產投資項目資本金比例的通知（國發200927 號）要求市政公用行業最低資本金比例為 20%。根據本項目初步設計概算，資本金比例設置為總投資的 20%，即 6336.23 萬元人民幣。其中政府方貨幣出資 6310、3.62 萬元，占股 10%；社會資本方貨幣出資 5702.61 萬元，占股 90%。資本金在項目公司注冊時全部實7繳到位。政府方承擔股權支出責任 633.62 萬元，于項目公司注冊成立之時一次性投入。2 2、運營補貼支出測算、運營補貼支出測算 根據政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引（財金201521 號）要求：“運營補貼支出應當根據項目建設成本、運營成本及利潤水平合理確定，并按照不同付費模式分別測算”。本項目在運營期內，再生水管網運行單位不向用戶收取費用，屬于“政府付費”模式，政府每年直接付費數額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現值）、管網維修養護成本。其計算公式如下11、：2.12.1 社會資本方承擔的年均建設成本社會資本方承擔的年均建設成本 年均建設成本計算公式如下：其中：合理利潤應以目前商業銀行五年期以上貸款利率水平為基準，充分考慮可用性付費、使用量付費、績效付費的不同情景，結合風險等因素確定；年度折現率參照 2016 年內蒙古自治區政府一般債券（第四期，10 年期）收益率，并考慮 30%風險因素確定。各項計算參數取值如下：表表 2 2 財政補貼參數取值表財政補貼參數取值表 參數參數 取值取值 單位單位 說說 明明 費年度管網維修養護服務）財政運營補貼周期（年年度折現率）合理利潤率）（項目全部建設成本當年運營補貼支出數額1(n18項目建設成本項目建設成本 12、3.16813.1681 億元 項目暫定總投資約為3.16813.1681億元。財政運營補貼周期財政運營補貼周期 1010 年 即特許經營期的運營期。合理利潤率合理利潤率 5.88%5.88%以商業銀行中長期貸款利率4.9%為基準，考慮風險等因素，綜合確定利潤率在貸款利率基礎上上浮20%，利潤率取值為5.88%。年度折現率年度折現率 4.16%4.16%參照2016年內蒙古自治區政府一般債券（四期，10年期）收益率3.2%，并考慮30%的風險系數。根據以上參數計算社會資本的年均項目建設成本如下：表表 3 3 建設成本表建設成本表 序號序號 年份年份 金額（萬元）金額（萬元）序號序號 年份年份 13、金額（萬金額（萬元）元）1 2018 3494 6 2023 4284 2 2019 3639 7 2024 4462 3 2020 3791 8 2025 4648 4 2021 3948 9 2026 4841 5 2022 4113 10 2027 5042 2.22.2 年度管網維修養護服務費年度管網維修養護服務費 根據項目實施方案，年度管網維修養護服務費鎖定為 80 萬元/年，其中，在運營期前兩年由管網施工方承擔質量保修責任，不支付維養服務費。2.32.3 運營期各政府方付費金額運營期各政府方付費金額 根據政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引，政府付費模式下政府補貼金額為：社會14、資本方承擔的年均建設投資成本+年度管網維修養護服務費，政府方各年運營補貼金額如下：表表 4 4 特許經營期政府方運營補貼表（單位：萬元）特許經營期政府方運營補貼表（單位：萬元）序號序號 年份年份 年均建設成本年均建設成本 年度管網維養費年度管網維養費 可行性缺口可行性缺口 1 2018 3494 3494 2 2019 3639 3639 3 2020 3791 80 3871 4 2021 3948 80 4028 95 2022 4113 80 4193 6 2023 4284 80 4364 7 2024 4462 80 4542 8 2025 4648 80 4728 9 2026 415、841 80 4921 10 2027 5042 80 5122 合計 42261 640 42901 由上表可見，在特許經營期內，可行性缺口補貼數額共計 42901萬元；3 3、風險承擔支出測算、風險承擔支出測算 項目公司破產、政府回收項目、行業標準變化等法律、政策風險以及不可抗力、政治安全等風險，其風險后果、風險概率、發生時點難以準確量化預測，按論證指引要求“在各類風險支出數額和概率難以進行準確測算的情況下，可以按照項目的全部建設成本和一定時期內的運營成本的一定比例確定風險承擔支出”。本項目物有所值評價中，借鑒了給排水行業項目經驗，或有的風險分擔支出按財政運營補貼的 10%考慮。4 4、配16、套投入支出測算、配套投入支出測算 本項目中，政府不需承擔配套投入支出責任，支出測算中不予考慮。5 5、財政支出匯總、財政支出匯總 匯總以上四項支出測算，項目全生命期內，政府支出責任如下：表表 5 5 支出責任表支出責任表 序號序號 年份年份 股權支出股權支出 運營補貼運營補貼 風險承擔支出風險承擔支出 合計合計 1 2016 634 0 63 697 2 2017 0 0 0 4 2018 3494 349 3843 105 2019 3639 364 4003 6 2020 3791 379 4170 7 2021 3948 395 4343 8 2022 4113 411 4524 9 217、023 4284 428 4712 10 2024 4462 446 4908 11 2025 4648 465 5112 12 2026 4841 484 5325 13 2027 5042 504 5546 合計 634 42261 4290 47185 特許經營期內，政府承擔的財政支出責任累計約 47185 萬元，其中股權支出 634 萬元、運營補貼支出約 42261 萬元、其他風險或有支出 4290 萬元。四、財政承受能力評估四、財政承受能力評估 財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業和領域平衡性評估。其中支出能力評估，是根據本項目的政府支出責任，評估項目實施后對當前及今后年度財18、政支出的影響。行業和領域均衡性評估，可防止某一行業和領域 PPP 項目過于集中。1、支出能力評估 2015 年赤峰市本級一般公共預算支出情況如下：地方財政一般公共預算支出 718252.68 萬元，2011 年2015 年，赤峰市公共財政預算支出的年均增長率為 12.76%，按照一般增速原則，以 7%的增長率估算 2017 年2042 年公共財政支出，本項目財政支出所占一般公共預算支出比例如下：表表 6 6 本項目財政占比計算表本項目財政占比計算表 年份 本項目財 政支出 赤峰市公共預算支出 增長率 本項目支出占比 112015 0 718253 0.00%2016 697 768531 7.19、00%0.09%2017 0 822328 7.00%0.00%2018 3843 879891 7.00%0.41%2019 4003 941483 7.00%0.40%2020 4170 1007387 7.00%0.39%2021 4343 1077904 7.00%0.38%2022 4524 1153357 7.00%0.37%2023 4712 1234092 7.00%0.36%2024 4908 1320479 7.00%0.35%2025 5112 1412912 7.00%0.34%2026 5325 1511816 7.00%0.33%2027 5546 1617643 20、7.00%0.32%合計 41638 14466077 0.29%項目特許經營期內，政府方累計承擔的財政補貼累計占赤峰市的一般公共預算支出比例為 0.29%，運營期第一年占比最高為 0.41%，之后各年逐漸下降至 0.32%。本項目實施后，對赤峰市本級一般公共財政支出的影響較小。目前為止，包括本項目在內，赤峰市已經實施和準備實施的，需要從市本級預算中安排的 PPP 項目共有 6 個。在本項目全生命周期內，各年度支出責任占一般公共預算支出比例如下：表表 7 7 全部全部 PPPPPP 項目財政占比計算表項目財政占比計算表 各年度財政支出數值 序號 項目 2016 2017 2018 2019 221、020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 一 赤峰市一般公共預算支出 768531 822328 879891 941483 1007387 1077904 1153357 1234092 1320479 1412912 1511816 1617643 二 全部 PPP 項目支出責任（市本級）32412 15859 55188 56450 63768 70745 77599 79860 86300 92614 89598 87317 2.1 赤峰市中心城區再赤峰市中心城區再生水利用配套管網生水利用配套管網工程（本項目）工程（本項目）697697 0 0 3822、433843 40034003 41704170 43434343 45244524 47124712 49084908 51125112 53255325 55465546 2.2 赤峰市中心城區綜合管廊 7655 12150 12652 13174 13718 14284 14874 15488 16127 16793 17486 18208 122.3 赤峰新區綠化工程和改造提升建設項目 977 1656 2335 2212 2220 2228 2237 1654 1072 490 2.4 赤峰市紅廟子污水處理項目 2053 2053 3036 3527 4018 4018 4018 223、.5 赤峰市中心城區垃圾焚燒發電項目 0 0 0 2649 2457 2248 2022 1782 1526 1252 970 749 2.6 赤峰市中心城區防洪及環城水系治理工程 21030 0 33322 30885 37185 43624 49924 56224 62667 68967 65817 62814 三 全部 PPP 項目支出責任占一般公共預算支出比例 4.22%1.93%6.27%6.00%6.33%6.56%6.73%6.47%6.54%6.55%5.93%5.40%各年度全部 PPP 項目財政支出責任均不超過市本級財政一般公共預算支出的 10%。2 2、行業和領域均衡性評24、估、行業和領域均衡性評估 本項目屬于市政基礎設施的開發建設項目，項目的實施，可有力促進城市社會經濟發展，加快赤峰市對合理再生水的使用，符合赤峰市的實際發展規劃，同時也是本市第一個在供水管網行業采用 PPP 模式的項目，不存在行業過于集中建設的情況，符合行業和領域的均衡性要求。五、評估結論五、評估結論 綜上所述，實施本項目，合作期內各年政府方的各項財政支出責任占各年一般財政預算支出比例很小，無論是單個項目還是所有實施的 PPP 項目，均低于赤峰市一般公共預算支出的 10%，符合政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引（財金201521 號）的要求，財政可承受能力較強。13本項目財政承受能力論證結論為“通過論證”，在編制中期財政規劃時，將本項目財政支出責任納入預算統籌安排。