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1、 貴州省畢節市貴州省畢節市織金縣織金縣 城區水環境綜合治理（景觀）工程一期城區水環境綜合治理（景觀）工程一期PPP項目項目 財政承受能力論證報告財政承受能力論證報告 織金縣財政局織金縣財政局 中化國際招標有限責任公司中化國際招標有限責任公司 二二 O 一一七七年年八八月月 目錄目錄 一、項目基本情況.-1-（一）項目名稱.-1-（二）項目概況.-1-二、責任識別.-4-（一）股權投資支出責任.-4-（二）運營補貼支出責任.-4-（三）風險承擔支出責任.-4-（四）配套投入支出責任.-10-三、支出測算.-11-（一）股權投資支出測算.-11-（二）運營補貼支出測算.-11-（三）風險承擔支出測2、算.-12-（四）財政配套投入支出測算.-12-（五）匯總分析.-13-四、能力評估.-14-（一）財政支出能力評估.-14-（二）結論.-16-1-一、一、項目基本情況項目基本情況（一）（一）項目名稱項目名稱 織金縣城區水環境綜合治理（景觀）工程一期 PPP 項目（下文簡稱“本項目”或“項目”）。（二）（二）項目概況項目概況 1.項目需求分析項目需求分析 根據貴州省織金縣縣城總體規劃（2011-2030），織金縣主城區規劃范圍從現狀的老城區向南、北延伸。規劃縣域中心由縣域主中心和副中心構成，主中心即中心城區的主城區，由金中片區（現狀主城區）和綺陌、三甲等組團構成，為縣域的政治、文化和旅游服務3、中心。為貫徹落實國務院關于印發水污染防治行動計劃的通知（國發201517 號）、省人民政府關于印發貴州省水污染防治行動計劃工作方案的通知（黔府發201539 號）要求，到2017 年，全省地表水環境水質優良(達到或優于類)比例超過85%，縣城以上集中式飲用水源水質優良比例達到 100%，地下水水質保持良好。為此，織金縣政府高度重視，積極開展相關部署工作。在滿足河道防洪要求的同時、提升河道沿線綜合形象、改善沿線居民居住環境，將織金河打造成織金縣老百姓茶余飯后的休閑場所，外來游客駐足的必經之地。在此宏觀背景下，為貫徹落實相關精神，積極響應國家政策，織金縣委縣政府決定采取 PPP 模式運作織金縣城區4、水環境綜合-2-治理（景觀）一期工程。2.實施機構實施機構 經織金縣人民政府（下文簡稱“縣政府”）授權，織金縣住房和城鄉建設局（下文簡稱“縣住建局”）作為項目實施機構，負責項目的準備、采購、監管和移交等相關工作。3.政府出資代表方政府出資代表方 織金縣順達市政投資有限責任公司（下文簡稱“順達公司”）4.項目類型項目類型 新建項目 5.項目實施范圍及建設內容項目實施范圍及建設內容 本次采用 PPP 模式建設的范圍主要包括織金河織金縣城段，治理長度約為 21km，建設內容主要包括鳳凰生態公園、冒沙井公園、古泉聽音公園、寶楨湖公園及各主題公園節點間的河道沿線景觀，同時還包括 PPP 建設范圍內污水主5、干管建設工程，鳳凰生態公園至寶楨湖公園強電遷改工程，魚井河至水廠供水管線改建工程，S209 省道改建工程，花紅路網工程。6.所屬行業所屬行業 市政工程 7.投資規模投資規模 項目總投資為工程靜態總投資與建設期利息之和。本次采用 PPP 模式建設項目的估算總投資為 190038.42 萬元，其中：工程靜態投資為 178094.19 萬元，建設期利息為-3-11944.24 萬元。工程總投資以最終決算審計確認的金額為準。8.運作方式運作方式 本項目采用“設計-建設-融資-運營-移交”（DBFOT）的方式進行運作，由縣住建局通過公開招標的方式選定中標人，由中標人與順達公司合資成立項目公司，縣住建局與6、項目公司簽署PPP合作協議，以授權項目公司負責本項目的設計、投融資、建設、運營維護及后期移交等工作。9.項目公司的設立項目公司的設立 項目資本金暫定為項目總投資的 20%，即 38007.68 萬元。采購完成后，為減輕政府財政負擔，決定由社會資本方和政府方出資代表合資設立項目公司，其中社會資本方出資占項目資本金的 85%，政府方出資代表占股 15%，由雙方以現金方式出資。10.風險分配風險分配 按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，政府方和社會資本方合理分配項目風險。其中，政策、法律、審批延誤等風險由政府方承擔，項目設計、建設、運營、維護等商業風險由社會資本方承擔，不可抗力等風險由雙7、方合理共擔。11.回報機制回報機制 鳳凰生態公園配套活動設施主要包括商鋪、兒童游樂設施、游船、停車場以及廣告位等，具備一定收費基礎，由項目公司負責運營維護并向使用者收取費用，自身經營利潤可彌補部分運營維護費用，不足部分需由政府提供可行性缺口補助。因此，本項-4-目采用“可行性缺口補助”的回報機制，政府承擔的缺口補助具體分為可用性付費、運維服務費兩部分。為確保社會資本可獲得合理收益，同時避免其獲得超額收益、增加政府成本，本項目按照全投資稅后內部收益率 6.50%進行缺口補助的測算。項目公司通過獲取運營收入以及政府支付的缺口補助，以覆蓋其期初投資、運營成本、財務費用、稅費等，并由股東按照持股比例分8、享利潤。二、二、責任識別責任識別（一）（一）股權投資支出責任股權投資支出責任 股權投資支出應當依據項目資本金要求以及項目公司股權結構合理確定，計算公式為：股權投資支出=項目資本金政府占項目公司股權比例 本項目擬由中標社會資本與政府方出資代表共同出資，其中，政府出資代表方出資 5701.15 萬元，社會資本方出資32306.53 萬元。（二）（二）運營補貼運營補貼支出責任支出責任 本項目采用“可行性缺口補助”的回報機制，政府承擔的可行性缺口補助分為可用性付費、運維服務費兩部分。（三）（三）風險風險承擔支出責任承擔支出責任 本項目擬按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管9、理能力、項目運作模式與交易結構、潛在社會資本方風險管理能力等因素，在政府和社會資本間合理分-5-配項目風險。具體而言，風險分配的基本原則包括：最優風險分配原則：基于法律約束和公共利益考慮，風險應分配給能夠以最小成本、最有效管理它的一方承擔，并給予風險承擔方選擇如何處理和最小化該等風險的權利。風險收益對等原則：既關注社會資本對于風險管理成本和風險損失的承擔，又尊重其獲得與承擔風險相匹配的收益水平的權利。風險可控原則：按項目參與方的財務實力、技術能力、管理能力等因素設定風險損失承擔上限，不宜由任何一方承擔超過其承受能力的風險，以保證雙方合作關系的長期持續穩定。依照前述原則設定分配機制，具體分配情況10、詳見下表：-6-本項目風險分配基本框架本項目風險分配基本框架及應對措施及應對措施 風險類別風險類別 承擔方承擔方 風險分析風險分析 擬設計的風險應對方式擬設計的風險應對方式 政 治風險 政局不穩定 政府 政局不穩定可能推遲項目落地。政府方承擔。嚴重的政治抵制或敵對 政府 嚴重的政治抵制或敵對可能推遲項目工期或更改項目設計。政府方承擔。資產征用或國有化 政府 基礎設施項目、公共服務項目通常涉及國家能源、交通等主要領域,很有可能因為政治原因面臨被政府征收的風險。因征收、征用導致的提前終止，PPP合作協議約定：政府或其指定機構應向社會資本支付終止補償。政府失信 政府 政府部門對項目的認識不足而做出不11、恰當的決策時,有可能依靠其權利優勢不履行或拒絕履行合同約定的責任和義務。通過PPP合作協議約定：政府或其指定機構應向社會資本支付賠償。政府支付能力 政府 政府方由于其他原因可能產生無法支付缺口補助的情況，此情況產生并非政府部門主管意愿拒絕履行合同約定，而是客觀原因造成政府方無法履行 通過PPP合作協議約定：政府或其指定機構應向社會資本通過其他方式支付相應對價的賠償。政府審批延誤 政府 對于基礎設施項目來說,征地、開工等程序都需要政府審批。政府方承擔相關審批責任，通過PPP合作協議約定：重大審批時間節點，如果無法完成，順延合同時間。重大審批時間節點嚴重滯后，造成社會資本比較大的經濟損失的，政府或12、其指定機構應向社會資本支付賠償。法律變化 政府 PPP項目合作期通常長達數十年,在這期間很有可能發生相關法律、政策因法律變更、行業規定變化導致項目部分資本性支出或建設成本增加，社會資本可向政府提出一般補償的要求。-7-風險類別風險類別 承擔方承擔方 風險分析風險分析 擬設計的風險應對方式擬設計的風險應對方式 規定的廢除或修訂,從而會影響到項目收益。自 然環境 不可抗力 共同承擔 是指項目合同方無法合理預見,發生時又無法回避、控制,從而對項目產生嚴重影響的事件或情況,如自然災害或事故、戰爭、禁運等。1.受到不可抗力事件影響的一方應盡合理的努力減少不可抗力事件的影響，包括根據該等措施可能產生的結果13、支付合理的金額。2.各方應協商制定并實施補救計劃及合理的替代措施以消除不可抗力事件帶來的影響，并決定為盡量減少不可抗力事件的影響給每一方帶來的損失應采取的合理的手段。3.聲稱受到不可抗力事件不利影響的一方在不可抗力事件消除之后應盡快恢復履行合同下的義務。4.項目實施前做好相關的前期工作，如地質勘測、壓礦評估。地質條件 共同承擔 本項目在建設中，若遇到地形復雜的問題,將加重項目建設難度直接影響項目工期成本。氣候環境 共同承擔 主要指施工地點的氣候、環境條件不利,影響施工進展的風險。組 織管 理風險 融資可行性 項目公司 社會資本根據對項目的未來收益預期設計融資方案,金融機構也會評估項目的未來現金14、流,考慮是否投資,融資方案是否可行也是項目融資過程中潛在的一項風險。社會資本需將簽署的融資文件提交給政府。融資文件已經簽署和交付、充分有效并且采用政府批準的形式，且遵守PPP合作協議的要求。融資成本變動 共同承擔 如果社會資本融資能力不高,金融市場條件不理想,很可能出現融資成本過高的風險。貸款基準利率調整時，政府方相應調整年度折現率，承擔部分融資成本變動風險，其余部分由項目公司自行承擔。組織和任命風險 項目公司 項目組織結構不合理對關鍵管理職位安排不當,會影響到項目的決策過程和管理成本。通過公司章程、PPP合作協議、管理機制等約定。-8-風險類別風險類別 承擔方承擔方 風險分析風險分析 擬設計15、的風險應對方式擬設計的風險應對方式 建 設風險 設計質量 項目公司 設計質量低下直接影響到后期的施工和運營成本。社會資本應對項目的設計工作承擔全部責任，包括對設計文件中的任何缺陷負全部責任。技術標準未通過 項目公司 設計計劃中的技術標準還可能面臨不達標或難于實現的風險。約定政府和/或政府主管部門未對設計文件提出異議不應被視為政府對PPP合作協議相關權利的放棄，或以任何方式解除社會資本的相關義務。審批延誤 共同承擔 項目在開工建設前要經歷很多審批程序,如果不能及時拿到審批許可,則將會影響項目開工時間,從而引起完工風險。政府應建立協調聯審機制，在適用法律、行政許可規定和PPP合作協議約定的限期內完16、成審批事宜。社會資本負責的相關審批事項，應充分掌握相關程序和規定，及時、準確、全面地提交有關項目批準的申請、要求和文件。工藝/技術水平低下 項目公司 主要指項目生產技術及項目在生產建造過程中引起的相關問題。社會資本應按PPP合作協議規定完成項目建設工程的融資和建設，包括設計、設備采購、安裝和測試及相關工作，并承擔相關的風險和費用。勞資/設備獲取 項目公司 指工程項目建造、運營所需的勞動力以及配套設備獲取不及時,影響到運營收益的風險。在整個運營內，社會資本應始終保證充足的人員儲備，確保所有人員具備履行其相應職責的能力和經驗，以滿足項目正常使用、安全運營的需要。土地使用 政府 征地拆遷工作能否順利17、開展關系到項目的工期和成本，如若延后，會造成工程延期、增加成本風險。政府方承擔項目建設用地的批復及征地拆遷，指定有關部門和單位合規合法推進相關工作。工程變更 共同承擔 工程變更是建設工程項目中最普遍的現象,無論何方提出變更必然引起工程的延期和費用。1.如果社會資本對項目的重大變更不會對項目造成影響，社會資本應自行完成該等變更并承擔由此產生的風險和費用；如果社會資本對項目的重大變更將對項目造成影響，在變更文件按照前款規定得到政府同意后，社會資本應與-9-風險類別風險類別 承擔方承擔方 風險分析風險分析 擬設計的風險應對方式擬設計的風險應對方式 政府配合完成項目相應的變更。2.在建設期，政府可要求18、對項目的初步設計文件、施工圖進行變更。并承擔變更責任。工期超期 共同承擔 項目推遲完工對社會資本意味著利息支出增加、機會成本的提高，影響項目收益。政企雙方應按照PPP合作協議的約定各自承擔由己方原因造成的工期延誤。建設成本超支 項目公司 工程項目中常見的風險事件。社會資本應按合同規定完成工程建設工程的融資和建設，包括設計、設備采購、安裝和測試及相關工作，并承擔相關的風險和費用。工程質量 項目公司 工程質量不達標造成的返工、維修以及賠償等也是項目的風險因素。社會資本應對建設工程的質量負責。社會資本應制定質量保證和質量控制計劃，并在進行工程建設時執行該計劃。施工安全 項目公司 建設期間的施工安全事19、件也是潛在于項目中的一個風險因素。社會資本應按規定完成建設工程的融資和建設，包括設計、設備采購、安裝和測試及相關工作，并承擔相關的風險和費用。文物破壞 共同承擔 項目有可能會損壞一些文物古跡。如果在項目設施建設和運營和維護期間，在由社會資本正在使用的任何土地上發現考古文物、化石、古墓及遺址、藝術歷史遺物及具有考古學、地質學和歷史意義的任何其他物品，社會資本應及時通知政府，并采取適用法律要求的措施。運 營風險 運營費用超支 項目公司 運營費用過高直接影響到項目的成本和收益。在整個PPP合作期內，社會資本應根據適用法律和PPP合作協議的規定，自行承擔風險和費用，運營及維護和更新項目設施，提供優質服20、務。維修、更新成本超支 項目公司 該部分安排不合理也會影響到項目的成本和收在整個PPP合作協議內，社會資本應根據適用法律和合同的規定，自行承擔風-10-風險類別風險類別 承擔方承擔方 風險分析風險分析 擬設計的風險應對方式擬設計的風險應對方式 益。險和費用，運營及維護和更新項目設施，提供優質服務。運營效率低下、收入不足 項目公司 運營過程中對運營模式的選擇、運營過程中的指揮、協調不當造成的效率低下,也會影響到項目的運營收益。社會資本應采取一切必要和合理的措施，以保證服務能力。第三方風險 項目公司 分包商、供應商的破產會影響到項目的施工進度、物資供應，重新選擇分包商、供應商還會增加額外的交易成本21、。社會資本應按合同規定完成工程建設工程的融資和建設，包括設計、設備采購、安裝和測試及相關工作，并承擔相關的風險和費用。（四）配套投入支出責任（四）配套投入支出責任 1.土地使用：本項目所需土地由縣住建局協調國土部門以無償形式提供給項目公司在合作期限內為本項目之目的合法使用，政府方為完成拆遷安置所需的資金已由縣住建局負責落實，此處不再計算。2.本項目建設開始前，由縣政府及相關部門負責完成“五通一平（水通、電通、氣通、路通、通訊網絡通暢、場地平整）”等基本建設項目開工的準備工作，其費用納入項目總投資，由項目公司負責支付。3.項目國有土地使用證、建設用地規劃許可證、建筑工程規劃許可證、建筑工程施工許22、可證等由織金縣縣直相關部門配合辦理。-11-三、三、支出測算支出測算 根據關于印發政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引的通知（財金201521 號），PPP 項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。（一）（一）股權投資支出測算股權投資支出測算 本項目出資方式為本次招標的中標人同政府方出資代表合資設立項目公司，政府在本項目中的股權投資支出為 5701.15萬元。（二）（二）運營補貼運營補貼支出測算支出測算 本項目采用“可行性缺口補助”的回報機制，在項目運營期間，政府承擔部分運營補貼支出責任。政府承擔的運營補貼支出分為可用性付費和運維服務費兩部分，23、具體如下：年份年份 2019 2020 2021 2022 2023 運維服務費 730.70 590.31 449.92 885.46 745.07 可用性付費 16973.35 16973.35 18061.38 24760.23 24760.23 合計合計 17704.04 17563.65 18511.30 25645.69 25505.30 年份年份 2024 2025 2026 2027 2028 運維服務費 604.68 464.29 323.90 323.90 323.90 可用性付費 26712.89 26712.89 25624.86 26226.04 26226.04 合24、計合計 27317.57 27177.18 25948.76 26549.94 26549.94 年份年份 2029 2030 2031 2032 2033 運維服務費 323.90 323.90 575.93 575.93 575.93 可用性付費 24708.59 24708.59 7300.03 6870.62 6870.62 合合計計 25032.49 25032.49 7875.96 7446.55 7446.55 -12-（三）（三）風險承擔支出測算風險承擔支出測算 由于項目的風險概率和風險后果值難以預測，因此風險承擔成本結合本項目實際，按照政府自留風險、可轉移風險進行分類，采用比25、例法進行測算。比例法主要是按照項目建設運營成本的一定比例確定風險承擔成本，適用于風險后果值和風險概率難以測算的情形。在本項目中，按照“風險由最適宜的一方來承擔”的原則，政府主要承擔法律、政策以及不可抗力等方面的風險。參考以往類似項目，結合本項目特點，綜合確定政策、法律以及不可抗力等由政府承擔的風險所造成的財政支出按項目建設和運營維護成本的 5%考慮。（四）（四）財政配套投入支出測算財政配套投入支出測算 配套投入支出責任應綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成本和社會資本方為此支付的費用。本項目配套投入支出全部納入項目總投資，故政府財政配套投入支出責任為 0。-13-（五）（五）匯總分析匯總分析 26、根據上述分析，政府在本項目中承擔的財政支出責任詳見下表：年份年份 股權支出股權支出 缺口補助缺口補助 風險支出風險支出 配套支出配套支出 合計合計 2017 2233.71 0.00 0.00 0.00 2233.71 2018 2098.19 0.00 0.00 0.00 2098.19 2019 328.59 17704.04 885.20 0.00 18917.83 2020 686.80 17563.65 878.18 0.00 19128.63 2021 353.86 18511.30 925.56 0.00 19790.73 2022 0.00 25645.69 1282.28 027、.00 26927.98 2023 0.00 25505.30 1275.27 0.00 26780.57 2024 0.00 27317.57 1365.88 0.00 28683.45 2025 0.00 27177.18 1358.86 0.00 28536.04 2026 0.00 25948.76 1297.44 0.00 27246.20 2027 0.00 26549.94 1327.50 0.00 27877.44 2028 0.00 26549.94 1327.50 0.00 27877.44 2029 0.00 25032.49 1251.62 0.00 26284.11 28、2030 0.00 25032.49 1251.62 0.00 26284.11 2031 0.00 7875.96 393.80 0.00 8269.76 2032 0.00 7446.55 372.33 0.00 7818.88 2033 0.00 7446.55 372.33 0.00 7818.88 合計合計 5701.15 311307.42 15565.37 0.00 332573.95 -14-四、四、能力評估能力評估（一）（一）財政支出能力評估財政支出能力評估 根據政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引（財金201521 號）第 25 條：每一年度全部 PPP 項目需要從預29、算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。依據織金縣財政局相關統計數據，織金縣2013-2018年一般公共預算支出情況如下表：年份年份 織金縣織金縣本級一般公共預算支出本級一般公共預算支出 增減增減%2013 年 416864 萬元 2014 年 392310 萬元-5.89%2015 年 479117 萬元 22.13%2016 年 432500 萬元-9.73%2017 年 454100 萬元 4.99%2018 年 476800 萬元 5.00%根據政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引（財金201521 號）第 27 條：在進行財政支出能力評估時，未來年度一般公共30、預算支出數額可參照前五年相關數額的平均值及平均增長率計算，并根據實際情況進行適當調整。因此，根據 2013-2018 年的地方公共財政支出預算增長情況，并結合織金縣“十三五”、“十四五”規劃及以后年度期間收支預測，估算2017-2033 年的財政支出。根據財經201521 號文的要求，“每一年度全部 PPP 項-15-目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過 10%。假設：2017 年成立項目公司，股權投資支出為項目公司注冊資本金的 20%；鳳凰生態公園子項從 2019 年開始支付項目缺口補助，共支付 12 年；河道景觀子項從 2022年開始支付項目缺口補助，共支付 1231、 年；2018-2033 年期間增長率暫按 58%預計。因織金縣第二人民醫院 PPP 項目暫停，故不考慮二醫項目財政支出。比對 2017-2033 年本項目年度財政支出占當地一般公共預算支出比例，結果見下表：年度年度 增長率增長率 一般公共一般公共預算支出預算支出 本項目本項目 財政支出財政支出 本項目支本項目支出占比（出占比（%）其他其他 PPP項目財政項目財政支出支出 所有所有 PPP項目支出占項目支出占比（比（%）2017 4.99%454100 2233.71 0.49%765.00 0.66%2018 5.00%476800 2098.19 0.44%9789.94 2.49%20132、9 7.00%510176 18917.83 3.71%12165.73 6.09%2020 7.00%545888 19128.63 3.50%12820.75 5.85%2021 7.00%584101 19790.73 3.39%13149.25 5.64%2022 8.00%630829 26927.98 4.27%13457.05 6.40%2023 8.00%681295 26780.57 3.93%13764.85 5.95%2024 8.00%735798 28683.45 3.90%13759.00 5.77%2025 8.00%794662 28536.04 3.59%1333、753.15 5.32%2026 8.00%858235 27246.20 3.17%13259.80 4.72%2027 8.00%926894 27877.44 3.01%4665.69 3.51%2028 7.00%991777 27877.44 2.81%4665.69 3.28%2029 7.00%1061201 26284.11 2.48%4900.14 2.94%2030 7.00%1135485 26284.11 2.31%4665.69 2.73%2031 7.00%1214969 8269.76 0.68%4665.69 1.06%2032 7.00%1300017 78134、8.88 0.60%4665.69 0.96%2033 7.00%1391018 7818.88 0.56%4665.69 0.90%-16-（二二）結論結論 本項目合作期內每年財政支出責任占一般公共預算支出的比例在 2022 年達到最高值 4.27%；另外，織金縣正在進行中的 PPP 項目有生活垃圾焚燒發電 PPP 項目、城鄉生活垃圾收運系統工程 PPP 項目以及三岔河流域水污染防治綜合治理PPP 項目；織金縣目前正在推進的全部 PPP 項目財政支出責任占一般公共預算支出的比例在 2022 年達到最高值 6.40%，當前及今后年度財政所需支出金額占財政預算支出比例均在10%范圍內，且全部通過財政預算資金解決，對存量地方政府債券規模不會產生額外影響；同時，在水環境綜合治理領域以PPP 模式建設、運營維護及后期移交本項目，是鼓勵社會資本參與水環境治理和旅游基礎設施投資、建設和運營的一次有益嘗試。綜上所述，織金縣財政可承受能力較強，本項目財政中長期持續可行，通過財政承受能力論證。