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1、 湘潭火車站北片區二級渠防洪排澇湘潭火車站北片區二級渠防洪排澇 及碧泉湖景觀改造及碧泉湖景觀改造 PPPPPP 項目項目 財政承受能力論證財政承受能力論證 湘潭市湘潭市園林管理局園林管理局 二一六年五月二一六年五月 目目 錄錄 一、財政承受能力論證依據.1（一）財政承受能力論證概述.1（二）財政承受能力論證的政策依據.1（三）財政承受能力論證的意義.2（四）財政承受能力論證的框架.3 二、責任識別.4（一）股權投資支出責任.4（二）運營補貼.5（三）風險承擔.5（四）配套投入.7 三、支出測算.7（一）各項支出.7（二）各年度總支出.9 四、能力評估.10（一）湘潭市財政能力預測.10（二）行2、業和領域平衡性評估.14 五、論證結論.14 附錄 湘潭火車站北片區二級渠防洪排澇及碧泉湖景觀改造 PPP 項目財政承受能力論證編制說明.15 1 一、財政一、財政承受能力論證依據承受能力論證依據 （一）財政承受能力論證概述（一）財政承受能力論證概述 財政承受能力論證是指識別、測算政府和社會資本合作（PPP）項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響，為 PPP 項目財政管理提供依據。開展PPP 項目財政承受能力論證有利于規范 PPP 項目財政支出管理，有效防范和控制財政風險，實現 PPP 可持續發展。“通過論證”的項目，各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規劃3、時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。“未通過論證”的項目，則不宜采用 PPP 模式。每一年度全部 PPP 項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過 10%。（二）財政承受能力論證的政策依據（二）財政承受能力論證的政策依據 根據中華人民共和國預算法、國務院關于加強地方政府性債務管理的意見（國發201443 號）、國務院關于深化預算管理制度改革的決定（國發201445 號）、國務院關于創新重點領域投融資機制 鼓勵社會投資的指導意見（國201460 號）、財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知（財金201476 號）、財政部關于印發政府和社會資本合作模式操4、作指南（試行）的通知（財金2014113 號）和政府和社會資本合作項目財政承受能力2 論證指引（財金201521 號）等法律、法規、規章和規范性文件。（三）（三）財政承受能力論證的意義財政承受能力論證的意義 一是恰當評估財政支出責任可確保 PPP 采購有效且具有競爭性。如果政府不能有效評估支出責任，那么一些投標人會押注于在競標成功后與政府重新談判（屆時已沒有競爭對手），期望在建設或運營階段獲得更多政府補助。由于一些企業把賭注壓在自己可以影響政府未來決策上，因此采購會受到影響。在這種情況下，最具競爭性和透明度的采購就會失效，不能形成有效的競爭，反而助長投機行為。二是財政承受能力論證對政府推廣 P5、PP 的信譽非常重要。建立前期清晰的預算機制，以確保按時支付直接負債和或有負債，可以提升社會資本對政府的信任度。如果社會資本認為存在政府支付風險，將會對政府不信任。即使信任，也可能要求政府承擔化解這種風險的成本，并納入 PPP 合同的定價機制中，削弱風險分擔給政府帶來的好處。三是開展 PPP 項目財政承受能力論證，是政府履行合同義務的重要保障，有利于規范 PPP 項目財政支出管理，有序推進項目實施，有效防范和控制財政風險，實現 PPP 模式可持續發展。3（四）財政承受能力論證的框架（四）財政承受能力論證的框架 本項目根據財政部頒發的 政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引（財金2015216、 號）文件制訂了以下框架：（1）PPP 項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。（2）財政部門（或 PPP 中心）應當綜合考慮各類支出責任的特點、情景和發生概率等因素，對項目全生命周期內財政支出責任分別進行測算。（3）財政部門（或 PPP 中心）識別和測算單個項目的財政支出責任后，匯總年度全部已實施和擬實施的 PPP 項目，進行財政承受能力評估。4 圖 1-1 碧泉湖建設項目財政承受能力論證框架 二、二、責任識別責任識別 湘潭火車站北片區二級渠防洪排澇及碧泉湖景觀改造 PPP項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權支出、運營補貼、風險承擔、配套7、投入等。（一）股權投資支出責任（一）股權投資支出責任 項目總投資初步估算為 4 億元，其中約 30%為權益性融資，70%為債務性融資。權益性融資以政府指定開元發展（湘潭）投5 資責任有限公司和社會資本投資人合資成立 SPV 的方式完成，融資規模為 12000 萬元。債務性融資由社會資本負責完成，融資額度為 28000 萬元，融資利率上限 6.37%（基準利率上浮 30%）。（二）運營補貼（二）運營補貼 由于但經濟效益不明顯，前期投資成本大，政府需通過可行性缺口補助模式給予社會資本必要的回報。本項目采取可行性缺口補助模式，通過“可用性績效考核指標”和“運營維護期績效考核指標”對項目全生命周期進行8、量化考核，并依據考核結果安排財政資金支付，用以彌補碧泉湖公園建設的投入以及運營成本，并納入湘潭市年度預算和中長期規劃。（三）風險承擔（三）風險承擔 風險承擔支出責任是指項目實施方案中政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。本項目存在的風險主要包括政治風險、法律風險、金融風險、建設風險、運營風險、移交風險、環保風險與其他風險，其中政府承擔的風險主要有政治風險、法律風險、宏觀經濟風險等。表 2-1 碧泉湖公園建設項目風險分配方案表 風險類別 風險細分 政府承擔 共同承擔 社會資本承擔 政治風險 政府決策與審批風險 政府信用風險 6 風險類別 風險細分 政府承擔 共同承擔 社會資本承擔 經營權收回 公眾9、反對風險 法律風險 法律變更 稅收調整 合同及文件風險 金融風險 通貨膨脹 利率變化 融資風險 建設風險 設計方案不當 工程質量 工地安全 建設成本超支 完工風險 市場運營風險 收益不足 運營成本超支 人力資源風險 運營服務質量 移交風險 無法達到移交標準 環保風險 環境污染 其他風險 不可抗力 剩余風險 7（四）配套投入（四）配套投入 配套投入支出責任是指政府提供的項目配套工程等其他投入責任。通常包括政府承擔的未納入建設成本的咨詢服務費用、市場測試費用、社會資本未中選補償金、移交補償款等交易成本，政府負責的連接設施和配套工程建設成本，政府授予社會資本的項目周邊土地或商業開發收益權，政府向社會10、資本提供的貸款貼息，以及政府放棄的項目公司股利等。三、三、支出測算支出測算 （一）各項支出（一）各項支出 本項目中財政支出責任主要分為股權投資支出、運營補貼支出、風險承擔支出與配套投入支出。1.股權投資支出 本項目總投資規模為 4 億元，按項目資本金占總投入 30%測算，項目資本金為 1.2 億元；按政府在 SPV 中股權比例 30%計算，本項目中政府股權投資支出為 3600 萬元。2.運營補貼支出 本項目為準公益項目，公園運營階段產出的收入甚微，財務效益欠佳、項目收費無法覆蓋投資和運營回報，故采用可行性缺口補貼模式。本項目通過假定 8%的項目內含報酬率推算運營補貼，具體運營補貼額參見湘潭火車11、站北片區二級渠防洪排澇 8 及碧泉湖景觀改造 PPP 項目實施方案 第三章項目財務分析中的社會資本股權現金流量表。具體測算為每年 5500 萬，共 5.5 億元，財政補貼現值約為 44195 萬元（折現率為 3.5%，參考 10 年期湖南省地方債券利率 3.5%）。3.風險承擔支出 由于項目的風險概率和風險后果值難以預測，因此風險承擔成本結合本項目實際，按照可轉移風險、可分擔風險以及不可轉移分擔風險進行分類，采用分類比例法進行測算。第一類可轉移風險包括：項目建設期間可能發生的組織機構、施工技術、工程、投資估算、資金、市場、財務等風險，項目公司通過參加商業保險后，大部分風險可以有效轉移，可轉移風12、險承擔成本為 0；第二類可分擔風險包括：項目建設和運營期間可能發生的法規政治風險、自然災害等不可抗力風險等，需要政府和項目公司共擔的風險，結合本項目特點，建設期兩年，測算政府承擔的風險為 232 萬元；第三類不可轉移風險包括：主要項目運營期間受消費物價指數、勞動力市場指數等影響可能發生的價格調整和利潤率對運營補貼支出風險責任，不可轉移和分擔，由政府承擔風險支出。經測算為 529 萬元（現值），鑒于本項目運營維護簡單的特點，項目運營期內不再考慮每年增長變化因素進行調價，影響成本增長9 超過 5%時，可以按照程序申請調整服務費價格，具體調價方式在項目管理合同中雙方協商確定。4.配套投入支出 配套投13、入支出為政府將提供的配套投入總成本減去社會資本方為此支付的費用。本項目配套投入支出為咨詢費用，公園配套工程建設成本，周邊土地或商業開發收益權，政府向社會資本提供的貸款貼息，以及政府放棄的項目公司股利等。本項目測算的配套投入支出為 0。（二）各年度總支出（二）各年度總支出 根據以上結果可知，本項目識別、評估、測算的各年度財政支出如表 3-1：表 3-1 各年度財政預計支出表（單位：萬元）年份 股權支出 運營支出 風險承擔支出 配套投入支出 財政預計支出合計財政預計支出合計 2016 3600 113 3713 2017 124 124 2018 5500 74 5574 2019 5500 7414、 5574 2020 5500 74 5574 2021 5500 62 5562 2022 5500 62 5562 2023 5500 62 5562 2024 5500 49 5549 2025 5500 49 5549 10 年份 股權支出 運營支出 風險承擔支出 配套投入支出 財政預計支出合計財政預計支出合計 2026 5500 49 5549 2027 5500 99 5599 合計 3600 55000 891 0 59491 四、能力評估四、能力評估（一）湘潭市財政能力預測（一）湘潭市財政能力預測 根據湘潭市財政局提供的相關資料，湘潭市本級 2012 年-2014年一般預算收入15、分別84.78為億元、97.89億元億元、107.2億元，年平均增長率為 6.04%，且呈逐年遞增趨勢；2011 年-2016年一般公共預算支出情況如下表 4-1：表 4-1 近幾年湘潭市本級一般公共預算支出 序號序號 年度年度 一般公共預算支出（單位：億元）一般公共預算支出（單位：億元）增長比例增長比例 1 2011 63.57 2 2012 71.03 12%3 2013 89.7 26%4 2014 101.8 13%5 2015 113.6 12%6 2016 125.15 10%2016 年，除本項目外，湘潭市其他進行的 5 個 PPP 項目（湘潭經濟技術開發區污水處理一期工程、湘潭16、高新技術產業開發區11 實驗學校建設項目、湘潭昭山示范區湘江風光帶（昭山段）生態防洪與景觀工程項目、湘潭市萬樓片區城中村改造 PPP 項目、湘潭蓮城醫療養老項目）總投資為 43.009 億元，根據 2011-2016年度的財政支出增長比例平均值（15%），確定以后每年一般公共預算支出增長率為 15%。鑒于本項目合作期限為 12 年，根據現有資料，整理出前五個項目 2016-2027 年政府財力承擔情況（如表 4-2 所示）。在此基礎上，對湘潭市整體財力進行評估（如4-3 所示）。12 表 4-2 前五個項目 2016-2017 年財力承擔情況表（單位：萬元）序號序號 項目名稱項目名稱 201617、 2016 20172017 20182018 20192019 20202020 20212021 20222022 20232023 20242024 20252025 20262026 20272027 1 湘潭經濟技術開發區污水處理一期工程 1473.00 1473.00 1473.00 1473.00 1473.00 1473.00 1473.00 1473.00 1473.00 1473.00 2 湘潭高新技術產業開發區實驗學校建設 1795.71 85.71 9442.81 9442.81 9442.81 9442.81 9442.81 9442.81 9442.81 9483.18、62 3 湘潭昭山示范區湘江風光帶（昭山段）生態防洪與景觀工程項目 2032.38 18.12 1922.43 1922.43 1922.43 1922.43 1922.43 1922.43 1922.43 1922.43 1922.43 1922.43 4 湘潭市萬樓片區城中村 改造 PPP 項目 15320.00 288.23 297.33 285.20 282.16 43742.72 43736.65 43748.79 43727.55 43712.38 43721.48 43718.45 5 湘潭蓮城醫療養老項目 1617.00 892.00 1096.00 1113.00 949.019、0 712.00 345.00 70.00 70.00 49.00 49.00 49.00 13 表 4-3 湘潭市整體財力評估 序序號號 年度年度 市本級已市本級已審批財承審批財承論證的其論證的其他他PPPPPP項目項目支出支出 湘潭市火車湘潭市火車站北片區二站北片區二級渠防洪排級渠防洪排澇及碧泉湖澇及碧泉湖景觀改造景觀改造 PPPPPP項目項目 合計合計 一般公共預一般公共預算支出（按算支出（按15%15%增長率增長率算）算）所占政府一所占政府一般公共預般公共預算算支出比例支出比例 1 2016 20765.09 3713.00 24478.09 1251500.00 1.96%2 20120、7 1284.06 124.00 1408.06 1439192.80 0.10%3 2018 14231.57 5574.00 19805.57 1655071.72 1.20%4 2019 14236.44 5574.00 19810.44 1903332.48 1.04%5 2020 14069.40 5574.00 19643.40 2188832.35 0.90%6 2021 57292.96 5562.00 62854.96 2517157.20 2.50%7 2022 56919.89 5562.00 62481.89 2894730.78 2.16%8 2023 56657.021、3 5562.00 62219.03 3328940.40 1.87%9 2024 56635.79 5549.00 62184.79 3828281.46 1.62%10 2025 56640.43 5549.00 62189.43 4402523.68 1.41%11 2026 47165.91 5549.00 52714.91 5062902.23 1.04%12 2027 47162.88 5599.00 52761.88 5822337.57 0.91%注：數據以現有資料為基礎，實際財政支出需根據 PPP 國家相關政策和湘潭市 PPP 相關文件與情況而定，財政承受能力論證應根據實際情22、況定期調整。14（二）行業和領域平衡性評估（二）行業和領域平衡性評估 湘潭市 2015 年-2026 年納入本級財政預算的預估項目總數約為 35 個，項目涵蓋公路、供水、污水處理、環境治理、教育培訓、公共醫療衛生、養老服務等基礎設施類和公共服務類項目。其中，公園建設類項目總體占比較小。湘潭市內 PPP 項目一定程度上滿足了社會經濟的發展要求和公眾對于公共服務的需求，不存在某一行業和領域 PPP 項目過于集中的情況。五、論證結論五、論證結論 通過測算股權支出、運營補貼支出、風險承擔支出、配套投入支出，綜合考慮前五個已實施的 PPP 項目政府財力承擔情況，湘潭市本級財政每年政府付費和政府補貼等財政23、預計支出占一般公共預算支出年度最高比例為 2.50%，低于 10%，確保了財政中長期可持續性，且符合行業和領域平衡性，故本項目通過財政承受能力論證。15 附錄附錄 湘潭火車站北片區二級渠防洪排澇及碧泉湖景觀湘潭火車站北片區二級渠防洪排澇及碧泉湖景觀改造改造 PPPPPP 項目財政承受能力論證編制說明項目財政承受能力論證編制說明 （一）名詞解釋（一）名詞解釋 1.本項目：湘潭火車站北片區二級渠防洪排澇及碧泉湖景觀改造 PPP 項目。2.PPP 項目：指政府和社會資本合作項目。3.運維績效考核：從規劃管理、基礎設施、園藝養護、園容衛生、安全保衛及其他七大方面對運維期項目管理進行考核，使得碧泉湖公園建設項目運營目標得以量化。（二）數據說明（二）數據說明 1.本項目總投資初步估算為 40000 萬元。2.數據來源來源于 火車站北片區二級渠防洪排澇及碧泉湖景觀改造項目可行性研究報告【潭工咨 2013(096)】。3.社會資本必要報酬率上限 8%，取 8%測算基準財政補貼上限。4.風險成本是根據可能存在該風險的階段及該階段成本分別測得。