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1、數字城管數字城管2.0版（智慧型城管）版（智慧型城管）住建部信息中心、數字城管學組郝力2015.11.4北京主要內容 1.改革體制改革體制（制度保障：持續動力）2.開拓領域開拓領域（服務拓展：落地實用）3.更新技術更新技術（技術升級：保障變革）4.提升標準提升標準（規范引導：有序普及）5.面臨困難面臨困難（找出根源：逐漸化解）2、開拓領域-行業內 市政服務市政服務APP方式：繳納水費、燃氣費、熱力費等 黑水監測黑水監測APP方式：移動申報、程序透明、結果公開 綜合管廊綜合管廊物聯網、移動互聯基礎上的建設管理、運維管理、營銷管理 海綿城市海綿城市物聯網、移動互聯基礎上的建設管理、運維管理2、開拓2、領域-行業外 社會管理社會管理。網格化社會管理 環境保護環境保護。網格化環境保護 安全監管安全監管。網格化安監管理 專項普查專項普查。網格化專項調查3.更新技術 移動互聯移動互聯城管和市政服務移動化 物聯網物聯網綜合管廊、海綿城市、專業管線、市政道橋等行業傳感普及和物聯化 云計算云計算集約化數據中心、租賃和外包服務 大數據大數據反映城管規律，促進城管改革，監測改革實效4.提升標準 反映體改進展反映體改進展 反應拓展領域反應拓展領域 反映技術提升反映技術提升5.面臨困難 體制方面體制方面地方城管立法進展受到立法傳統體制和思維方式的制約 拓展拓展方面方面行業內，城管拓展程度受到對象行業成熟度制約行3、業外，城管拓展進展受到對象行業規范化制約 技術方面技術方面城管技術提生受到外部技術環境成熟度的制約 標準方面標準方面城管標準提升水平受到對象行業成熟度、外部技術環境成熟度和管理體制法制化水平制約1.改革體制 獨立監督考核機制驅動下，市容、環衛、市政、園林倍受社會稱贊，行政執法倍受社會詬病，為什么？數字城管系統建設數量大幅上升的同時，隨著時間的推移和領導的更迭，其效益顯現下降趨勢，為什么？太原案例 2003年以前，渣土管理和執法均歸市容環衛局。市容環衛局采用一整套渣土管理制度鏈條，有效地規范了渣土工作流程管理、執法一體化運行模式下，渣土注冊辦證率達到90%以上，渣土處置費年均收繳量穩定。太原案例4、 2003年以后，渣土管理實行管理、執法分離的體制，渣土管理職能由市容環衛局渣土管理處行使，渣土行政執法處罰劃歸市行政執法局。渣土管理工作出現管不住，處置費收繳難的狀況。如2005年，渣土注冊辦證率下降到23%，按規定處置的渣土下降到10%左右，處置費收繳量銳減。無證拉運、沿途遺撒、亂傾亂倒的違法案件頻頻發生，依法查處的案件寥寥無幾。太原案例 2007年3月，太原市政府為了加強渣土管理的執法力度，將渣土執法權由市行政執法局劃歸市容環衛局，形成了有效的管、執一體化運行模式。這種模式形成以來，注冊辦證率、運輸車輛領取準運證率和渣土處置費收繳率大幅提高。2008年處置費收繳率比2007年翻了一番，創5、歷年最高，2009年到2011年每年都突破千萬元。渣土無密閉運輸、遺灑亂倒等違法行為得到了有效控制，2008年執法大隊共查處各類渣土違法案件400余起，責令清理清洗遺灑污染道路面積20余萬平米。從2009年到2011年執法大隊的執法查處渣土類案件逐年下降，無證運輸、沿途遺灑、亂傾亂倒案件明顯減少。為太原市創優美整潔的市容環境衛生發揮了積極的作用。思考 同是執行城市建筑垃圾管理規定城市建筑垃圾管理規定，太原市分別采用行政管理和行政執法統一的管理體制，以及行政管理和行政執法分割的管理體制，為什么前后行政效果有如此巨大的反差？考察事物和管理源頭管理源頭管理過程管理過程管理消納管理消納管理行政投入運輸6、許可占道許可消納許可收費許可管理管理與執法不可分割，管理是執法與執法不可分割，管理是執法的因由，的因由，執法是管理的保障執法是管理的保障收費許可收費許可行政投入行政投入檢查監督產生許可檢查監督行政管理管理對象行政執法源頭執法過程執法消納執法產生違法運輸違法占道違法收費違法收費違法消納許可重新審視事物 建筑垃圾的存在是不以人的意志為轉移的客觀事實。即它是建筑工程必然伴生的產物，它是以循環往復的產生、混合、位移、飄灑和消納的全生命周期方式存在。實行對建筑垃圾行業的行政管理，管理措施必須匹配全生命周期全生命周期，管理制度必須適應長期反復特長期反復特征征，行政服務、行政管理、行政監督和行政“罰補”職能7、不可人為分割。職能不可人為分割。在這個前提下才有可能達成管理 長效和實效的目標。重新審視管理 行政給付（政府）：行政給付（政府）：行政責任：行政責任：市容環境衛生部門負責建筑垃圾的管理工作行政投入：行政投入：納入市容環境衛生專業規劃、制定建筑垃圾處置計劃源頭許可源頭許可：獲得建筑垃圾處置核準后方可處置運輸許可：運輸許可：不得未經核準從事建筑垃圾運輸資質許可：資質許可：運輸企業資質許可、年檢占道許可占道許可：需臨時占用街道兩側和公共場地堆放物料辦理審批手續消納許可：消納許可：不得擅自設立棄置場受納建筑垃圾收費許可：收費許可：建筑垃圾處置實行收費制度監督檢查：監督檢查：對搜有許可事項進行監督檢查行8、政執法：行政執法：容環境衛生主管部門責令限期改正，給予警告，處以罰款 行政承擔（相對人）：行政承擔（相對人）：行政投入：享受市容環境衛生專業規劃給予的服務和資源、享受建筑垃圾處置計劃給予的服務和資源市場責任：市場責任：誰產生、誰承擔處置責任源頭許可：源頭許可：獲得核準后可處置建筑垃圾運輸許可：運輸許可：經核準可從事建筑垃圾運輸資質許可：資質許可：合格運輸企業資質占道許可：占道許可：經審批可臨時占用街道兩側和公共場地堆放物料消納許可：消納許可：可設立棄置場受納建筑垃圾收費許可：收費許可：承擔繳費義務監督檢查：監督檢查：接受監督檢查行政執法：按照容環境衛生主管部門責令限期改正，接受警告，接受罰款99、:1太原-基本規律建筑垃圾的存在是不以人的意志為轉移的客觀事實。建筑垃圾的存在是不以人的意志為轉移的客觀事實。即它是建筑工程必然伴生的產物，它以循環往復的產生、混合、位移、飄灑和消納的全生命周期方式存在。實行對建筑垃圾行業的行政管理，管理措施必須匹配全生命周期全生命周期，管理制度必須適應長期反復特征長期反復特征，行政服務、行政管理、行政監督和行政“罰補”職能不可人為分割，職能不可人為分割，在這個前提下才有可能達成 長效和實效的行政管理目標。行政管理和相對人間存在行政給付和行政承擔平衡規律。行政管理和相對人間存在行政給付和行政承擔平衡規律。即適當的行政給付，回饋適當的行政承擔，不當的行政給付，回10、饋不當的行政承擔。建筑垃圾適當的行政給付：建筑垃圾適當的行政給付：包括行政責任、行政投入、市場責任、源頭許可、運輸許可、資質許可、資質許可、占道許可、消納許可、收費許可、監督檢查、監督行政、行政執法等完整的資源、管理、服務和獎罰等全部給付，必然引發行政承擔的良性反饋，即良性的行政效果。片面提供不適當的懲罰性行政給付行為，不適當的懲罰性行政給付行為，引發惡性抵抗行政承擔的行為是必然的回饋。管理和執法職能不宜人為分割，行政給付和行政承擔平衡不可輕易破壞。管理和執法職能不宜人為分割，行政給付和行政承擔平衡不可輕易破壞。香港案例 30多年前，香港在城市發展過程中同樣遇到小販亂擺賣、違法建筑、污染、環境11、衛生等令人頭痛的城市管理難題，但香港政府通過法律、行政、宣傳法律、行政、宣傳等手段，有效治理了城市快速發展所產生的一系列問題，總結香港城市管理和行政執法的經驗，對我們開展城市管理和行政執法工作將有不少啟示。香港總面積約2753平方公里，其中陸地面積約1104平方公里。2011年，香港總人口達770萬，建成區面積185平方公里 香港的食物環境衛生署香港的食物環境衛生署（簡稱食環署）是衛生福利及食物局轄下的一個行政部門，負責確保食物安全，并為香港市民提供清潔衛生的居住環境。香港案例-環境衛生行政科 人員配備：人員配備：食環署約有11000多名公務員，350多名非公務員員工，11000多名外判員工（12、外判：也就是向社會、企業或個人購買服務）；191支小販事物隊（每支7-8人，約1300-1500人）6300固定攤位、470個流動小販 資金供給：資金供給：2012年度該署財政支出逾52億港幣。設施供給：設施供給：貿易市場近百個 香港的食物環境衛生署行政職責：香港的食物環境衛生署行政職責：小販管理、潔凈服務、食品安全管制、公眾教育、墳場及火葬場服務、跨部門合作。食環署委派一名副署長分管環境衛生環境衛生，分管四個科，其中包括三個行動科一個環境衛生行政科。環境衛生行政科環境衛生行政科是其中一個最為龐大、最為重要的科室，它擔負著整個香港包括港島和九龍兩個環境衛生總區共十多個分區的市容清潔管理工作。分13、區辦事處是最基層的辦事機構，也是市容環境衛生管理具體的“落腳點”。辦事處共分為若干個組:香港案例-環境衛生行政科環境衛生組環境衛生組：巡查巡查持牌餐館，確保食物衛生法規的執行；檢控檢控無牌餐館，調查調查影響衛生的投訴；處理處理食物投訴投訴，跟蹤食物中毒，防止腸胃傳染病蔓延；檢查檢查建筑現場和出租屋，確保環境衛生；銷毀銷毀不宜食用的食物，教導教導市民與飲食從業人員懂得衛生常識；與區內居民組織保持聯絡聯絡，配合配合保護環境衛生工作。8:1潔凈組潔凈組：負責清掃清掃街道，收集收集處理垃圾和廢物；定期清洗清洗街道，清理后巷、溝渠、廢紙箱、街頭招貼及非法廣告；推行及配合推行及配合與清潔香港運動有關的各項14、活動；執行清潔法規，檢控檢控違規人員；清理清理垃圾點；管理管理垃圾收集站、公廁、浴室；調查調查有關垃圾或街道潔凈方面的投訴投訴；監督監督清潔承辦商承辦商的工作。9:1防止蟲鼠組防止蟲鼠組：巡視檢查巡視檢查碼頭、倉庫、小販區、空置區及公共場所，處理處理老鼠、蚊子、蒼蠅的問題并跟蹤跟蹤公眾投訴投訴。3:1小販組小販組：許可管理和檢查許可管理和檢查各小販自由市場、持牌流動小販、街邊的持牌小販攤商、報紙攤檔、熟食攤檔，檢控檢控違例小販；取締取締無牌小販，清理扣押扣押貨物；檢控檢控將營業范圍擅自擴展到人行路的商販，確保道路暢通無阻；處理處理有關非法擺賣的投訴；重整重整區內小販擺賣秩序，拆除拆除無牌小販推15、攤。6:3街市組：監督檢查街市組：監督檢查街市清潔承包商承包商的工作質量及完成情況。香港案例-小販組行政許可：行政許可：70年代香港便開始實行發牌制，具體分為固定攤位小販牌照和流動小販牌照，牌照對小販經營的物品、區域和規模都有明確規定。年滿18周歲且未持有小販牌照的人士皆可提出申請。香港實行的是“一戶一牌”政策，即每戶家庭只可獲簽一個小販牌照，且牌照持有人一般不得同時租有街市店鋪。小販組管理手段小販組管理手段：許可、檢查許可、檢查各小販自由市場、持牌流動小販、街邊的持牌小販攤商、報紙攤檔、熟食攤檔，檢控檢控違例小販；取締取締無牌小販，清理清理扣押貨物；檢控檢控將營業范圍擅自擴展到人行路的商販，16、確保道路暢通無阻；處理處理有關非法擺賣的投訴；重整重整區內小販擺賣秩序，拆除拆除無牌小販推攤6:3執法依據：執法依據：香港食環署先后出臺公眾衛生及市政條例、小販規例、食物業規例、簡易程序治罪條例等法規，作為對攤販的管理依據行政投入：行政投入：2013年香港特區政府啟動未來5年共計2.3億港元的重建攤位計劃。每戶小販最高可獲6.4萬港元財政補助用于改建攤位，以提高消防安全狀況等行政投入：行政投入：香港政府按街區交通情況及市民需要設立固定攤位小販市場，截至目前，食環署共劃定了勵業街熟食小販市場、油麻地玉器小販市場、物華街臨時小販市場等18塊可滿足不同經營活動的市場。而流動小販應在專區經營，香港市區17、的流動小販可在港島及九龍各區擺賣，新界區流動小販則可在新界及離島各區經商，但都不能妨礙交通、滋擾市民。香港案例-成效食環署一旦發現相關違法行為，立即向違例人士發出傳票，由法院審理和做出裁決，一經裁定，最高罰款達 5000 元-2.5 萬元不等，最低為1500 元。從 2002 年 5 月實施此項新制度以來，已發出 3 萬多張“定額罰款通知書”（即罰款 1500 元）而且相關裁決相關裁決 95%以上都能得到執以上都能得到執行行。對無牌小販打擊的力度非常嚴厲，執法力度很大。對無牌小販打擊的力度非常嚴厲，執法力度很大。2011年對無牌小販開展拘捕行動達9101次，控罪11741宗，票控16835宗，18、控罪及票控28576宗；2012年開展拘捕行動8980次，控罪11669宗，票控15788宗，控罪及票控27457宗。同時，對固定（含流動）持牌小販的執法也很嚴格，如食環署人員發現有非法接駁電源、分租攤檔等，可立即吊銷牌照。香港政府每年用于公眾文明衛生宣傳經費占城市維護費用的占城市維護費用的0.5%之多，同時還邀請各社團舉行各類宣傳活動，使宣傳教育進學校進社區；利用各種媒體大張旗鼓宣傳“香港是我家，清潔靠大家”，真正做到家喻戶曉，深入人心。思考 香港環境衛生行政科和小販組為什么幾十年堅持實行行政管理和行政執法統一的管理體制？考察事物和管理依法許可依法許可依法巡查依法巡查依法檢控依法檢控法例檢討19、法例檢討法院審判法院審判刑事拘留刑事拘留完善法律完善法律重建攤位重建攤位設立市場設立市場依法取締依法取締依法拆除依法拆除行政補償行政補償處理投訴處理投訴重整秩序重整秩序宣傳教育宣傳教育管理教育服務懲罰香港-基本規律香港經驗證實：香港經驗證實：承認同一時空內的多個行政對象，具有各自不以人的意志為轉移的客觀規律，不因各行政對象具有同一時空的表面現象，而忽視其性質的不同。為此，必須按照不同對象設置不同專業機構和專業手段的方式實施行政管理和行政執法。環境衛生組、潔凈組、防環境衛生組、潔凈組、防止蟲鼠組、小販組、街市組止蟲鼠組、小販組、街市組同在一條街道上實施專業管理和執法，香港一直實行管理和執法統一的20、管理模式，40多年來沒有因為同處于一個街面的理由，將各個專業小組的執法環節單獨切出來綜合執法。因此，香港完整鏈條式管理體制收到了長期良好的效果。香港完整鏈條式管理體制收到了長期良好的效果。香港經驗證實：香港經驗證實：有效行政管理的基本規律是，行政服務、行政管理、行政監督和行政“罰補”職能不可人為分割不可人為分割。人為分割的直接后果是破壞行政職責的統一性，職責不清必將導致行政失效職責不清必將導致行政失效。如果，在職責不清的基礎上進一步單獨強化懲罰職能強化懲罰職能，那么暴力沖突就是可能是必然結果。兩個案例體現的共同規律 有效行政管理的基本規律是有效行政管理的基本規律是，行政服務、行政管理、行政監督21、和行政“罰補”職能不可人為分割。人為分割的直接后果是破壞行政職責的統一性，職責不清必將導致行政失效。如果，在職責不清的基礎上進一步單獨強化懲罰職單獨強化懲罰職能，能，那么暴力沖突就是可能是必然結果。行政管理和相對人間存在行政給付和行政承擔平衡規律。行政管理和相對人間存在行政給付和行政承擔平衡規律。即適當的行政給付，回饋適當的行政承擔，不當的行政給付，回饋不當的行政承擔。行政給付和行政承擔平衡規律行政給付和行政承擔平衡規律不可違，不可違，片面提供不適當的懲罰性行政給付行為，引發惡性抵抗行政承擔的行為是必然的回饋。地方立法的歷史機遇 2015年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過全國22、人民代表大會關于修改中華人民共和國立法法的決定。“設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管城鄉建設與管理理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。設區的市的地方性法規須報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行。省、自治區的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規不抵觸的，應當在四個月內予以批準。”地方立法的歷史機遇中國政法大學副校長馬23、懷德建議：中國政法大學副校長馬懷德建議：1、盡快開展城市管理立法盡快開展城市管理立法 消除消除“城管亂象城管亂象”。此次立法法的修訂賦予設區市地方立法權，而地方政府對城市管理法律法規的需求最為迫切。如果沒有國家層面的如果沒有國家層面的城市管理法城市管理法這一基本法作為指導，就這一基本法作為指導，就難以保證地方政府城市管理立法質量，容易造成地方城市管理法規的難以保證地方政府城市管理立法質量，容易造成地方城市管理法規的混亂，更加劇混亂，更加劇“城管亂象城管亂象”，不利于理順城管執法體制，不利于理順城管執法體制。2、盡快更新城市管理觀念 摒棄“簡單化”。面對現代城市出現的各種問題，我們不可能我們不可24、能“畢其功于一役畢其功于一役”，將所有的城市問題在短時間內完，將所有的城市問題在短時間內完全消滅。全消滅。有些問題具有階段性，隨著時間的推移就能夠得到有效解決，有些問題需要在改革發展中不斷探索解決。地方立法的歷史機遇3、盡快改革城管執法體制盡快改革城管執法體制 明確明確“誰來管誰來管”。現在的城管綜合執法機構，沒有主管部門，缺乏業務指導，造成機構設置不規范、人員身份比較混亂。其職能都繼受于其他部門，且缺乏法律保障，因此顯得支離破碎、殘缺不全。在我國政治體制和政府行政管理體制改革的框架下，理順城管執法體制必須明確業務主管部門，而住房和城鄉建設部就是最佳選擇。應通過立法明確住房和城鄉建設部作為全國25、城管執法工作的業務主管部門，加強業務指導和行業監督。城市應整合相關執法機構和執法職責，大力推進綜合行政執法工作。4、盡快完善城管執法方式盡快完善城管執法方式 運用運用“組合拳組合拳”。城管執法不能沒有強制手段，但也不能只靠強制手段，而應該綜合運用各種行之有效的執法方式。如運用說服教育、指導、獎勵、政策引導、合同等方式，依靠社如運用說服教育、指導、獎勵、政策引導、合同等方式，依靠社區、街道組織及居民志愿者的支持，通過社會的廣泛參與來實現執法區、街道組織及居民志愿者的支持，通過社會的廣泛參與來實現執法目的。另外，還應建立順暢、有效的部門協調配合機制和監管機制，目的。另外，還應建立順暢、有效的部門協26、調配合機制和監管機制，加強源頭管理和部門聯動，提高執法效能。加強源頭管理和部門聯動，提高執法效能。地方立法的歷史機遇5、加強對行政執法監督加強對行政執法監督 杜絕杜絕“利益執法利益執法”。行政執法體制改革不僅涉及執法主體及權能的再造，還必須完善行政執法程序，規范執法自由裁量權，加強對行政執法的監督，全面落實行政執法責任制，尤其要全面落實行政執法責任制，尤其要保障行政執法經費，防范利益驅動型執法保障行政執法經費，防范利益驅動型執法，有效防止執法中的不作為、慢作為和亂作為，做到嚴格規范公正文明執法。同時，加強社會監督，通過新媒體、司法監督、人大政協的監督追究執法機關和執法者失職瀆職的責任。6、城管執法部門必須是政府工作部門，城管執法人員必須是公務城管執法部門必須是政府工作部門，城管執法人員必須是公務員，員，保證城管執法的權威性，消除社會對城管執法合法性的質疑。加強城管執法人員的教育培訓和日常管理，健全執法人員資格考錄和資質管理，提高城管執法人員的綜合素質。不論是主管部門還是城管執法部門，應主動發聲，積極宣傳推廣城管執法中的正面形象，改善社會輿論環境。