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1、 大理洱海環湖截污大理洱海環湖截污工程（工程（二期二期）PPPPPP 項目項目 財政承受能力論證財政承受能力論證 大理市環境保護局大理市環境保護局 北京大岳咨詢有限責任公司北京大岳咨詢有限責任公司 二一六年六月二一六年六月前言前言 2014 年 9 月 21 日國務院頒布了國務院關于加強地方政府性債務管理的意見（國發201443 號）對政府舉債的權利進行了一定的限制，同時要求政府與企業劃清界限，不得通過企業為政府借債。在這樣的新形勢下，政府為了增加公共供給，引入 PPP 模式勢在必行。同時，國務院、財政部、發改委等部委及云南省人民政府也相繼出臺了相關的政策法規，對 PPP 的操作流程及操作的規2、范進行了明確規定，使得 PPP 模式的操作可行性大大提升。作為項目實施機構，大理市環保局委托北京大岳咨詢有限責任公司作為項目咨詢顧問，提供相關咨詢服務。依據項目可行性研究報告等資料，北京大岳咨詢有限責任公司已完成了項目初步實施方案的編制工作。根據財政部關于印發的通知（財金201521 號），“各級財政部門（或 PPP 中心）負責組織開展行政區域內 PPP 項目財政承受能力論證工作。”為了響應國家部委、省委的發展戰略，規范推進政府和社會資本合作（PPP）工作，以財政收支平衡為前提，保證政府具有履約能力，實現 PPP 項目的可持續發展，大理市財政局根據實施方案相關內容和測算數據以及大理市本級一般公3、共預算支出情況等，對本項目開展財政承受能力論證工作，并形成如下報告。摘要.4 一、項目概況一、項目概況.5 二、財政支出責任識別二、財政支出責任識別.5（一）股權投資支出責任.5（二）運營補貼支出責任.6（三）風險承擔支出責任.6（四）配套投入支出責任.7 三、財政支出責任測算三、財政支出責任測算.7（一）股權投資支出責任測算.7（二）運營補貼支出責任測算.7（三）風險承擔支出責任測算.9（四）配套投入支出責任測算.10 四財政承受能力評估四財政承受能力評估.10（一）財政支出匯總.10（二）一般公共預算支出承受能力評估.11（二）對政府債務的影響.12（三）行業和領域均衡性評估.12 五、結4、論五、結論.12 摘要摘要 大理市環湖截污工程（二期）PPP 項目，位于云南省大理州大理市，項目總投資為 208262.42 萬元（不含含增值稅，不含建設期利息），主要建設內容包括村落污水收集處理工程（包括污水管網、檢查井、污水處理系統等）和生態塘庫（519 個，總庫容 771.65 萬 m）。由大理市政府授權，本項目實施機構為大理市環保局，并授權大理洱海保護投資建設有限公司作為政府出資方代表，與選中的社會資本共同組建項目公司，采用 DBFO 的方式對本項目進行運作，合作期為 18 年（含 3 年建設期）。在合作期間，項目公司負責本項目的設計、融資、建設、運營及維護等工作。合作期滿后，項目公司5、將項目資產完好地無償移交給政府指定機構。在本項目合作期限內，政府需承擔股權投資、運營補貼、風險承擔及配套投入四類支出責任。在合作期限內，本項目政府支出責任在一般公共預算支出中占比最大的年份是 2019年，比例 2.96%；最小年份是2018年，比例0.39%；平均占比 2.22%,遠低于政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引中規定的 10%的上限。綜合大理市目前正在實施和即將實施的所有 PPP 項目進行測算，政府支出責任仍低于一般公共預算支出的10%。因此本項目在財政承受能力范圍之內，并且對行業和領域的均衡性影響較小，通過財政承受能力論證。一、項目概況一、項目概況 大理市環湖截污工程（二期6、）PPP 項目，位于云南省大理州大理市，項目可研總投資 208262.42 萬元（不含建設期利息），主主要建設內容包括村落污水收集處理工程（包括污水管網、檢查井、污水處理系統等）和生態塘庫（519 個，總庫容 771.65 萬 m）。由大理市政府授權，大理市環保局作為本項目的實施機構，采用競爭性磋商的方式選擇合適的社會投資人。大理市政府授權大理洱海保護投資建設有限公司作為政府方出資代表，與社會資本共同組建項目公司。本項目資本金為總投資的 30%，即 68019.84 萬元，其中政府方出資 6801.98 萬元，占股 10%；社會資本出資 61217.85 萬元，占股90%。其余資金由項目公司通7、過向金融機構貸款等方式獲得。在項目實施過程中，按照“風險由最適宜的一方來承擔”的原則，項目設計、融資、建造、財務和運營維護等商業風險由項目公司承擔，法律法規、政策等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和項目公司合理共擔。二、財政支出責任識別二、財政支出責任識別 在 PPP 項目的整個合作期限內，政府需要承擔的支出責任主要可以分為股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入四類。（一）股權投資支出責任（一）股權投資支出責任 股權投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資支出責任。在本項目中，擬由大理市城市投資建設開發有限公司作為付方出資代表，與選中的社會資本共同出資組8、建項目公司，股權比例為1:9。因此，政府方承擔 10%的股權支出責任。（二）運營補貼支出責任（二）運營補貼支出責任 運營補貼支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同。本項目付費方式為政府付費，因此政府方承擔全部的運營補貼支出責任。（三）風險承擔支出責任（三）風險承擔支出責任 風險承擔支出責任是指項目實施方案中項目承擔風險帶來的財政或有支出責任。按照“風險由最適宜的一方來承擔”的原則，項目的風險需要在政府方和項目公司之間得到合理的分配。結合項目的實際情況，本項目采用 PPP 模式實施，主要存在政治風險、融資風險、建設風險、運營風險、法律風9、險及不可抗力等其他風險。通常情況下，涉及法律、政策等的風險由政府方承擔，融資、建設、運營等過程中的商業風險則由項目公司承擔。當發生由政府承擔的風險時，會造成財政支出，即風險承支出。（四）配套投入支出責任（四）配套投入支出責任 配套投入支出責任指在 PPP 項目中，政府承諾提供的項目配套工程等投入責任。本項目的土地使用權在政府方名下，政府方協調土地規劃、儲備和管理部門，結合項目特點，采取多種方式向項目公司提供本項目建設用地。征地拆遷工作由政府方負責，產生的相關費用由項目公司承擔并計入總投資。本項目正常建設、運營所需水、電和道路設施等項目相關的外部配套設施應由政府相關部門負責協調，保障本項目用水、10、電（包括電量、電壓）等配套設施，由此產生的費用計入總投資。由于本項目中的配套投入產生的費用均已計入項目總投資，因此政府方不會因配套投入而產生額外費用，因此無配套投入支出責任。三三、財政支出責任測算、財政支出責任測算 （一）股權投（一）股權投資支出責任測算資支出責任測算 在本項目中，項目公司資本金為 68019.84 萬元。政府方占 10%股份，即 6801.98 萬元。因此，政府方股權投資支出責任為 6801.98萬元。（二）運營補貼支出責任（二）運營補貼支出責任測算測算 本項目為政府付費項目，在運營期間所以得服務費用均由政府方承擔，因此本項目的運營補貼支出責任即項目的服務費用。服務費用覆蓋項11、目的年均運營成本（這算成各年度現值）、年度運營成本和合理利潤。本項目服務費用的支付方式，參考銀行等額本息的還款方式，計算公式如下：服務費用=項目全部建設成本 (1+合理利潤率)(1+年度折現率)n運營期（年）+年運營成本 (1+合理利潤率）其中，n 為運營年限。本項目服務費用的測算，暫以可研提供的數據作為參考，合理利潤率取當前五年期以上貸款基準利率 4.9%上浮 10%，為 5.39%。在股東內部收益率達到 6%的前提下，本項目年度折現率為 5.86%（折現系數為 1.2）。基本假設條件如下表所示：表表 3 3-1 1 基本條件假設表基本條件假設表 序號序號 假設條件假設條件 數值數值 備注備12、注 1 運營年限 15年 2 合理利潤率 5.39%五年期貸款利率上浮10%3 年度折現率 5.86%五年期貸款利率的1.2倍 4 全部建設成本（萬元）238718.86 含建設期利息 5 年運營成本（萬元）130.15 根據上述方法測算，政府在運營期內累計向項目公司支付的服務費為 410948.10 萬元。政府每年的運營補貼支出責任如下表所示：（單位：萬元）表表 3 3-2 2 運營補貼支出表運營補貼支出表 年度年度 運營補貼運營補貼 年度年度 運營補貼運營補貼 2016 0.00 2025 25124.40 2017 0.00 2026 26588.65 2018 0.00 2027 2813、138.71 2019 17892.42 2028 29779.60 2020 18932.88 2029 31516.64 2021 20034.30 2030 33355.48 2022 21200.28 2031 35302.07 2023 22434.57 2032 37362.74 2024 23741.20 2033 39544.16 合計合計 410948.10410948.10 （三）風險承擔支出（三）風險承擔支出責任測算責任測算 在本項目中，按照“風險由最適宜的一方來承擔”的原則，政府主要承擔法律、政策等方面的風險。由于政策、法律等由政府承擔的風險較難準確量化及預測，因此，本14、項目采用比例法進行該部分財政支出的測算。參考以往類似項目，結合本項目特點，綜合確定政策、法律等由政府承擔的風險所造成的財政支出按每年運營補貼支出的 5%考慮。本項目風險支出責任如下表所示：（單位：萬元）表表 3 3-3 3 風險承擔支出風險承擔支出 年度年度 風險支出風險支出 年度年度 風險支出風險支出 2016 0.00 2025 1256.22 2017 0.00 2026 1329.43 2018 0.00 2027 1406.94 2019 894.62 2028 1488.98 2020 946.64 2029 1575.83 2021 1001.72 2030 1667.77 2015、22 1060.01 2031 1765.10 2023 1121.73 2032 1868.14 2024 1187.06 2033 1977.21 合計合計 20547.4020547.40 （四）配套投入支出責任（四）配套投入支出責任測算測算 本項目政府方不承擔配套投入支出責任。四財政承受能力評估四財政承受能力評估 （一）財政支出匯總（一）財政支出匯總 將本項目的股權投資支出、運營補貼支出、風險承擔支出和配套投入支出匯總，如下表所示：4 4-1 1 財政支出責任匯總財政支出責任匯總 年度年度 股權支出股權支出 運營補貼運營補貼 風險支出風險支出 配套支出配套支出 總合總合 2016 2216、67.33 0.00 0.00 2267.33 2017 2267.33 0.00 0.00 2267.33 2018 2267.33 0.00 0.00 2267.33 2019 17892.42 894.62 18787.04 2020 18932.88 946.64 19879.52 2021 20034.30 1001.72 21036.02 2022 21200.28 1060.01 22260.29 2023 22434.57 1121.73 23556.30 2024 23741.20 1187.06 24928.26 2025 25124.40 1256.22 26380.6217、 2026 26588.65 1329.43 27918.08 2027 28138.71 1406.94 29545.64 2028 29779.60 1488.98 31268.58 2029 31516.64 1575.83 33092.48 2030 33355.48 1667.77 35023.25 2031 35302.07 1765.10 37067.18 2032 37362.74 1868.14 39230.87 2033 39544.16 1977.21 41521.36 合計合計 6801.986801.98 410948.10 20547.40 0.000.00 43818、297.49438297.49 從上表可知，在合作期內累計支出責任為 438297.49 萬元。（二）一般公共預算支出承受能力評估（二）一般公共預算支出承受能力評估 2010-2015 年，大理市一般公共預算支出如下表所示：（單位：萬元）表表 4 4-2 2 大理市一般公共預算增長情況大理市一般公共預算增長情況 年度年度 一般公共預算支出一般公共預算支出 增長率增長率 2010 208446 2011 279225 33.96%2012 348143 24.68%2013 399631 14.79%2014 416897 4.32%2015 465938 11.76%平均值平均值 17.90%19、17.90%大理市 2010-2015 年一般公共預算支出平均增長率 17.9%，按照謹慎原則，取 8%的平均增長率來測算未來的一般公共預算支出，并測算本項目政府支出責任占一般公共預算支出的比例如下：（單位：萬元）表表 4 4-3 3 政府支出責任在一般公共預算支出中占比政府支出責任在一般公共預算支出中占比 年度年度 一般公共預一般公共預算支出算支出 增長率增長率 政府支政府支出責任出責任 占比占比 2016 503213.04 8.00%2267.33 0.45%2017 543470.08 8.00%2267.33 0.42%2018 586947.69 8.00%2267.33 0.3920、%2019 633903.51 8.00%18787.04 2.96%2020 684615.79 8.00%19879.52 2.90%2021 739385.05 8.00%21036.02 2.85%2022 798535.85 8.00%22260.29 2.79%2023 862418.72 8.00%23556.30 2.73%2024 931412.22 8.00%24928.26 2.68%2025 1005925.20 8.00%26380.62 2.62%2026 1086399.21 8.00%27918.08 2.57%2027 1173311.15 8.00%295421、5.64 2.52%2028 1267176.04 8.00%31268.58 2.47%2029 1368550.12 8.00%33092.48 2.42%2030 1478034.13 8.00%35023.25 2.37%2031 1596276.86 8.00%37067.18 2.32%2032 1723979.01 8.00%39230.87 2.28%2033 1861897.33 8.00%41521.36 2.23%平均值平均值 2.22.22%2%從上表可以看出，大理洱海環湖截污工程（二期）PPP 項目政府支出責任在一般公共預算支出中占比最大的年份是 2019 年，比例222、.96%；最小年份是 2018 年，比例 0.39%；平均占比 2.22%,遠低于政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引中規定的 10%的上限。可見，本項目對大理市一般公共預算支出的影響較小，在財政支出承受能力范圍內。（二）對政府債務的影響（二）對政府債務的影響 本項目各年政府支出責任均通過財政預算安排予以保障，不通過舉債的方式來承擔承擔政府支出，因此不會產生額外的債務。（三）行業和領域均衡性評估（三）行業和領域均衡性評估 在本項目合作期限內，政府財政支出金額占一般公共預算支出的比例低于 10%，表明在未來政府仍有可用資金可安排用于其他項目建設。因此，本項目的實施不會影響行業的均衡性發展，符合行業和領域的均衡性要求。五、結論五、結論 本項目政府支出責任在一般公共預算支出中占比最大的年份為2019 年，比例為 2.96%，最小年份是 2018 年，比例為 0.39%，平均占比 2.22%，均遠遠小于 10%。總合大理市目前正在實施的和即將實施的項目的政府支出責任比較，比例仍然小于 10%。說明本項目的財政承受能力較強，不會對政府債務造成影響。同時綜合所以項目進行比較，對行業和領域的均衡性影響較小。綜上所述，本項目財政中長期持續可行綜上所述，本項目財政中長期持續可行,通過財政承受能力論證。通過財政承受能力論證。