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1、 青島眼科醫(yī)院紅島擴建青島眼科醫(yī)院紅島擴建 工程工程 PPPPPP 項目項目 財政承受能力論證報告財政承受能力論證報告 北京明石博略管理咨詢有限公司 二一八年四月 目目 錄錄 第一章 項目簡要說明.1 一、項目基本情況.1（一）項目名稱.1（二）項目建設(shè)內(nèi)容與規(guī)模.1（三）投資估算與資金來源.1（四）項目產(chǎn)出說明.2（五）項目實施進(jìn)度.2 二、項目采用 PPP 模式實施的必要性和可行性.5（一）采用 PPP 模式運作的必要性.5（二）采用 PPP 模式運作的可行性.6 三、項目運作方式.9（一）運作方式的決定因素.9（二）項目運作模式選擇.10 四、項目交易結(jié)構(gòu).11（一）資本性支出結(jié)構(gòu)及來源2、.11（二）項目資產(chǎn)權(quán)屬.12（三）項目投融資結(jié)構(gòu).13（四）回報機制.13 第二章 政府項目責(zé)任識別.15 一、項目責(zé)任識別.15（一）股權(quán)投資支出責(zé)任.15（二）政府補貼支出責(zé)任.16（三）風(fēng)險承擔(dān)支出責(zé)任.16（四）配套投入支出責(zé)任.16 二、項目預(yù)算支出責(zé)任.17 第三章 財政承受能力論證.18 第四章 財政承受能力論證結(jié)論.21 一.結(jié)論.21 二.建議.21 附件.22 青島眼科醫(yī)院紅島擴建工程 PPP項目財政承受能力論證報告 1 第一章第一章 項目簡要說明項目簡要說明 一、一、項目基本情況項目基本情況（一）（一）項目名稱項目名稱 青島眼科醫(yī)院紅島擴建工程 PPP 項目（二）（二）3、項目建設(shè)內(nèi)容與規(guī)模項目建設(shè)內(nèi)容與規(guī)模 根據(jù)青島高新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展促進(jìn)局關(guān)于青島眼科醫(yī)院紅島擴建工程初步設(shè)計及概算的批復(fù)（青高新經(jīng)發(fā)促201745 號），項目建設(shè)內(nèi)容包括綜合醫(yī)療樓、科研樓及地下室，設(shè)置床位 300 張，總建筑面積為 49620 平方米，其中地上面積 36497 平方米，地下 13123 平方米，配套建設(shè)室外道路、廣場、景觀、綠化、管網(wǎng)等工程。（三）（三）投資估算與資金來源投資估算與資金來源 根據(jù)青島高新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展促進(jìn)局關(guān)于青島眼科醫(yī)院紅島擴建工程初步設(shè)計及概算的批復(fù)（青高新經(jīng)發(fā)促201745 號），項目概算總投資 36522 萬元，其中，工程費 29809 萬元，工程建設(shè)其他費 34、612萬元，預(yù)備費 1671 萬元，建設(shè)期貸款利息 1430 萬元。項目按 PPP 模式融資，其中，項目資本金約 7304 萬元（以 SPV 公司注冊資金籌集），資本金比例約 20%；其他建設(shè)補貼約 4820.9 萬元直接投入到項目建設(shè)，并形成項目資產(chǎn)價值；剩余資金約 24397 萬元由 SPV 公司融資籌措解決，社會資本承擔(dān)融資貸款責(zé)任。表表 2 2-1 1 項目融資資金結(jié)構(gòu)（萬元）項目融資資金結(jié)構(gòu)（萬元）序號序號 項目項目 合計合計 建設(shè)期建設(shè)期 1 1 2 2 3 3 投資進(jìn)度計劃 100%10%40%50%一 資金使用 36522 3573 14405 18543 1 建設(shè)投資 3505、92 3509 14019 17564 2 PPP 模式建設(shè)期利息 1430 64 386 980 二 資金籌措 36522 3573 14405 18543 青島眼科醫(yī)院紅島擴建工程 PPP項目財政承受能力論證報告 2 1 資本金（SPV 注冊資金）7304 715 2881 3709 1.1 社會資本出資 4820.9 471.6 1901.5 2447.7 1.2 政府出資代表出資 2483.5 243.0 979.6 1260.9 2 建設(shè)補貼 4820.9 487 1939 2395 3 銀行貸款 24397 2371 9586 12440 （四）（四）項目產(chǎn)出說明項目產(chǎn)出說明 青島6、眼科醫(yī)院紅島擴建工程 PPP 項目以提升青島市及山東省眼科整體實力為宗旨，借助雄厚的人才力量和遠(yuǎn)程醫(yī)療等先進(jìn)手段，著力建設(shè)成為國內(nèi)眼科專業(yè)的核心教研基地和現(xiàn)代化的醫(yī)療平臺；與青島市市民健康中心、殘疾人康復(fù)中心等共同打造成為青島市北部城區(qū)的醫(yī)療中心。（五）（五）項目實施進(jìn)度項目實施進(jìn)度 1 1、各項工作推進(jìn)安排各項工作推進(jìn)安排 (1)(1)準(zhǔn)備階段準(zhǔn)備階段 項目實施機構(gòu)進(jìn)行項目相關(guān)規(guī)劃的編制及報批工作，獲得有關(guān)部門的審批文件。項目實施機構(gòu)委托咨詢服務(wù)機構(gòu)編制 PPP 項目實施方案，并將實施方案報當(dāng)?shù)卣M(jìn)行審批，獲得相關(guān)批復(fù)。按照政府采購程序，由高新區(qū)管委在政府采購平臺采取公開招標(biāo)方式選擇社會資7、本方，社會資本采購后由實施機構(gòu)與社會資本簽訂PPP 協(xié)議。咨詢服務(wù)機構(gòu)協(xié)助實施機構(gòu)和選定的社會資本方成立項目公司，簽訂 PPP 項目合同及相關(guān)協(xié)議。(2)(2)建設(shè)階段建設(shè)階段 項目公司根據(jù) PPP 項目合同要求開展項目投融資工作。項目公司確定承包商、原料供應(yīng)商等，并簽署相關(guān)合同協(xié)議。項目公司組織項目的設(shè)計工作，并確定施工的建設(shè)時序及控制節(jié) 青島眼科醫(yī)院紅島擴建工程 PPP項目財政承受能力論證報告 3 點，監(jiān)督施工的實施過程，確保項目施工安全、合規(guī)、保質(zhì)、有序完成。項目公司組織項目的驗收工作，并接受項目實施機構(gòu)及相關(guān)部門的監(jiān)督考核。(3)(3)運營階段運營階段 項目公司確定項目的運營商，并簽署8、相關(guān)合同協(xié)議。運營商按照合同規(guī)定負(fù)責(zé)本項目相關(guān)資產(chǎn)的管理、運營和維護(hù)工作。項目公司定期將相關(guān)運營情況的材料上報有關(guān)部門，接受項目實施機構(gòu)及相關(guān)部門組織的績效考核。項目公司根據(jù)項目運營情況、績效考核的情況進(jìn)行運營計劃的調(diào)整和完善，在滿足合同規(guī)定的前提下，努力改善服務(wù)質(zhì)量和降低運營成本。(4)(4)移交階段移交階段 項目公司會同行業(yè)主管部門、項目實施機構(gòu)按合同規(guī)定對 PPP 項目進(jìn)行整體移交，做好資產(chǎn)評估、性能測試及資金補償工作，妥善辦理過戶及管理權(quán)移交手續(xù)。項目具體實施進(jìn)度將根據(jù)項目進(jìn)展做進(jìn)一步整體調(diào)整規(guī)劃。2 2、項目當(dāng)前階段及社會影響程度項目當(dāng)前階段及社會影響程度 1 1、項目當(dāng)前階段項目當(dāng)9、前階段 目前，按照高新區(qū)項目推進(jìn)流程，項目進(jìn)入 PPP 論證階段，已委托咨詢機構(gòu)進(jìn)行項目實施方案、物有所值評價及PPP合同起草等工作。同時，對項目基本情況進(jìn)行了初步市場測試，項目的基本要求及條件可達(dá)到市場接受程度。2 2、社會響應(yīng)程度社會響應(yīng)程度 青島眼科醫(yī)院紅島擴建工程 PPP項目財政承受能力論證報告 4 通過實地訪談與調(diào)研，本項目將引起社會資本（或其聯(lián)合體）之間競爭的潛力大且已存在明顯的證據(jù)或跡象，即存在一定數(shù)量的企業(yè)明確表達(dá)項目合作意愿。同時，本項目擬運用采用公開招標(biāo)的方式選擇社會資本，組建項目公司（SPV）負(fù)責(zé)項目的建設(shè)和經(jīng)營。通過投標(biāo)者之間的公平競爭，確定在經(jīng)營和管理水平、技術(shù)水平上10、具有優(yōu)勢的候選人，實現(xiàn)公平競爭。因此，可以判斷本項目的社會響應(yīng)程度較高。青島眼科醫(yī)院紅島擴建工程 PPP項目財政承受能力論證報告 5 二、二、項目采用項目采用 PPP 模式實施的必要性和可行性模式實施的必要性和可行性（一）（一）采用采用 PPPPPP 模式運作的必要性模式運作的必要性 國家鼓勵政府和社會資本合作，采用 PPP 模式有利于加快項目建設(shè)。十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”，對此國家財政部大力推薦 PPP 模式。2014年財政部下發(fā)了關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知（財金201476 號）和關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作11、指南（試行）的通知（財金2014113 號），要求加快政府職能轉(zhuǎn)變，完善財政投入及管理方式，鼓勵政府和社會資本合作，盡快形成政府和社會資本合作模式發(fā)展的制度體系，保證政府和社會資本合作項目實施質(zhì)量。國家發(fā)改委也相繼出臺多項政策文件，支持力度不斷提高。通過采用 PPP（公私合作）融資模式，可以將政府短期內(nèi)無法承擔(dān)的大額初始投資轉(zhuǎn)化為社會資本投資和最終政府長期的購買服務(wù)，即通過市場化方式提供醫(yī)療公共服務(wù)，從而加快推進(jìn)項目建設(shè)，盡早改造區(qū)域醫(yī)療水平。降低項目全壽命周期的運營成本。項目計劃選擇企業(yè)作為社會資本方投資并運營管理。社會資本方負(fù)責(zé)項目運作將使其有更大動力通過降低成本提高自身收益水平，克服政府12、提供方式下預(yù)算體制缺陷導(dǎo)致的成本管理問題，從整體上降低項目全壽命周期成本。項目通過開展政府和社會資本合作（PPP），有利于創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機制，拓寬社會資本投資渠道，緩解地方政府財政壓力，增強經(jīng)濟增長內(nèi)生動力；有利于吸引社會優(yōu)秀企業(yè)參與投資，建立政府和社會資本之間的長期合作關(guān)系，分?jǐn)傢椖拷ㄔO(shè)運營的風(fēng)險；有利于理順政府與市場關(guān)系，促進(jìn)主管部門的職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮社會資本的經(jīng)營管理優(yōu)勢，推動資本相互融合、優(yōu)勢互補。青島眼科醫(yī)院紅島擴建工程 PPP項目財政承受能力論證報告 6 （二）（二）采用采用 PPPPPP 模式運作的可行性模式運作的可行性 根據(jù)對本項目政策成熟度、市場成熟度、項目成熟度的13、研究和分析，本項目可行性預(yù)審清單如下：序號序號 成熟度成熟度 高高 較高較高 較低較低 一一 政策成熟度政策成熟度 1 授權(quán)：是否授予公共機構(gòu)開展 PPP 項目 2 資源：是否有必要的資源，特別是 PPP 項目全流程中專業(yè)咨詢顧問的參與程度 3 法規(guī)：是否已出臺 PPP 項目有關(guān)法規(guī)依據(jù) 4 支持：項目是否具有必要的政府、公眾支持 二二 市場成熟度市場成熟度 1 金融市場環(huán)境：項目資金是否符合貸款條件 2 行業(yè)產(chǎn)能：市場是否存在足夠合格的社會資本 3 市場利潤：項目是否有足夠的市場利潤空間 三三 項目成熟度項目成熟度 1 與長期規(guī)劃的一致性：項目是否與政府的長期規(guī)劃一致 2 可行性研究：該項目14、是否通過可行性研究 3 初步研究分析：是否有足夠的數(shù)據(jù)支持財務(wù)分析 1)1)政策成熟度政策成熟度 以財政部、發(fā)改委為首的國家各部委大力推廣 PPP 模式，并制定了一系列相關(guān)的支持 PPP 的政策。2014 年 9 月，財政部下發(fā)了關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知（財金201476 號），對促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財政投入及管理方式，盡快形成有利于促進(jìn)政府和社會資本合作模式發(fā)展的制度體系，做出了指導(dǎo)性意見和規(guī)定。2014 年 11 月，財政部下發(fā)了關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模 青島眼科醫(yī)院紅島擴建工程 PPP項目財政承受能力論證報告 7 式操作指南（試行）的通知（財金2014115、13 號文）；2014 年 12 月，國家發(fā)展改革委發(fā)布 關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見（發(fā)改投資20142724 號）和 政府和社會資本合作項目通用合同指南，由此帶來了建設(shè)、政府治理、財政管理、商業(yè)模式、開發(fā)機制、投資機制、金融機制的全面革新，為 PPP 的發(fā)展提供了有力的政策保障。2)2)項目項目成熟度成熟度 本項目為醫(yī)療公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)工程，屬于國家鼓勵社會資本進(jìn)入的公共服務(wù)領(lǐng)域，并擁有相關(guān)操作指南類文件作為實施的指導(dǎo)文件。目前項目已完成初步設(shè)計批復(fù)等前期工作，具有一定的可實施性。高新區(qū)大力推進(jìn) PPP 項目，目前已實施或正在實施的 PPP 項目有青島市民健身中心、西 1 號線道路16、及配套工程等，具有良好的 PPP 項目工作基礎(chǔ)和實施條件。3)3)市場市場成熟度成熟度 金融市場環(huán)境 財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知（財金201476 號）提出，鼓勵和支持金融機構(gòu)為示范項目提供融資、保險等金融服務(wù)。地方各級財政部門可以結(jié)合自身財力狀況，因地制宜地給予示范項目前期費用補貼、資本補助等多種形式的資金支持。國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見（發(fā)改投資20142724 號）提出，鼓勵金融機構(gòu)提供財務(wù)顧問、融資顧問、銀團貸款等綜合金融服務(wù)，全程參與 PPP 項目的策劃、融資、建設(shè)和運營。鼓勵項目公司或合作伙伴通過成立私募基金、引入戰(zhàn)略投資者、發(fā)行17、債券等多種方式拓寬融資渠道。可以看出，國家針對 PPP 項目在金融市場層面出臺了多項鼓勵支持政策，各類金融機構(gòu)對社會資本的金融支持力度將不斷提高。青島眼科醫(yī)院紅島擴建工程 PPP項目財政承受能力論證報告 8 項目創(chuàng)新能力及資產(chǎn)利用 本項目可充分利用社會資本的融資、建設(shè)、運營能力，推動施工、運營過程等方面的革新，提高工作效率，借鑒發(fā)揮新的管理理念和經(jīng)驗，節(jié)約建設(shè)運營成本。項目運營階段，未來社會資本方可充分利用本項目資產(chǎn)或項目設(shè)施開展相關(guān)經(jīng)營性業(yè)務(wù)，提高項目資產(chǎn)利用率。市場參與積極性 社會資本通過與政府協(xié)商，設(shè)計績效考核指標(biāo)以及獎懲機制并達(dá)成協(xié)議，得到一定比例的合理利潤率，作為項目投資的利潤，此利18、潤擁有政府的財政作為保障，保障社會資本可以得到合理且穩(wěn)定的利潤。既能保證項目建設(shè)質(zhì)量，又可調(diào)動社會資本高效優(yōu)質(zhì)建設(shè)工程的積極性。青島眼科醫(yī)院紅島擴建工程 PPP項目財政承受能力論證報告 9 三、三、項目運作方式項目運作方式（一）（一）運作方式的決定因素運作方式的決定因素 項目運作方式的選擇主要由項目回報機制、項目投資收益水平、風(fēng)險分配、融資需求和期滿處置等因素決定。1 1、項目回報機制項目回報機制 本項目為醫(yī)療類公益設(shè)施，初步考慮，項目建成后由 SPV 公司開展醫(yī)院停車場運營、食堂出租、配鏡服務(wù)、物業(yè)管理、藥械配送等業(yè)務(wù)，但其自身運營收入難以覆蓋項目建設(shè)投入及運營成本，故擬采用“可行性缺口補助19、”方式，達(dá)到 SPV 公司對項目建設(shè)及運營的合理回報需求。2 2、項目投資收益水平項目投資收益水平 本項目為準(zhǔn)經(jīng)營性項目，項目主要收益來源是可行性缺口補助，根據(jù)項目財務(wù)效益分析可以看出，項目在特許經(jīng)營期 13 年（含建設(shè)期 3 年）的情況下，本項目社會資本合理利潤率為 6%，滿足醫(yī)療條件一般利潤率，因此，項目通過市場化運營可以實現(xiàn)一定的收益水平，滿足社會資本的利益訴求。3 3、風(fēng)險分配風(fēng)險分配 根據(jù)實施方案風(fēng)險分配框架可以看出，政府對政策法規(guī)的敏感性要優(yōu)于社會資本，能更好的把控宏觀政策與法律法規(guī)風(fēng)險。而社會資本借助自身在市場運營方面積累的人才、管理、資金優(yōu)勢，能夠更好地規(guī)避各項目市場風(fēng)險，提高20、本項目建設(shè)和運營效率，提供更優(yōu)質(zhì)服務(wù)。因此，本項目政策與政治、法律等風(fēng)險需要由政府承擔(dān)，而建設(shè)風(fēng)險、運營及維護(hù)風(fēng)險等需要由社會資本承擔(dān)，在運作模式選擇上，應(yīng)優(yōu)先考慮具有運營階段的模式。其他不可抗力、稅收政策變化等風(fēng)險由政府與社會資本雙方共同承擔(dān)，工程變更引起的工期或成本風(fēng)險，青島眼科醫(yī)院紅島擴建工程 PPP項目財政承受能力論證報告 10 按照“誰提出誰承擔(dān)”原則，經(jīng)主管部門審查，SPV 公司可以根據(jù)公共利益需要變更工程設(shè)計，周期與成本費用由政府承擔(dān)。4 4、融資需求融資需求 本項目開展 PPP 運作的出發(fā)點是青島市高新區(qū)建設(shè)局希望通過社會資本投資來滿足項目建設(shè)需要。本項目具有公益性質(zhì)，建設(shè)及運21、營期投入費用較大，而社會資本的融資能力較強，能夠通過抵押、擔(dān)保等多種形式籌集到建設(shè)資金且對資金的籌集、使用安排更加合理。因此，從滿足政府部門融資需求，以及潛在社會資本的融資能力看，項目的融資由社會資本承擔(dān)更有效果。5 5、期滿處置期滿處置 根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，本項目初步確定項目運營期為 10年，運營期滿后，項目公司將項目整體無償移交政府指定機構(gòu)，并保證設(shè)施完好。（二）（二）項目運作模式選擇項目運作模式選擇 項目選擇 BOT 模式（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓模式），SPV 公司負(fù)責(zé)按實施機構(gòu)要求及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)完成項目建設(shè)；項目驗收并達(dá)到使用要求后，SPV 公司開展醫(yī)院停車場運營、食堂出租、配鏡服務(wù)、物業(yè)22、管理、藥械配送等業(yè)務(wù)；合作期滿后，SPV 公司將項目整體無償移交政府指定機構(gòu)。由政府方組織未來醫(yī)療使用機構(gòu)開展門診住院等主營醫(yī)療業(yè)務(wù)。項目合作期擬定為 13 年，其中，建設(shè)期 3 年（按實際竣工時間計算），運營期 10 年，若項目提前完工，則相應(yīng)提前進(jìn)入運營期，運營期時間仍為 10 年。青島眼科醫(yī)院紅島擴建工程 PPP項目財政承受能力論證報告 11 四、四、項目交易結(jié)構(gòu)項目交易結(jié)構(gòu) 項目按 PPP 模式融資，其中，項目資本金約 7304 萬元（以 SPV公司注冊資金籌集），資本金比例約 20%；其他建設(shè)補貼約 4820.9 萬元直接投入到項目建設(shè)，并形成項目資產(chǎn)價值；剩余資金約 24397萬元23、由 SPV 公司融資籌措解決，社會資本承擔(dān)融資貸款責(zé)任。（一）（一）資本性支出結(jié)構(gòu)及來源資本性支出結(jié)構(gòu)及來源 1 1、資本金資本金 根據(jù)國務(wù)院 關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知（國發(fā)201551 號），本項目的最低資本金比例為 20%。根據(jù)財政部PPP 項目合同指南（試行）文件的規(guī)定，項目公司應(yīng)由社會資本控股，即政府持股比例應(yīng)低于 50%，社會資本持股應(yīng)高于 50%。項目資本金為總投資的 20%，其中政府出資代表出資額為 2483.5 萬元，持股比例約 34%，代表實施機構(gòu)行使 SPV 公司重大事項否決權(quán)，社會資本方出資 4820.9 萬元，占股 66%，項目資本金合計約為 7324、04 萬元。2 2、融資資金融資資金 本項目資本金以外的其余資金由社會資本通過債權(quán)融資的形式籌集，融資占總投資比例為 80%。融資將通過多元化融資渠道解決，以優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)、降低資金成本及延長還款期限。貸款利率按照基準(zhǔn)利率上浮 10%計算（即按 5.39%計算），貸款償還期為 13 年（含建設(shè)期）。項目融資資金基本情況項目融資資金基本情況 借款人借款人 項目公司 擬貸款人擬貸款人 未定 貸款金額貸款金額 24397 萬元 貸款期限貸款期限 暫按 13 年考慮，含建設(shè)期 利率利率 5.39%青島眼科醫(yī)院紅島擴建工程 PPP項目財政承受能力論證報告 12 項目融資資金基本情況項目融資資金基本情況 (25、五年及五年期以上貸款基準(zhǔn)利率上浮 10%）（2015 年 10 月）寬限期寬限期 3 年 貸款償還方式貸款償還方式 從運營期第 1 年開始，還款方式采取等額還本利息照付 3 3、資金性支出用途表資金性支出用途表（萬元）（萬元）資本性支出用途表資本性支出用途表 項項 目目 第一第一年年 第二第二年年 第三年第三年 合計合計 各類資金各類資金融資比例融資比例 國內(nèi)銀行貸款國內(nèi)銀行貸款 2371 9586 12440 24486 80%資本金資本金 政府方政府方 243.0 979.6 1260.9 2483.5 20%社會資本方社會資本方 471.6 1901.5 2447.7 4820.9 其他26、其他建設(shè)建設(shè)補貼補貼 487 1939 2395 4820.9 合計（不含建設(shè)期利息）合計（不含建設(shè)期利息）35092 合合 計（含建設(shè)期利息）計（含建設(shè)期利息）36522 100%注：1、貸款利率以 5.39%計算（參考 2015 年 10 月五年及五年期以上銀行貸款利率上浮 20%）。2、項目資本金含建設(shè)期利息。（二）（二）項目資產(chǎn)權(quán)屬項目資產(chǎn)權(quán)屬 1 1、SPVSPV 公司公司建設(shè)建設(shè)資產(chǎn)資產(chǎn) 合作期內(nèi)，項目資產(chǎn)所有權(quán)歸政府出資代表所有，SPV 公司負(fù)責(zé)設(shè)施經(jīng)營管理。2 2、土地使用土地使用 政府出資代表擁有本項目土地權(quán)屬，經(jīng)政府授權(quán)后，SPV 公司可使用土地進(jìn)行項目建設(shè)并辦理相關(guān)手續(xù)。27、3 3、報廢與處置報廢與處置 在經(jīng)營期內(nèi)，SPV 公司建設(shè)資產(chǎn)除有權(quán)部門規(guī)定需審批的以外，SPV 公司有權(quán)報廢或重置，承擔(dān)重置費用并擁有重置資產(chǎn)的所有權(quán)，青島眼科醫(yī)院紅島擴建工程 PPP項目財政承受能力論證報告 13 SPV 公司須保證項目移交時，不影響正常使用。SPV 公司在處置項目資產(chǎn)時，不得對外轉(zhuǎn)讓任何資產(chǎn)，僅可用于SPV 公司建設(shè)融資時的抵質(zhì)押，且項目資產(chǎn)移交時抵質(zhì)押應(yīng)消除，保障無任何糾紛。4 4、資產(chǎn)移交資產(chǎn)移交 經(jīng)營期滿后，按相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及要求驗收，驗收合格后，SPV 公司將本項目整體全部無償移交政府指定單位。移交時要保障各項設(shè)施符合相應(yīng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并達(dá)到正常使用要求。SPV 公司整理核28、對相關(guān)文檔資料，編制交接清單。政府指定單位與 SPV公司就所交接文檔資料，按交接清單逐一核對，確認(rèn)無誤簽署交接確認(rèn)書。SPV 公司自行完成必要的財務(wù)處理。（三）（三）項目投融資結(jié)構(gòu)項目投融資結(jié)構(gòu) 高新區(qū)政府實施機構(gòu)（高新區(qū)建設(shè)局）項目公司（SPV）授權(quán)政府特許經(jīng)營權(quán)授予特許經(jīng)營期滿無償移交青島眼科醫(yī)院紅島擴建工程PPP項目投資建設(shè)運營維護(hù)使用者付費金融機構(gòu)貸款人還本付息貸款注資政府出資代表（高投集團）可行性缺口補助出資入股社會資本方出資入股利潤分配委托出資（四）（四）回報機制回報機制 1.1.項目付費機制項目付費機制 本項目為醫(yī)療類公益設(shè)施建設(shè)，初步考慮，項目建成后由 SPV 公 青島眼科醫(yī)院29、紅島擴建工程 PPP項目財政承受能力論證報告 14 司開展醫(yī)院停車場運營、食堂出租、配鏡服務(wù)、物業(yè)管理、藥械配送等業(yè)務(wù)，但其自身運營收入難以覆蓋項目建設(shè)投入及運營成本，故擬采用“可行性缺口補助”方式，達(dá)到 SPV 公司對項目建設(shè)及運營的合理回報需求。2.2.項目價格調(diào)整機制項目價格調(diào)整機制 （1）合理利潤率以社會資本投標(biāo)報價為準(zhǔn)；總投資按照批復(fù)投資為總價上限，依據(jù)政策據(jù)實發(fā)生計算并經(jīng)竣工決算審計值；實際支出將根據(jù)最終審計的竣工結(jié)算與績效考核水平進(jìn)行調(diào)整。（2）如未來由政府部門公布的當(dāng)年 CPI 指數(shù)超過上一年 CPI 指數(shù)幅度超過 10%時，運營績效服務(wù)費進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整后運營績效服務(wù)費=（當(dāng)年30、 CPI 指數(shù)-上年 CPI 指數(shù)）/上年 CPI 指數(shù)*中標(biāo)后運營績效服務(wù)費。青島眼科醫(yī)院紅島擴建工程 PPP 項目財政承受能力論證報告 15 第二章第二章 政府項目責(zé)任識別政府項目責(zé)任識別 基于紅島經(jīng)濟區(qū)管委會是青島市委、市政府的派出機構(gòu)，青島眼科醫(yī)院紅島擴建工程 PPP 項目是紅島經(jīng)濟區(qū)內(nèi)市級重點公共服務(wù)項目，屬于惠及民生、完善城市功能的重點推進(jìn)項目。為推動項目按期建設(shè)，青島市財政局就相關(guān)事項提請青島市政府青島市財政局關(guān)于眼科醫(yī)院有關(guān)問題辦理情況的請示（青財督辦2017124 號），市政府初步同意本項目財政承受能力暫按青島市本級財力論證。本報告以 政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指31、引（財金201521 號）為指導(dǎo)，針對青島眼科醫(yī)院紅島擴建工程 PPP 項目展開對青島市財政的承受能力論證工作。本論證是政府履行合同義務(wù)的重要保障，有利于規(guī)范 PPP 項目財政支出管理，有序推進(jìn)項目實施，有效防范和控制財政風(fēng)險。一、一、項目責(zé)任識別項目責(zé)任識別 在項目全生命周期過程中的財政支出責(zé)任，主要包括股權(quán)投資、運營補貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等。（一）（一）股權(quán)投資支出責(zé)任股權(quán)投資支出責(zé)任 股權(quán)投資支出責(zé)任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔(dān)的股權(quán)投資支出責(zé)任。本項目中，青島高新區(qū)建設(shè)局代表政府作為實施機構(gòu)，根據(jù)相關(guān)制度約束和限制，擬委托高投集團與社會資本共同出資成立 SP32、V 公司進(jìn)行建設(shè)和運營，采用股東認(rèn)繳制。政府出資代表出資額為 2483.5萬元，持股比例約 34%，代表實施機構(gòu)行使 SPV 公司重大事項否決權(quán)，社會資本方出資 4820.9 萬元，占股 66%。項目公司負(fù)責(zé)項目協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)管、管理。青島眼科醫(yī)院紅島擴建工程 PPP 項目財政承受能力論證報告 16 （二）（二）政府補貼支出責(zé)任政府補貼支出責(zé)任 政府補貼支出責(zé)任是指在項目建設(shè)運營期間，政府承擔(dān)的直接付費責(zé)任。不同付費模式下，政府承擔(dān)的建設(shè)運營補貼支出責(zé)任不同。本項目采用“可行性缺口補助”的模式保證項目公司收回投資并取得合理回報。根據(jù)回報機制設(shè)計及相關(guān)政策法規(guī)，本項目政府建設(shè)運營期支出責(zé)任如下：33、（三）（三）風(fēng)險承擔(dān)支出責(zé)任風(fēng)險承擔(dān)支出責(zé)任 風(fēng)險承擔(dān)支出在充分考慮各類風(fēng)險出現(xiàn)的概率和帶來的支出責(zé)任的基礎(chǔ)上計算得出，可采用比例法、情景分析法及概率法。在各類風(fēng)險支出數(shù)額和概率難以進(jìn)行準(zhǔn)確測算的情況下，可以按照項目的全部建設(shè)成本和一定時期內(nèi)的運營成本的一定比例（風(fēng)險比率）確定風(fēng)險承擔(dān)支出。本項目較為適宜采用比例法計算風(fēng)險承擔(dān)支出。通常風(fēng)險承擔(dān)成本不超過項目建設(shè)運營成本的 20%。可轉(zhuǎn)移風(fēng)險承擔(dān)成本占項目全部風(fēng)險承擔(dān)成本的比例一般為 70%至 85%。根據(jù)本項目風(fēng)險分配框架，政府在本項目中承擔(dān)了部分法律、部分政策/政治風(fēng)險，向社會資本轉(zhuǎn)移風(fēng)險約占總風(fēng)險的 70%左右，自留風(fēng)險約占總風(fēng)險的 3034、%。項目生命周期中每年青島市的風(fēng)險承擔(dān)支出如下表所示。（四）（四）配套投入支出責(zé)任配套投入支出責(zé)任 配套投入支出責(zé)任是指政府提供的項目配套工程等其他投入責(zé)任，通常包括土地征收和整理、建設(shè)部分項目配套措施、完成項目與現(xiàn)有相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的對接、投資補助、貸款貼息等。年度年度1 12 23 34 45 56 67 78 89 91010111112121313政府補貼支出（萬元）3098336635243679385240344213441146194826年度年度1 12 23 34 45 56 67 78 89 91010111112121313風(fēng)險承擔(dān)支出（萬元）2148641113135、471461381321241161101029588 青島眼科醫(yī)院紅島擴建工程 PPP 項目財政承受能力論證報告 17 本項目土地為劃撥用地。相關(guān)配套投入發(fā)生的費用將由項目公司承擔(dān)，政府相關(guān)配套投入支出責(zé)任為建設(shè)期其他補貼共計 4838.6 萬元。二、二、項目預(yù)算支出責(zé)任項目預(yù)算支出責(zé)任 根據(jù)以上分析，在項目生命周期中，每年青島市財政局對于本項目的預(yù)算支出責(zé)任如下表所示。年度年度1 12 23 34 45 56 67 78 89 91010111112121313配套投入支出（萬元）487193923950000000000年度年度1 12 23 34 45 56 67 78 89 910136、0111112121313股權(quán)投資支出（萬元）2439801261運營補貼支出（萬元）3098336635243679385240344213441146194826風(fēng)險承擔(dān)支出（萬元）21486411131471461381321241161101029588配套投入支出（萬元）48719392395合計944378347683245351236623811397641504323451347144914項目預(yù)算責(zé)任支出測算表項目預(yù)算責(zé)任支出測算表 青島眼科醫(yī)院紅島擴建工程 PPP 項目財政承受能力論證報告 18 第三章第三章 財政承受能力論證財政承受能力論證 根據(jù)青島市財政提供青島市市本級37、已批復(fù) PPP 項目全生命周期支出責(zé)任統(tǒng)計表，截止 2018 年 3 月，青島市本級已批復(fù)實施方案PPP 項目共計 16 個。市本級年度 PPP 項目累計支出責(zé)任與全市一般公共預(yù)算情況如下：青島市市本級青島市市本級已已批復(fù)批復(fù) PPPPPP 項目項目全生命周期支出責(zé)任統(tǒng)計表全生命周期支出責(zé)任統(tǒng)計表 單位：億元單位：億元 年度年度 20162016 20172017 20182018 20192019 20202020 20212021 20222022 20232023 16 個 PPP 項目 累計支出責(zé)任 2.51 10.98 22.35 32.58 27.64 48.38 71.16 7838、.29 全市一般公共 預(yù)算支出 521.71 571.83 617.58 666.98 720.34 777.97 840.21 907.42 占比 0.48%1.92%3.62%4.89%3.84%6.22%8.47%8.63%年度年度 20242024 20252025 20262026 20272027 20282028 20292029 20302030 20312031 16 個 PPP 項目 累計支出責(zé)任 77.71 85.04 100.26 100.56 98.20 95.98 95.12 66.87 全市一般公共 預(yù)算支出 980.02 1058.42 1143.09 123439、.54 1333.30 1439.97 1555.16 1679.58 占比 7.93%8.03%8.77%8.15%7.37%6.67%6.12%3.98%說明：1.市本級一般公共預(yù)算支出：2012 年 333.9 億，2013 年 431.89 億，增長 29.4%；2014年 423.34 億，增長-%；2015 年 462.57 億，增長 9.3%；2016 年 521.71 億，增長 12.8%；2017年 571.83 億元，增長 9.6%。2.已簽訂 PPP 合同的 10 個項目投資額 1256.48 億元，全生命周期支出責(zé)任總計 1566.53 億元。3.地鐵 6 號線、14 40、號線、市立醫(yī)院、鐵路北站、小澗西擴能及市民健康中心 6 個項目尚未簽訂 PPP 合同，投資額 454.57 億元，全生命周期支出責(zé)任總計 337.46 億元。本項目財政支出責(zé)任列入青島市本級一般公共預(yù)算。具體測算年度本項目支出責(zé)任占當(dāng)年一般公共預(yù)算支出比值如下圖所示。政府支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例預(yù)測表政府支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例預(yù)測表 年份年份 青島市青島市本級本級一般公共一般公共 預(yù)算支出（萬元）預(yù)算支出（萬元）增長率增長率 政府支出責(zé)任政府支出責(zé)任（萬元）（萬元）政府支出責(zé)任占政府支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支一般公共預(yù)算支出比例出比例 2016 5217100 8.00%青島眼科醫(yī)41、院紅島擴建工程 PPP 項目財政承受能力論證報告 19 2017E 5718300 8.00%944 0.02%2018E 6175764 8.00%3783 0.06%2019E 6669825 8.00%4768 0.07%2020E 7203411 8.00%3245 0.05%2021E 7779684 8.00%3512 0.05%2022E 8402059 8.00%3662 0.04%2023E 9074223 8.00%3811 0.04%2024E 9800161 8.00%3976 0.04%2025E 10584174 8.00%4150 0.04%2026E 1143042、908 8.00%4323 0.04%2027E 12345381 8.00%4513 0.04%2028E 13333011 8.00%4714 0.04%2029E 14399652 8.00%4914 0.03%識別和測算單個項目的財政支出責(zé)任后，青島市財政局需匯總年度全部已批復(fù)的 PPP 項目，進(jìn)行財政承受能力評估。通盤考慮青島市政府對該項目的年度項目支出責(zé)任占當(dāng)年一般公共預(yù)算支出比值，測算如下：政府支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例預(yù)測表政府支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例預(yù)測表 年份年份 青島市青島市本級本級一般公共一般公共 預(yù)算支出（萬元）預(yù)算支出（萬元）增長率增長率 政府支出責(zé)任政府43、支出責(zé)任（萬元）（萬元）政府支出責(zé)任占政府支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支一般公共預(yù)算支出比例出比例 2016 5217100 8.00%2017E 5718300 8.00%110769 1.94%2018E 6175764 8.00%227303 3.68%2019E 6669825 8.00%330608 4.96%2020E 7203411 8.00%279622 3.88%2021E 7779684 8.00%487311 6.26%2022E 8402059 8.00%715283 8.51%2023E 9074223 8.00%786682 8.67%青島眼科醫(yī)院紅島擴建工程 PPP 項44、目財政承受能力論證報告 20 2024E 9800161 8.00%781113 7.97%2025E 10584174 8.00%854526 8.07%2026E 11430908 8.00%1006923 8.81%2027E 12345381 8.00%1010113 8.18%2028E 13333011 8.00%986714 7.40%2029E 14399652 8.00%964714 6.70%青島眼科醫(yī)院紅島擴建工程 PPP 項目財政承受能力論證報告 21 第四章第四章 財政承受能力論證結(jié)論財政承受能力論證結(jié)論 一一.結(jié)論結(jié)論 本項目大力倡導(dǎo)社會資本參與公共服務(wù)項目建設(shè)，對45、社會資本參與類似項目及推動 PPP 的發(fā)展具有良好的示范作用。項目建設(shè)緊迫且十分必要。通過預(yù)測，特許經(jīng)營期內(nèi)，本項目年度政府支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例最高為 0.07%，最低僅為 0.02%，低于政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引（財金201521 號）中提出的 10%。匯總青島市年度全部已批復(fù)的 PPP 項目的年度政府支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例最高為 8.81%，最低僅為 1.94%（共同支出責(zé)任期間），低于政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引（財金201521 號）中提出的 10%。因此，無論是單個PPP項目還是匯總年度全部已批復(fù)的PPP項目，青島市政府本級財政承受能力論證結(jié)果均為“通過論證”。二二.建議建議 1、建議青島市財政局、高新區(qū)財政局根據(jù) PPP 模式適用的行業(yè)和領(lǐng)域范圍，以及經(jīng)濟社會發(fā)展需要和公眾對公共服務(wù)的需求，平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域 PPP 項目，防止某一行業(yè)和領(lǐng)域 PPP 項目過于集中。2、項目實施后，建議青島財政局、高新區(qū)財政局跟蹤了解項目運營情況，包括項目使用量、成本費用、考核指標(biāo)等信息，實現(xiàn)對項目的監(jiān)管職能，保證公共服務(wù)質(zhì)量。青島眼科醫(yī)院紅島擴建工程 PPP 項目財政承受能力論證報告 22 附件附件 青島眼科醫(yī)院紅島擴建工程 PPP 項目財政承受能力論證報告 23