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1、 平頂山市中醫醫院新城區分院一期（含全科醫生臨床培養基地）建設 PPP 項目 財政承受能力論證報告 實施機構：平頂山市衛生和計劃生育委員會 咨詢機構：北京思泰工程咨詢有限公司 二一五年九月 項目編制：張洪芹 何朋朋 財務測算：侯潤凡 謝志英 項目審核：孫玲玲 技術負責人：龔海英 法律顧問：穆振輝 目錄目錄 第一章第一章 報告編制的目的和依據報告編制的目的和依據.1 1.1 報告編制的目的.1 1.2 報告編制的依據.1 第二章第二章 項目的背景、必要性和論證方法項目的背景、必要性和論證方法.3 2.1 項目背景.3 2.2 項目實施的必要性.5 2.3 論證方法.7 第三章第三章 項目基本情況2、項目基本情況.9 3.1 項目名稱.9 3.2 項目概況.9 3.3 項目合作期（特許經營期限）.10 3.3 項目運作方式.11 3.4 項目投資回報機制.12 3.5 項目公司投融資結構.14 第四章第四章 財政責任識別財政責任識別.16 4.1 股權投資支出責任.16 4.2 運營補貼支出責任.16 4.3 承擔風險支出責任.16 4.4 配套投入支出責任.18 第五章第五章 財政責任支出測算財政責任支出測算.19 5.1 財政股權投資支出測算.19 5.2 財政運營補貼支出測算.19 5.3 風險承擔支出測算.21 5.4 財政配套投入支出測算.23 5.5 匯總分析.23 第六章第六3、章 能力評估能力評估.24 6.1 財政支出能力評估.25 6.2 行業領域平衡性評估.27 第七章第七章 結論與提示結論與提示.29 7.1 報告結論.29 7.2 提示與建議.29 1 第一章第一章 報告編制的目的和依據報告編制的目的和依據 1.1 1.1 報告編制的目的報告編制的目的 為了更好地提升政府公共醫療服務設施的使用效率，落實政府和社會資本合作共同開展基礎設施的建設、運營及維護，平頂山市人民政府、市財政局、市衛生和計劃生育委員會結合本市公共醫療服務設施的實際情況，擬對“平頂山市中醫醫院新城區分院一期（含全科醫生臨床培養基地）建設”采用 PPP（BOT1)模式及運作，以解決當前財政4、資金緊張，加快推進城市建設，提高公共醫療服務質量和效率。據此，本報告通過對平頂山市中醫醫院新城區分院一期（含全科醫生臨床培養基地）建設 PPP 項目實施的背景、基本情況、交易結構和 PPP（BOT）模式方案的分析，運用定量和定性分析方法，對項目財政支出內容進行梳理，對財政支出具體項目進行測算，并對財政承受能力進行綜合評估，為平頂山市中醫醫院新城區分院一期（含全科醫生臨床培養基地）建設項目采用 PPP 模式運營提供財政支出依據和提供理論報告支持，為平頂山市財政部門審議和平頂山市政府決策提供參考。1.2 1.2 報告編制的依據報告編制的依據 （1）中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定（2015、3 年 11月 12 日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過）；（2）國務院關于加強城市基礎設施建設的意見（國發201336 1BOT（Transfer-Operate-Transfer）模式，即為“建設經營移交”，指由政府授權的項目公司根據特許經營協議的約定負責項目的投融資、設計、建設、運營、管理，合同期滿后資產及其所有權等移交給政府的項目運作方式。2 號）；（3）中華人民共和國預算法；（4）國務院關于加強地方政府性債務管理的意見（國發201443 號）；（5）國務院關于深化預算管理制度改革的決定（國發201445號）；（6）國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見（6、國發201460 號）；（7）財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知（財金201476 號）；（8）財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金2014113 號）；（9）政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引（財金201521 號）；（10）國務院關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知（國發201551 號）；（11）平頂山市政府財政收支月報（2010-2014 年度）；（12）平頂山市統計年鑒（2012-2014）；（13）平頂山市城市總體規劃（2011-2020）；（14）其他文件或資料。3 第二章第二章 項目的背景、必要性和論證方法項目的7、背景、必要性和論證方法 2.1 2.1 項目背景項目背景 2.1.12.1.1 政策背景政策背景 2014 年至今，國務院及財政部、發改委等國家部委發布了倡導政府和社會資本合作的政策或法律文件，如：國務院關于加強地方政府性債務管理的意見（國發201443 號），國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見（國發201460 號），財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知（財金201476 號）和財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金2014113 號）、關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見（財建 2015 90 號）等一系列政策性8、文件，明確提出城市供水、供氣、污水、醫療等經營性市政公用設施的建設和運營應推向市場，建立多元化的城市市政公用事業運營機制。鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營，并規范了 PPP操作流程，為本次平頂山市中醫醫院新城區分院一期（含全科醫生臨床培養基地）建設采用 BOT 模式提供了法律保障和政策指導。2.1.2 2.1.2 市場背景市場背景 河南省位于中國中東部、黃河中下游，東接安徽、山東，北接河北、山西，西接陜西，南臨湖北，呈望北向南、承東啟西之勢。全省國土面積16.7 萬平方公里。地勢基本上是西高東低。北、西、南三方，太行山、伏4 牛山、桐柏山、大別9、山沿省界呈半環形分布；中、東部為黃淮海沖積平原；西北部為南陽盆地。平頂山市位于河南省的中南部，因市區建在“山頂平坦如削”的平頂山下而得名。1957 年建市，現已成為以能源、原材料工業為主體，煤炭、電力、鋼鐵、紡織、化工等工業綜合發展的新興工業城市，以其得天獨厚的地理位置、豐富的自然資源越來越為中外所矚目。平頂山的地理位置優越，西依巍巍伏牛山群峰，東接黃淮平原，南臨富饒的南陽盆地，北毗逶迤的嵩箕山系。平頂山市現轄四區二市四縣，即湛河區、新華區、衛東區、石龍區、汝州市、舞鋼市、葉縣、魯山縣、寶豐縣、郟縣。2011 年土地總面積為 7882 平方公里，常住人口 492 萬人。是一座以能源工業為主的綜10、合性工業城市。平頂山市中醫醫院成立于 1982 年，是平頂山市唯一一所集醫療、教學、科研、預防、保健為一體的國家級三級甲等中醫醫院，位于平頂山市中興路北段西 4 號院，在老城區的市中心路段。平頂山市中醫醫院編制床位 1000 張，實際開放床位 526 張，設有 35 個醫技科室，13 個病區，年門診量約為 41.60 多萬人次，收治住院病人 1.08 萬人次。中醫院擁有雄厚的醫資力量，現有在崗職工 706 名，其中專業技術人員 586 名，高級職稱者 71 名，博士、碩士 31 名，碩士研究生導師 3 名，市專業技術拔尖人才 13 名，市優秀青年科技專家 5 名。醫院兒科是平頂山市唯一一家國家11、級重點專科，肛腸科是國家“十二五”重點專科培育項目，腦病科為省級重點專科。中醫院先后榮獲“全省衛生系統先進集體”、“全省中醫工作先5 進集體”、“全省執行物價計量政策法規最佳單位”、“平頂山市文明單位”等榮譽稱號。隨著社會的發展，人們醫療保健意識的加強，平頂山市中醫醫院現有醫療環境已無法滿足平頂山市及周邊城鎮居民的醫療需求。隨著平頂山市近年大力發展新城區，推進新城區實現“三區一中心”的建設目標，為填補新城區尚無相當規模中醫院醫療機構空白、開展醫養理療、加強中醫外科門診建設、使平項山市中醫醫療服務進一步提升，根據平頂山市區域衛生規劃，擬在新城區建設平頂山市中醫醫院分院。2.2 2.2 項目實施的12、必要性項目實施的必要性 2.2.12.2.1 項目建設的必要性項目建設的必要性 平頂山市新城區在平頂山市區西部集中布局,是體現城鄉統籌、產業協調、產城融合發展的復合型功能性區域,空間上涵蓋城市、農村和生態用地。規劃空間范圍東至平桐路,南至規劃南環路,西至規劃南環路、寶豐縣楊莊鄉界、南水北調干渠,北至南水北調干渠、寧洛高速、省道 329 線、寶豐縣周莊鎮邊界和省道 236 線,遠期規劃面積約 295 平方公里。根據 平頂山市新區總體規劃（2013-2030），2020 年新城區人口規模將達 37 萬人。而目前平頂山市新城區設立的大型公立醫院僅有三家，分別是平頂山市第一人民醫院新城區分院、平頂山市13、第二人民醫院新城區分院以及平頂山湛河區婦幼保健院。隨著平頂山新城區人口的增加，平頂山市新城區現有的醫療服務機構已無法滿足新區內居民的醫療保健需求。并且，平頂山市新城區目前尚無中醫醫院，為填補這一空白，修建平頂山市中醫醫院新6 城區分院是必要的。另外，隨著國家醫療體制改革的推進，逐步實現了人人享有基本醫療衛生服務的目標。現在人們醫療保健意識強烈，平頂山市中醫醫院現有醫療條件已無法滿足民眾的醫療需求。本項目擬在平頂山市中醫醫院新城區分院加強建設醫養項目和外科門診，為完善平頂山市中醫醫院醫療項目不完善的缺點，建設平頂山市中醫醫院新城區分院是急迫的。綜上所述，項目的建設有利于提高平頂山市新城區的醫療衛14、生服務質量，優化醫療資源布局，并通過醫療、科研、產業、交流等產業的融合，有利于當地醫療衛生事業的發展，帶動相關產業發展，擴大勞動就業，因此，項目的建設是必要的。2.2.22.2.2 采用采用 PPPPPP 模式的必要性模式的必要性 1 1、緩解政府財政壓力，降低系統性風險緩解政府財政壓力，降低系統性風險 我國地方政府目前普遍存在城市快速發展與基礎配套設施發展不協調的壓力，財政資金緊張。本項目項目屬于市政設施公用事業，通過引進社會資本參與城市醫院建設，將有效緩解政府的投資壓力，減少政府單一投入所承受的較大風險，同時利用節約的政府財政資金，可加快推進城市建設，降低系統性風險。2 2、撬動社會資本，15、深化財政體制改革，轉變政府職能撬動社會資本，深化財政體制改革，轉變政府職能 通過優化轉移支付結構，引入市場化運作模式，不僅可以撬動社會7 資本參與醫院項目的建設、運行和維護，而且能夠提升公共部門管理水平，促進政府債務結構的優化調整，規范政府財政支出，加強財政管理風險意識，進而轉變政府職能。3 3、降低采購降低采購成本，促進資源優化配置成本，促進資源優化配置 在公立醫院建設中導入 PPP 模式，有利于降低項目采購成本提高項目運營質量和效率。醫院作為公用事業具有不完全壟斷性，在一定空間范圍內醫療服務具有競爭性和市場性。醫院如果通過市場機制導入 PPP,可以有效降低項目成本。項目建成后引進社會資本的16、先進管理機制，提高運營質量及服務質量，與具有一定競爭性醫療服務市場相結合，無疑能夠提高效率，降低項目運行成本，促進資源優化配置。2.3 2.3 論證方法論證方法 本報告圍繞“平頂山市中醫醫院新城區分院一期（含全科醫生臨床培養基地）建設 PPP 模式財政承受能力”這一論證重點，通過采用定性和定量分析方法，從政府與社會資本合作出發，通過量化本項目財政補貼周期內各項財政支出責任，采用數學統計、財務分析等方法，堅持合理預測、公開透明、從嚴把關，統籌處理好當期與長遠關系，嚴格控制 PPP 項目財政支出規模，保障政府履行合同，規范 PPP 項目財政支出管理，有序推進項目實施，有效防控財政風險。定性分析運用17、綜合、比較和歸類、歸納與演繹等分析方法論證平頂山市中醫醫院新城區分院建設項目 PPP 模式的財政承受能力。研究的重點在于政府能否確保 PPP 項目各項財政支出及或有債務處于財政可承受力8 指標安全范圍內，同時限制地方政府利用 PPP 擴張投資的沖動，避免以投資促 GDP 的缺陷，約束地方政府結合國家經濟社會發展戰略導向和地方重點項目規劃，有序安排財政資金投向，優化公共資金的使用效率。9 第三章第三章 項目基本情況項目基本情況 3.13.1 項目名稱項目名稱 平頂山市中醫醫院新城區分院一期（含全科醫生臨床培養基地）建設PPP 項目（以下簡稱“本項目”或“項目”）。3.23.2 項目概況項目概況 18、3.2.13.2.1 項目選址項目選址 本項目位于平頂山市新城區，南臨滍陽路，北臨復興路，西臨翠竹路。項目工程規劃總占地 89.96 畝。3.2.23.2.2 項目主要項目主要內容內容 本項目位于平頂山市新城區，南臨滍陽路，北臨復興路，西臨翠竹路，項目規劃用地面積 89.96 畝。建設規模為 1000 張病床，本項目建設規模為 1000 張病床，地上建筑面積為 89160.22 平方米，地下建筑面積為24042.28 平方米，具體經濟指標如下：A地上建筑部分：a門診醫技樓為地上五層地下一層，建筑面積為 32832.22 平方米；b1#病房樓為地上十五層地下一層，建筑面積為 25125.00 平19、方米；c2#病房樓為地上十五層地下一層，建筑面積為 25125.00 平方米；d制劑樓為地上六層，建筑面積為 5772.00 平方米；e醫療氣體站房為地上一層，建筑面積為 286.00 平方米；f污水處理站為地上一層，建筑面積為 20.00 平方米。B地下建筑部分：10 地下一層，建筑面積為 24042.28 平方米。表 2-1 平頂山市中醫醫院新城區分院一期工程經濟指標 序號 名稱 單位 數量 備注 1 總用地面積一期 44511.76 2 總建筑面積一期 113202.50 2.1 地上建筑面積一期 89160.22 2.1.1 門診醫技樓 32832.22 2.1.2 1#病房樓 25120、25.00 2.1.3 2#病房樓 25125.00 2.1.4 制劑樓 5772.00 2.1.5 醫療氣體站房 286.00 2.1.6 污水處理站 20.00 2.2 地下建筑面積一期 24042.28 3 建筑占地面積 14560.27 4 建筑密度 0.24 5 容積率 2.27 6 綠地率%35.0 7 建筑高度 M 65.40 8 床位數一期 張 1000 9 停車位 輛 1610 9.1 其中 地上 輛 300 9.2 地下 輛 1310 3.2.33.2.3 項目的總投資金額項目的總投資金額 本項目一期總投資計劃為 66,867.93 萬元。3.3 3.3 項目項目合作期（合21、作期（特許經營期限特許經營期限）政府授予該項目的特許經營期為 20 年。其中，建設期為 3，運營維11 護期為 17 年。3.33.3 項目運作方式項目運作方式 本項目擬采用 BOT（建設運營移交）的 PPP 運作方式，即：項目公司（SPV）負責本項目的建設、投融資、固定資產及配套設施的運維服務（不含醫療設備）、并通過為平頂山市中醫醫院提供醫療場地和后勤服務及醫用耗材和藥品配送服務（包括老院的醫用耗材和藥品配送）的方式獲取部分收益。合作期滿后，項目公司（SPV）將本項目資產（設施）無償地移交給平頂山市衛生和計劃生育委員會或其指定機構。平頂山市人民政府授權平頂山市中醫醫院與中選社會資本方共同出資22、組建項目公司，在項目合作期內負責本項目工程的建設、投融資、醫療設備采購、醫院后勤管理（含建筑物、構筑物維護）及醫用耗材和藥品配送服務（包括老院的醫用耗材和藥品配送）。在項目合作期內，在本項目形成的固定資產上進行服務的為平頂山市中醫醫院。本項目擬采取運作方式如圖 3-1 所示：圖圖 3 3-1 1 項目運作方式圖項目運作方式圖 12 3.3.4 4 項目投資回報機制項目投資回報機制 1）、本項目采用“政府可行性缺口補助”的回報機制。本項目向平頂山市中醫醫院收取的租賃費和物業管理費、向第三方收取的廣告位費、醫用耗材和藥品配送服務收益作為項目公司可用性服務費和運營維護服務費的主要來源，對項目公司收入23、不足以保證其基本收益和回報的部分將以市財政資金進行可行性缺口補助。在保證公益醫療性質和服務質量的前提下，經有關部門批準，項目公司和平頂山市中醫醫院合法拓展收入來源，未來在合作期期間，如項目公司將更多資源商業運營（如食堂、客房等），市中醫醫院可在本項目經營范圍內進行特需服務，產生的收益將用于獎勵市中醫醫院、項目公司和降低本項目可行性缺口補助金額，本項收益在測算中不體現，PPP 合同中約定其收益的分配方式。13 2）、在政府缺口補助的狀態時，政府方股東的出資暫不計投資收益，但政府方股東有權在滿足社會資本成本回收和合理回報后參與股權收益分配。3）、政府付費方式 本項目的政府付費方式，由實施機構向項目24、公司支付可行性缺口補助。可行性缺口補助自項目交工驗收通過之日起，每年支付一次。4）、控制合理利潤率、折現率及融資利率 根據市場一般收益水平并結合項目實際情況，參考同類項目數據和相關文件要求，確定本項目合理利潤率為 5.39%，折現率為 3.89%；債務融資利率控制在五年期以上長期貸款基準利率以內（目前 4.9%）。5）、政府付費測算（按照 21 號文進行測算）當年運營補貼支出數額=【社會資本承擔的項目全部建設成本 X（1+合理利潤率）X（1+年度折現率）N】/財政運營補貼周期（年）+年度運營成本*（1+合理利潤率）-當年使用者付費數額 N 代表折現年數，此處取值為 17，年度折現率按照取 3.25、89%，合理利潤率取 5.39%，項目全部建設成本=工程建設成本+醫療設備購置費；工程建設成本=建筑安裝工程費用+設備購置費+工程建設其他費用+建設期貸款利息。14 其中，“建筑安裝工程費用”最終以經政府相關部門審定的建筑安裝工程費用結算金額為準，但超過建筑安裝工程費限額的部分由項目公司自行承擔，建筑安裝工程費用限額=經批準的設計概算中的建筑安裝工程費用（1工程造價限額下浮率）。“設備購置費”按竣工結算審定金額計算。“工程其他費用”包括但不限于本項目的前期可研等各類報告的編制、論證、評審費用，工程勘察費、設計費、監理費、審計費等費用，以及其他根據法律法規、規范計入工程建設其他費用的相關款項。本26、項目的建設單位管理費、工程一切保險，附加的第三者責任險等納入工程建設其他費用。建設單位管理費的計提方式：按政府相關規定執行。“年度運營成本”主要包括項目公司人工成本、維護費用、管理費用、其他費用（共計每年約為 412.14 萬/年）及運營期償還的貸款利息。當年使用者付費數額：運營場地租金收入（由平頂山市中醫醫院支付）、物業管理費（由平頂山市中醫醫院支付）、醫用耗材和藥品配送服務收益（包括老院和新院）、停車場管理和廣告位等收入，經批準允許的商業運營收益。3.3.5 5 項目項目公司公司投融資投融資結構結構 項目總投資估算為 66,867.93 萬元，分為股權投資和債務融資兩部分：（一）股權投資（27、又稱權益性投資）20,060.38 萬元，占總投資的 30%。其中，政府以貨幣出資 3,000 萬元，占項目總投資的 4.49%；社會資本方15 以貨幣出資 17,060.38 萬元，占總投資的 25.51%；（二）債務融資 46,807.55 萬元，以補充項目資金缺口，占項目總投資的 70%，該項負債由項目公司承擔，由社會資本和項目公司負責落實融資任務，政府方不承擔融資義務。表 3 3-2 2 本項目資金來源及其比例 （單位：萬元）權益性資本 債務性資本 政府 社會資本 金額 3000.00 17060.38 46807.55 占比（%）30%70%16 第四章第四章 財政責任識別財政責任識28、別 PPP 項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。本章主要對本項目中財政責任進行識別，梳理項目補貼周期內平頂山市政府承擔的相關責任。4.14.1 股權投資支出責任股權投資支出責任 股權投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資支出責任。項目公司由政府或其授權機構與社會資本方合資組建，平頂山市人民政府或其授權機構持項目公司股份，故承擔股權投資支出責任。4.24.2 運營補貼支出責任運營補貼支出責任 運營補貼支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同。政府付費模式29、下，政府承擔全部運營補貼支出責任；可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任；使用者付費模式下，政府不承擔運營補貼支出責任。本項目屬于準經營性項目且存在一定的穩定收入來源，因此擬采用政府可行性缺口性補貼方式以保證社會資本的合理回報。4.34.3 承擔風險支出責任承擔風險支出責任 本項目涉及各類潛在風險，按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，應由最有能力消除、控制或降低風險的一方承擔風險。在特許經營協議中需具體明確項目風險的分配，使政府和社會資本間合理分配項目風險。17 表表 4 4-1 1 政府與社會資本分險分擔框架表政府與社會資本分險分擔框架表 風險分類 風險內容 政府承擔30、 社會資本承擔 雙方共擔 政策風險 征用/干預、稅收調整、審批延誤或不可獲得等及藥品配送權等經營權因政策的原因被收回 經營權收回風險 因公共部門原因導致經營權被收回，或合作期被終止的 經營權的排他性 藥品配送權的排他性 配套及支持風險 前期道路、市政配套等 土地取得與使用 因征用拆遷問題導致項目土地延誤取得或無法取得以及項目運營期內項目用地被公有化或另行改遷的 支付風險 政府付費或補貼履行 接管期內風險 因項目公司運營產生重大事故或風險需要政府采取臨時接管措施的 項目數量和規模控制風險 本地同類型（三甲中醫醫院）的規模和數量發展控制 使用者付費保底額度風險 在本項目場地進行醫療服務運營團隊支付31、本項目運營場所租金及物業管理費的風險 資本金出資與融資可獲得風險 足額出資保證，并在規定時間內落實承諾融資 成本超支風險 建設成本或運營成本超出預期 設計建設完工 設計變更、建設質量、完工時間等 后勤管理運營等 后勤管理運營價格、競爭、管理水平等 運營維護移交 非核心業務（后勤業務和藥品配送）運營安全、項目資產維護標準、移交履約等 法律風險 重要法律變更、文件沖突等 財經風險 通貨膨脹等 稅收變化 稅收變化與稅種調整的風險 18 4.44.4 配套投入支出責任配套投入支出責任 本項目的配套設施納入項目建設總投資范圍內，均由項目公司承擔，故本項目政府不承擔配套投入支出責任。不可抗力 不可預見、不32、可避免、不可控制 應急風險 出于社會或公益或安全需要 公眾反對 公眾反對造成項目延誤或撤銷 其它風險 雙方未考慮到的未知風險 19 第五章第五章 財政責任支出測算財政責任支出測算 本章根據本報告第四章對本項目在補貼周期內的財政責任梳理，對財政責任支出進行測算，測算依據關于印發的通知文件（財經201521 號）。5.15.1 財政股權投資支出測算財政股權投資支出測算 依據項目資本金要求以及項目公司股權結構合理確定。計算公式為：股權投資支出=項目資本金政府占項目公司股權比例。股權投資支出=3000 萬元。5.25.2 財政運營補貼支出測財政運營補貼支出測算算 根據財政部關于印發 政府和社會資本合作33、項目財政承受能力論證指引的通知（財金201521 號）文件，本項目屬政府缺口性補助項目，則按照下述公式計算出本項目運營補貼期各年度補貼額：當年運營補貼支出數額=【社會資本承擔的項目全部建設成本 X（1+合理利潤率）X（1+年度折現率）N】/財政運營補貼周期（年）+年度運營成本*（1+合理利潤率）-當年使用者付費數額 測算參數確定：N 代表折現年數，此處取值為 17，年度折現率按照取 3.89%，合理利潤率取 5.39%，項目全部建設成本=工程建設成本+醫療設備購置費；20 工程建設成本=建筑安裝工程費用+設備購置費+工程建設其他費用+建設期貸款利息。其中，“建筑安裝工程費用”最終以經政府相關部34、門審定的建筑安裝工程費用結算金額為準，但超過建筑安裝工程費限額的部分由項目公司自行承擔，建筑安裝工程費用限額=經批準的設計概算中的建筑安裝工程費用（1工程造價限額下浮率）。“設備購置費”按竣工結算審定金額計算。“工程其他費用”包括但不限于本項目的前期可研等各類報告的編制、論證、評審費用，工程勘察費、設計費、監理費、審計費等費用，以及其他根據法律法規、規范計入工程建設其他費用的相關款項。本項目的建設單位管理費、工程一切保險，附加的第三者責任險等納入工程建設其他費用。建設單位管理費的計提方式：按政府相關規定執行。“年度運營成本”主要包括項目公司人工成本、維護費用、管理費用、其他費用（共計每年約為 35、412.14 萬/年）及運營期償還的貸款利息。當年使用者付費數額：運營場地租金收入（由平頂山市中醫醫院支付）、物業管理費（由平頂山市中醫醫院支付）、醫用耗材和藥品配送服務收益（包括老院和新院）、停車場管理和廣告位等收入，經批準允許的商業運營收益。根據上述條件，依據（財經201521 號）政府付費模式下運營補貼支出計算公式，計算每年運營補貼支出數額如下表所示：表表 5 5-1 1 運營補貼支出明細表運營補貼支出明細表 單位單位/萬元萬元 21 年份 運營補貼金額 合計 38183.49 運營期第一年 4854.13 運營期第二年 4391.10 運營期第三年 3747.97 運營期第四年 29436、5.06 運營期第五年 2775.96 運營期第六年 2601.00 運營期第七年 2419.99 運營期第八年 2232.73 運營期第九年 2039.00 運營期第十年 1838.60 運營期第十一年 1631.29 運營期第十二年 1416.83 運營期第十三年 1195.00 運營期第十四年 1127.93 運營期第十五年 1059.45 運營期第十六年 989.49 運營期第十七年 917.96 5.35.3 風險承擔支出測算風險承擔支出測算 風險承擔支出充分考慮各類風險出現的概率和帶來的支出責任，可采22 用比例法、情景分析法及概率法進行測算。考慮到項目的實際情況和所處階段，風險后37、果值和風險概率難以測算，因此可轉移風險承擔成本和自留風險承擔成本合并計算，采取比例法對風險承擔成本進行量化，通常風險承擔成本不超過項目建設運營成本的 20%，每項主要風險對應的比例在不同年份可以不同。本項目按建設運營成本的 20%計算。項目全部風險成本=項目建設運營成本20%通常，可轉移風險承擔成本占項目全部風險承擔成本的比例一般為70%85%。考慮本項目為準經營性項目，項目經營期內，通過對外提供服務獲取收入，社會資本承擔主要投資風險，所以政府自留風險取值比例為15%，即 政府自留風險承擔成本=項目全部風險成本15%經測算，本項目在全生命周期內政府的風險承擔費用如表 5-2 所示：表表 5 538、-2 2 項目風險支出項目風險支出 單位：萬元單位：萬元 年份 風險承擔補貼支出 合計 2216.23 建設期第一年 569.10 建設期第二年 564.63 建設期第三年 872.31 運營期第一年 12.36 運營期第二年 12.36 23 運營期第三年 12.36 運營期第四年 12.36 運營期第五年 12.36 運營期第六年 12.36 運營期第七年 12.36 運營期第八年 12.36 運營期第九年 12.36 運營期第十年 12.36 運營期第十一年 12.36 運營期第十二年 12.36 運營期第十三年 12.36 運營期第十四年 12.36 運營期第十五年 12.36 運營期39、第十六年 12.36 運營期第十七年 12.36 5.45.4 財政配套投入支出測算財政配套投入支出測算 政府無配套支出責任，故無需相應費用支出。5.55.5 匯總匯總分析分析 根據上述分析結果，本項目財政支出分為三部分，股權投資支出、運營補貼支出及風險承擔支出。具體每年政府為本項目需支出數額如表5-3 所示：24 表表 5 5-3 3 財政支出數額表財政支出數額表 單位：萬元單位：萬元 序號序號 年份年份 政府股權政府股權 運營補貼運營補貼 風險費用風險費用 合計（萬元）合計（萬元）1 建設期第一年 3000.00 569.10 3569.10 2 建設期第二年 0.00 564.63 5640、4.63 3 建設期第三年 0.00 872.31 872.31 4 運營期第一年 0.00 4854.13 12.36 4866.49 5 運營期第二年 0.00 4391.10 12.36 4403.46 6 運營期第三年 0.00 3747.97 12.36 3760.34 7 運營期第四年 0.00 2945.06 12.36 2957.42 8 運營期第五年 0.00 2775.96 12.36 2788.33 9 運營期第六年 0.00 2601.00 12.36 2613.37 10 運營期第七年 0.00 2419.99 12.36 2432.36 11 運營期第八年 0.0041、 2232.73 12.36 2245.09 12 運營期第九年 0.00 2039.00 12.36 2245.09 13 運營期第十年 0.00 1838.597 12.36 2051.37 14 運營期第十一年 0.00 1631.29 12.36 1643.65 15 運營期第十二年 0.00 1416.83 12.36 1429.20 16 運營期第十三年 0.00 1195.00 12.36 1207.36 17 運營期第十四年 0.00 1127.93 12.36 1140.29 18 運營期第十五年 0.00 1059.45 12.36 1071.81 19 運營期第十六年 042、.00 989.49 12.36 1001.85 20 運營期第十七年 0.00 917.96 12.36 930.32 合計 3000.00 38183.49 2216.23 43793.85 25 第六章第六章 能力評估能力評估 6.16.1 財政支出能力評估財政支出能力評估 根據平頂山市 2010 年至 2015 年每年財政預算執行情況，2010 至2015 年平頂山市市本級一般公共預算支出情況如表 7-1 所示。表表 6 6-1 1 平頂山市一般公共預算支出情況平頂山市一般公共預算支出情況 年份年份 一般公共預算支出一般公共預算支出/萬元萬元 同比增速同比增速 2010 412381 43、2011 474170 14.98%2012 502299 5.93%2013 553603 10.21%2014 531985-3.90%2015 592850 11.40%數據來源：平頂山市財政局網站。20102015 年平頂山市市本級一般公共預算支出平均年增長率約為7.72%，考慮到國家未來經濟因結構轉型導致的下行風險壓力較大，GDP 增速不足 7%，土地財政收支不確定性增加，結合財政支出按照收支平衡、略有結余的原則，統籌考慮，假設在項目合作期內，平頂山市市本級一般公共預算支出均按 7%速度增長。根據財金201521 號文的要求，年度 PPP項目需從預算中安排的支出責任不得超過一般公共預44、算支出的 10%。本項目財政支出占當年財政一般公共預算支出比例及累計 PPP 項目財政支出占當年財政一般公共預算支出比例如表 6-2 所示。26-1 表 6-2 平頂山市 PPP 項目累計財政支出占當年一般公共預算支出比例表 單位：萬元 年份 平頂山市一般公共預算支出預算（7%增速）PPP 累計支出上限（10%）已推已推 PPPPPP 項目項目 本本 PPPPPP 項目項目 平頂山市污水處理項目 鄭州至西峽高速公路堯山至欒川至西峽段(平頂山市境)沙河復航項目 平頂山市政路橋改擴建工程 周口至南陽高速公路 平頂山市湛南路東延等四條路橋工程 原 PPP 項目支出合計 占當年財政預算支出比例 平頂山45、市中醫醫院 平頂山市中醫醫院占當年財政預算支出比例 現 PPP 項目支出合計 占當年財政預算支出比例 合計 57533196 5753320 14007 69353 33371 58996 56847 95744 43793.85 2015 569224 2016 609070 60907 404 3468 251 2468 6591 1.08%2017 651705 65170 404 6935 251 190 264 4367 12410 1.90%3569.10 0.55%15980 2.45%2018 697324 69732 404 10403 251 5634 879 1747 146、9317 2.77%564.63 0.08%19882 2.85%2019 746136 74614 404 10403 1249 5634 1494 8036 27219 3.65%872.31 0.12%28091 3.76%2020 798366 79837 404 10403 1083 5634 2512 8227 28262 3.54%4866.49 0.61%33128 4.15%2021 854252 85425 433 13871 1071 5634 2588 8424 32020 3.75%4403.46 0.52%36424 4.26%2022 914049 91405 447、33 13871 1064 5634 2675 8626 32302 3.53%3760.34 0.41%36062 3.95%2023 978033 97803 433 1110 5634 2776 8833 18786 1.92%2957.42 0.30%21743 2.22%2024 1046495 104650 436 1161 5634 2892 9047 19169 1.83%2788.33 0.27%21957 2.10%2025 1119750 111975 436 1166 5634 3025 9266 19526 1.74%2613.37 0.23%22140 1.98%248、026 1198132 119813 462 1251 5634 3178 9491 20016 1.67%2432.36 0.20%22448 1.87%2027 1282001 128200 462 1341 5634 3354 9722 20513 1.60%2245.09 0.18%22758 1.78%2028 1371741 137174 462 1436 3557 9960 15415 1.12%2245.09 0.16%17660 1.29%2029 1467763 146776 468 1537 3790 5795 0.39%2051.37 0.14%7846 0.53%2049、30 1570507 157051 468 1643 4058 6169 0.39%1643.65 0.10%7812 0.50%26-2 2031 1680442 168044 471 1755 4366 6592 0.39%1429.20 0.09%8021 0.48%2032 1798073 179807 471 1873 4720 7064 0.39%1207.36 0.07%8272 0.46%2033 1923938 192394 471 1998 5127 7596 0.39%1140.29 0.06%8737 0.45%2034 2058614 205861 475 2104 50、5596 8174 0.40%1071.81 0.05%9246 0.45%2035 2202717 220272 475 2218 2692 0.12%1001.85 0.05%3694 0.17%2036 2356907 235691 498 2363 2861 0.12%930.32 0.04%3792 0.16%2037 2521891 252189 498 2517 3015 0.12%2038 2698423 269842 498 2678 3176 0.12%2039 2887313 288731 501 501 0.02%2040 3089425 308942 501 501 51、0.02%2041 3305684 330568 527 527 0.02%2042 3537082 353708 527 527 0.01%2043 3784678 378468 527 527 0.01%2044 4049605 404961 527 527 0.01%2045 4333078 433308 527 527 0.01%2031 1680442 168044 471 1755 4366 6592 0.39%1429.20 0.09%8021 0.48%備注：由于本項目的實施方案一直處于完善修改階段，本表中數據根據項目的進展情況進行了相應調整，政承受能力論證起始年份由 201652、 年調整為 2017 年。27 由上表可知，2017 年平頂山市 PPP 項目財政預算支出累計金額占平頂山市一般公共預算支出的 4.26%，為最高值。項目合作期內，平頂山市PPP 項目財政預算支出累計金額占平頂山市一般公共預算支出的 0.16%-4.26%。因此，本項目符合政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引（財金201521 號）第二十五條規定，即每一年度全部 PPP 項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過 10%。故本項目完全在平頂山市財政可承受范圍內，可按 PPP 模式實施。6.26.2 行業領域平衡性評估行業領域平衡性評估 醫療服務事業是國民經濟和社會發53、展的基礎，直接關系到人民群眾的生產與生活，關系到城市經濟的發展、社會的穩定與和諧社會的構建。本項目通過 PPP 模式建設，從符合國家宏觀經濟戰略、平頂山市長遠的經濟發展規劃的角度來看，本項目實施將帶動平頂山市的醫療服務基礎設施建設向專業化、現代化轉變，促進平頂山市產業結構升級，形成區域特色，進而帶動其他產業的發展。積極開展市場運作，通過 PPP 模式建設，引入社會資本建設城市基礎設施，減少了政府財政壓力，可提高政府的管理機制。項目的建設與實施，有助于提高當地居民的健康水平，不會對當地交通、環境產生破壞作用。在政府的積極協調和支持下，項目的規劃、建設得到了平頂山市各界人士、企事業單位支持和幫助，54、體現出項目在建設伊始就與政府、社會、當地群眾等相關群體建立了良好的互適性，受當地政28 府和居民的大力支持。考慮本項目為平頂山市首個醫療行業 PPP 項目，因此不會出現醫療行業 PPP 項目過于集中的問題。29 第七章第七章 結論與提示結論與提示 7.1 7.1 報告結論報告結論 根據上述梳理和分析，本項目在采用 PPP 模式的情況下，政府支出責任完全在財政預算可承受范圍以內且具有唯一性，因此，本項目財政承受能力論證的結論為：通過論證。7.2 7.2 提示與建議提示與建議 1.本報告系依據財政部相關規定所做的論證報告，其結論限于為政府決策提供參考；2.該報告須經政府財政部門審議通過；3.政府財政部門審議前可以組織專家對該報告進行評議，以“通過論證”和“未通過論證”的評議結果作為審議的依據；4.“通過論證”且經同級人民政府審核同意實施的 PPP 項目，財政部門應當將其列入 PPP 項目目錄，并在編制中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排；5.財政部門（或 PPP 中心）應當將本級政府 PPP 項目匯總和上報上級財政部門，并通過官方網站及報刊媒體，每年定期披露當地 PPP 項目目錄、項目信息及財政支出責任情況。