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1、 樂東縣第二人民醫院建設工程樂東縣第二人民醫院建設工程 PPPPPP 項目項目 財政可承受能力論證財政可承受能力論證 樂東縣財政局 二一六年六月 i 目錄 一、項目概況.錯誤錯誤!未定義書簽。未定義書簽。(一)項目名稱.錯誤錯誤!未定義書簽。未定義書簽。(二)實施機構.錯誤錯誤!未定義書簽。未定義書簽。(三)項目建設范圍和規模.錯誤錯誤!未定義書簽。未定義書簽。(四)項目實施背景.1 二、項目運作模式.錯誤錯誤!未定義書簽。未定義書簽。(一)PPP 模式的必要性.錯誤錯誤!未定義書簽。未定義書簽。(二)PPP 模式的可行性.錯誤錯誤!未定義書簽。未定義書簽。(三)運作模式.錯誤錯誤!未定義書簽2、。未定義書簽。(四)回報機制.錯誤錯誤!未定義書簽。未定義書簽。三、風險識別與分配.錯誤錯誤!未定義書簽。未定義書簽。四、財政可承受能力評估.1(一)責任識別.7(二)支出測算.8(三)財政可承受能力評估結論.10 1 一、一、項目概況項目概況(一一)項目名稱項目名稱 樂東縣第二人民醫院建設工程 PPP 項目（以下簡稱“項目”或“本項目”）。(二二)實施機構實施機構 經樂東縣人民政府授權，樂東縣衛生局作為本項目實施機構。(三三)項目建設范圍和規模項目建設范圍和規模 擬建樂東黎族自治縣第二人民醫院門急診綜合大樓總用地面積約 19293m，總建筑面積約 68144.67m，其中地上建筑面積約 573、231.28m（其中裙房總建筑面積 16907.07m，病房總建筑面積 40324.21m）（其中裙房總建筑面積16907.07m，病房總建筑面積 40324.21m），地下建筑面積約10913.39m（其中地下附屬車庫 6272.39m，主樓部分地下設備用房面積4641m），綜合樓建筑主樓地上22層，地下1層，建筑高度約 90 米，總床位數約為 752 床。(四四)項目實施背景項目實施背景 樂東沿海地區農村人口眾多，項目建設、旅游度假、投資置業的外來人口急劇增長；由于優質醫療資源缺乏，基本公共衛生服務體系建設滯后，農民群眾看病難、看病貴，對快速發展的經濟社會醫療衛生保障能力偏弱。樂東縣委、縣4、政府 2007 年決定，在原黃流中心衛生院基礎上建設樂東縣 2 第二人民醫院，這是全省第一家設在農村鎮的縣級醫院。升格以來，醫院以實現“公共醫療衛生服務均等化”作為醫院的發展目標，讓農村老百姓在家門口就享受優質醫療服務，門診量、住院病人、手術例數成倍增長，實現社會效益和醫院建設的良性互動，為緩解廣大農村老百姓看病難、看病貴問題做出重大貢獻。規劃擴建的樂東黎族自治縣第二人民醫院位于樂東黎族自治縣黃流鎮樂東第二人民醫院原用地范圍內。經擴建后，將進一步填補樂東黎族自治縣公立骨干醫療機構不足的問題。擴建規模為三級綜合性醫院，具有預防、保健、健教、計生服務功能，將加強防保科工作，強調突出一定的專業專科特5、色，突出承擔農村衛生、婦幼保健、指導與培訓基層衛生院開展業務的義務，在新型農村合作醫療建設中發揮作用，解決海南省樂東黎族自治縣黃流鎮地區醫療設施設置不足的問題，以滿足廣大患者及醫療服務的需求。二、二、項目運作模式項目運作模式(一一)PPP 模式的必要性模式的必要性 1）緩解地方政府債務，創新融資模式 2014 年 10 月國務院正式發布了關于加強地方政府性債務管理的意見（國發201443 號文），該意見再次強調“剝離融資平臺公司政府融資職能”，并且首次提出“融資平臺公司不得新增政府債務”。面對地方城鎮化建設對基礎 3 設施建設的需要與國家收緊地方政府債務規模之間的矛盾，該意見給出解決問題的辦法6、是推廣使用政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營，從而為地方政府建設項目提供一個有效的融資途徑。2）平滑財政支出壓力 在地方政府債務風險凸顯，土地財政難以為繼的情況下，當前地方政府的財政資金往往不能完全滿足建設需要。通過引進社會投資人，將有效緩解政府短期投資壓力，降低政府短期投入所承受的財政風險，有利于平滑財政支出。3）引入市場競爭機制，提高項目建設、運營、管理效率 社會投資人具有專業的技術、管理經驗和投資融資能力，通過 PPP 模式，在市場競爭機制下引入社會投資人，可以實現資源的優化配置，充分發揮社會投資人的專業分工優勢，利7、用其融資、專業、技術和管理優勢，提高項目的質量和效率，從而提升服務品質，降低成本，進而降低地方政府的財政負擔。4）形成合理的風險分擔機制 與傳統的投資模式不同，在 PPP 模式中，按照“風險由最適宜的一方來承擔”的原則，合理分配項目風險，項目設計、建設、財務、運營維護等商業風險原則上由社會資本承 4 擔，政策、法律和最低需求風險等由政府承擔。原來全部由政府承擔的風險，轉變成由政府和社會資本按照風險分擔機制共同承擔。5）轉變政府職能，建立現代財政制度的需要 本項目采用 PPP 模式，將政府的發展規劃、市場監管、公共服務職能，與社會資本的管理效率、技術創新動力有機結合，在平等參與、公開透明，按照合8、同辦事的原則下共同合作，有利于簡政放權，減少政府對微觀事務的過度參與，更好地實現政府職能轉變。通過規范化運作，還將促進政府從以往單一年度的預算收支管理，逐步轉向建立跨年度預算平衡機制、強化中長期財政規劃，建立現代財政制度。(二二)PPP 模式的可行性模式的可行性 1）政策環境越來越成熟 當前國家層面大力推進 PPP 模式，財政部、國家發改委等中央部委出臺了一系列政策和配套文件。海南省也專門出臺了相關支持政策和細則。財政部、發改委、中國人民銀行聯合發布的關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見（國辦發201542 號）鼓勵和引導地方政府積極采用 PPP 模式，吸引社會資本參與公共產9、品和公共服務項目的投資、運營管理，提高公共產品和公共服務供給能力與效率。2）項目符合政策精神 5 在醫療領域推廣政府和社會資本合作模式，是轉變政府職能、激發市場活力、打造經濟新增長點的重要改革舉措。本項目符合財政部及國家發改委的要求，適宜采用政府和社會資本合作模式。3）有成熟投資人市場 國內相關行業市場化逐漸發展成熟，行業的投資人市場已經培育發展起來，有眾多社會投資人在領域內有著豐富的建設、投資、運營維護經驗，其經驗可以繼續在 PPP 項目中加以借鑒，促使政府和社會資本能有效結合，互惠互利，實現雙贏。(三三)運作模式運作模式 根據樂東縣政府、財政局和發改委對該項目的要求，本項目擬采用 PPP 10、模式中的“ROT”模式，即“改造-運營-移交”的模式進行運作，具體為：(1)樂東縣人民政府授權樂東縣項目建設管理公司與經競爭性磋商方式選定的社會投資人合資組建項目公司。(2)項目公司成立后，樂東縣人民政府授權樂東縣衛生局與項目公司簽署PPP 項目合同，同時，在樂東縣人民政府的監督下，項目公司與樂東縣第二人民醫院簽署后勤服務協議，確定合作期限為 12 年（包括2 年建設期）。6 (3)項目公司應在項目建設期內對擬建項目以自有資金投入和金融機構貸款的方式進行投資建設，項目工程建設竣工驗收合格后，項目公司將為樂東縣第二人民醫院提供指定的后勤服務，項目公司通過在合作期內向政府收取可用性服務費并向樂東縣11、第二人民醫院收取后勤服務費收回投資并取得合理回報。(4)合作期屆滿，項目公司應向樂東縣政府或其指定機構完好、無償、無債務、不設定擔保地移交項目設施的所有權益及相關技術資料。(四四)回報機制回報機制 合作期內，項目公司應承擔本項目的投資、融資及建設工作，建設完成后將負責為縣第二人民醫院提供指定的后勤服務，合作期滿將項目設施完好、無償地移交給政府指定機構。政府將按照項目協議約定向項目公司支付相應的可用性服務費，縣第二人民醫院按項目協議約定向項目公司支付后勤服務費用。項目公司通過獲取可用性服務費及后勤服務費彌補其投資及運營成本，獲得合理回報。三、三、風險識別與分配風險識別與分配 發改委關于開展政府和12、社會資本合作的指導意見（發改投資20142724 號），“按照風險收益對等原則，在政府和社會資本間合理分配項目風險。原則上，項目的建設、運營風險由社會資本承擔，法律、政策調整風險由政府承擔，自 7 然災害等不可抗力風險由雙方共同承擔。”本項目涉及各類潛在風險，按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，應由最有能力消除、控制或降低風險的一方承擔風險。在項目協議中需具體明確項目風險的分配，使政府和社會資本間合理分配項目風險。根據類似項目經驗和相關法律法規，建議：本項目與融資、設計、建設相關的商業風險由項目公司承擔，具體包括按期完成融資、設計質量、技術風險、匯率風險、施工風險、完工風險、工程質13、量、投資超支、環境保護、專利侵權等。土地獲取、法律變更和項目征用等風險由政府承擔，自然不可抗力風險由政府和項目公司合理共擔。四、四、財政可承受能力評估財政可承受能力評估(一一)責任識別責任識別 在 PPP 項目全生命周期的不同階段，對應政府承擔不同義務，財政支出責任主要包括股權投資，運營補貼，風險承擔，配套投入。（1）股權投資）股權投資支出支出 股權投資支出責任是指在政府和社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資責任。（2）政府承擔運營補貼支出）政府承擔運營補貼支出 運營補貼支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的直 8 接付費責任。運營補貼支出根據項目建設成本、運營成本及利潤水平合14、理確定，并按不同付費模式分別測算。在不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同。政府付費模式下，政府承擔全部運營補貼支出責任；可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任；使用者付費模式下，政府不承擔任何運營補貼支出責任。（3）風險承擔支出）風險承擔支出 風險承擔支出責任是指由政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。本項目采用政府與社會資本共同成立項目公司的方式運作，測算時綜合考慮各類支出責任的特點、情景和發生概率等因素，對項目全生命周期內財政支出責任分別進行測算。本項目主要考慮項目公司經營成本增加給樂東縣政府帶來的風險承擔支出。（4）配套投入支出）配套投入支出 配套投入支出是指政府承諾15、將提供的配套工程等其他投入責任，包括土地提供，項目配套設施，完成項目與現有相關基礎設施和公共事業的對接，投資補助，貸款貼息。根據項目實施方案，本項目不承擔現金配套投入支出。(二二)支出測算支出測算（1）股權投資支出股權投資支出 在本項目中，項目公司資本金為 20,000 萬元，樂東縣項目建設管理公司代表政府出資 6000 萬元，占項目公司 30%9 股權，即政府承擔 6000 萬元的股權投資支出責任。（2）政府承擔運營補貼支出）政府承擔運營補貼支出 在保證項目公司合理內部收益率（7%）的情況下根據合作年限等邊界條件測算每年的運營補貼支出約為 9044.73 萬元。（3）風險承擔支出）風險承擔支16、出 風險承擔成本=（某情景風險后果值某情景發生概率）情景分析法概率分布表 情景假設情景假設 風險后果風險后果 發生概率發生概率 基本基本 成本不變 40%不利不利 成本超支 10%50%最壞最壞 成本超支 20%10%可轉移風險承擔成本與政府方自留風險承擔成本占全部風險承擔成本占比按各自股權比例確定。根據上述條件，政府方風險承擔支出約為每年 189.94 萬元。（4）配套投入支出）配套投入支出 本項目無配套支出。（5）政府支出責任匯總）政府支出責任匯總 通過以上測算，本項目全生命周期內，政府每年的支出責任為：合作期政府年度支出責任（單位：萬元）年份年份 2017 2018 2019 2020 17、2021 2022 財政支出責任財政支出責任 3000.00 3000.00 9234.67 9234.67 9234.67 9234.67 10 年份年份 2023 2024 2025 2026 2027 2028 財政支出責任財政支出責任 9234.67 9234.67 9234.67 9234.67 9234.67 9234.67(三三)財政可承受能力評估結論財政可承受能力評估結論 樂東縣近 6 年經濟運行數據統計如下表所示：2010-2015 年樂東縣經濟運行數據統計（除百分比外單位：億元）年份年份 2010 2011 2012 2013 2014 2015 年均增長率年均增長率 地方18、公共財政支出地方公共財政支出 18.20 24.08 33.27 32.68 33.60 42.31 18.38%樂東縣地方公共財政支出近6年的年均增長率為18.38%，年增長率波動較大，2015 年樂東縣地方公共財政支出增長率為 25.92%。考慮到現實情況的合理性，下文預測合作期地方公共財政支出時，年均增長率按 7%計算。2017-2026 年地方公共財政支出如下表所示：2017-2026 年樂東縣地方公共財政支出估算（單位：億元）年份年份 2017 2018 2019 2020 2021 2022 地方公共財政支出地方公共財政支出 48.44 51.83 55.46 59.34 63.49 67.94 年份年份 2023 2024 2025 2026 2027 2028 地方公共財政支出地方公共財政支出 72.69 77.78 83.23 89.05 95.29 101.96 根據支出測算結果和上述預測數據，結合樂東縣政府目前每年承擔的已有 PPP 項目支出責任 6363.03 萬元，本項目整個生命周期內，每年政府承擔的 PPP 項目支出責任占地方公共財政支出的 1.11%4.17%，遠低于地方公共財政支出的10%。因此財政承受能力“通過論證”，本項目適宜采用 PPP模式。