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1、(一一)評價基本思路評價基本思路政府和社會資本合作模式（PPP）范疇下的物有所值主要是一個相對概念，需要將 PPP 模式與傳統政府投資建設模式進行比較，判斷采用 PPP 模式的可行性和必要性。PPP 物有所值評價分為定性評價和定量評價，根據PPP 物有所值評價指引（試行）（財金【2015】167號）的規定：“現階段以定性評價為主，鼓勵開展定量評價”。根據本項目實際情況，本項目將進行物有所值定性評價及定量評價。(二二)評價工作流程評價工作流程根據PPP 物有所值評價指引（試行）（財金【2015】167 號）文件，結合我司在基礎設施和公共服務領域 PPP 咨詢項目中組織開展物有所值評價的經驗，將本2、項目物有所值評價劃分評價準備、定性評價、信息管理三個階段，詳見圖 4-1：圖圖 4-1 物有所值定性評價工作流程圖物有所值定性評價工作流程圖(三三)物有所值定性評價物有所值定性評價物有所值定性評價用于分析評價在定量分析中不能被量化，卻對物有所值評價非常重要的項目因素。定性評價主要從可行性（viability）、綜合效益性(desirabulity)和可達成性（achievability）等方面來分析評價。若定性評價未通過，則終止本項目的物有所值評價，考慮采取傳統政府采購模式；若定性評價通過，即可初步說明本項目是物有所值。1、評價依據評價依據根據財政部政府和社會資本合作項目物有所值評價指引（試行3、）（財金【2015】167 號）文中“物有所值”定性評價規定進行。2、評價方法評價方法根據政府和社會資本合作項目物有所值評價指引（試行）和PPP 物有所值評價指引（試行）（財金【2015】167 號）的規定，項目物有所值定性評價指標包括全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力和可融資性等六項基本評價指標和項目規模大小、預期使用壽命長短、主要固定資產種類、全生命周期成本測算準確性、運營收入增長潛力、行業示范性等補充評價指標，并賦予每個指標相應的權重，各指標最終分值與其對應權重的加權求和總分即為本項目的定性評價結果。項目各單項指標采取百分制，單項指標的最終4、得分根據專家評分并按照指標權重計算加權平均分，得到評分結果，定性評價結果根據定性評價最終得分判斷：評分結果在 60 分(含)以上的，通過定性評價，其中 90-100 分為優秀，80-89 為良好，70-79 為一般，60-69為合格；評分結果在 60 分(含)以下的，不通過定性評價。3、評價指標及權重評價指標及權重根據本項目實際情況，本項目物有所值定性評價指標選取全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力和可融資性等六項基本評價指標，以及預期使用壽命長短、項目規模等兩項補充指標。在各項評價指標中，六項基本評價指標權重為 80%，其中任一指標權重一般不超過5、 20%；補充評價指標權重為 20%，其中任一指標權重一般不超過 10%。本項目的八個評價指標及權重如表 4-1 所示：表表 4-1 評價指標及權重評價指標及權重指標權重基本指標全生命周期整合程度15%指標權重風險識別與分配15%績效導向與鼓勵創新15%潛在競爭程度15%政府機構能力10%可融資性10%基本指標小計基本指標小計80%補充指標項目規模10%項目資產壽命10%補充指標小計補充指標小計20%合計100%4、本項目評價指標說明本項目評價指標說明(1)項目全生命周期整合本項目計劃引入社會資本，通過簽訂 PPP 項目合同。項目公司作為責任主體確認前期工作成果，并統籌項目的全部投資、融資、建6、設、運營及維護。社會資本（項目公司）從項目前期即開始介入，將項目的設計方案、具體建設工期、運營管理統籌考慮，確保項目設計的合理性和與項目實際情況以及政府方要求相契合，在保質保量完成項目建設的前提下，通過精細化管理，合理縮短建設工期，提高投資效率。同時充分發揮社會資本的運營、維護經驗優勢，確保項目建設、運營的質量和效率，降低項目建設成本和運營成本。通過全生命周期整合，實現項目全生命周期管理，能夠有效降低項目全生命周期成本，實現項目物有所值。(2)風險識別和風險分配項目風險是指可能導致項目損失的不確定性，總的來說本項目風險主要來自于政府層面、市場層面、項目層面及不可抗力等。傳統模式下，絕大部分風險7、需由政府承擔；采取 PPP 模式則能夠科學合理的向社會資本和其他機構轉移一定程度項目管理層面風險，讓對風險更有控制力的社會資本來進行管理，從而切實降低風險發生的概率，減輕風險帶來的損失，降低政府的風險承擔成本。PPP 模式下，風險分擔須遵循以下原則：由對風險最有控制力的一方承擔相應的風險、承擔的風險程度與所得回報相匹配、承擔的風險要有上限。結合上述風險控制與分配的基本原則，PPP 模式下本項目風險識別與分配基本框架如表 4-2 所示。表表 4-2項目主要風險分配表項目主要風險分配表風險類別風險因素政府承擔社會資本承擔備注政治風險政治條件變化宏觀經濟變化政策調整風險類別風險因素政府承擔社會資本承8、擔備注項目審批土地使用權社會穩定資金風險財政支付能力項目融資利率調整設計風險設計質量可轉移給設計單位設計進度建設風險工程地質發現文物環境污染施工質量施工成本工期滯后風險類別風險因素政府承擔社會資本承擔備注缺陷與隱蔽工程工程變更施工事故運營維護風險公共設施運營維護質量經營風險設置基本水量不可抗力風險不可抗力共同分擔根據上述風險分擔機制的設置可以看出，政府僅承擔法律或政策變更、政府信用等源于政府層面的風險和部分不可抗力風險，項目的設計、融資、建設、運營等一系列技術和商業風險均由項目公司承擔，大大降低了政府風險承擔責任和風險支出成本。(3)績效導向考核機制與鼓勵創新PPP 項目的產出更加注重結果導向9、，而非投入和過程導向，從而為社會資本實施本項目的過程中提供創新的機會。政府將從服務數量、質量和服務提供的及時性等方面對社會資本進行績效考核、獎優罰劣，進而激勵社會資本創新管理經驗，降低管理成本。為促使項目最大程度地發揮項目產出效果，加強對項目公司建設運營維護工作的考核，在建設期和運營期將分別設定不同考核指標對項目公司進行考核。建設期主要針對項目公司的建設進度和建設質量進行考核，工程建設質量未能達到相關規范標準和PPP 特許經營協議約定要求，或未能滿足實施機構關于對項目建設質量績效考核的，項目公司應負責修理或重新建設，由此產生的修理或重建費用由項目公司自行承擔，不計入項目總投資。因修理或重建導致10、未能按照PPP 特許經營協議約定進度要求完成建設的，項目公司應承擔因工期延誤造成的損失并承擔相應的違約責任。運營期主要針對污水處理、管網維護效果，包括項目提供的建筑物維護情況、污水處理是否達標情況等。政府方將根據PPP 合同約定的績效考核辦法對本項目的運營維護效果進行考核，并以此對項目公司實施監管。項目公司應當根據上述要求對項目進行運營維護，從而得到合理的回報，而社會資本會也將在參與項目投標競爭時對項目相關考核指標及考核辦法進行自身能力適應性評估和論證，只有具備相應建設和運營管理能力的社會資本方能在競爭中取勝。項目公司的利潤水平與其經營成本和經營質量直接相關。項目投標階段，為了提高項目中標概率11、，社會資本往往會盡最大可能降低項目投標報價，有利于政府方實現項目全生命周期成本支出的最小化和發現項目的真實“價格”。建設和運營階段，為了降低經營成本，實現項目利潤最大化，社會資本有極大的意愿和動力在 PPP項目建設運營管理過程中采用新技術、新材料，提高項目建設質量，降低建設和運營管理成本，創新運營管理機制。(4)潛在競爭程度本項目實施方案充分考慮了目前社會投資人對類似項目的回報要求，合理設定了項目合作期限、建設期限、運營維護標準、風險分配機制、社會資本退出機制等合作條件，項目公司可根據PPP 合同獲得運營收入，保障了投資人的投資回報。根據PPP 合同約定的各方權利、義務和責任分擔來看，基本實現12、了縣政府和相關行業主管部門各司其職的良好工作格局，確定了本項目在 PPP 模式下的良好運作機制，基本能夠滿足社會資本的投資訴求，有利于項目的持續穩定運營。(5)政府機構能力PPP 項目注重政府和社會資本的長期合作，雙方尤其是政府方應遵守契約精神，嚴格按照相關法律法規的規定和項目合同的約定履行相應的權利義務。PPP 模式下，政府部門將由傳統模式下基礎設施建設者、公共服務提供者轉變成一個純粹的監管者，一方面可以避免相關主管部門由于人員、精力以及專業性不足造成的項目建設和運營管理風險，另一方面相關職能部門也可以從繁雜的具體事務中抽離，確保將有限的人力和物力投入到對本項目建設和運營的監管中，確保項目公13、司的建設、運營管理質量和提供的公共服務水平滿足相應的規范標準要求，社會公共利益得到保護。為了加快本地區政府和社會資本合作項目推進進程，縣政府成立了 PPP 領導小組，建立了有效的工作協調機制，要求縣各部門要加快思想轉變，以 PPP 模式為契機，積極推動政府職能轉變，注重政府和社會資本的長期合作，嚴格按照相關法律法規的規定和項目合同的約定履行相應的權利義務，建設誠信、服務型政府。在 PPP 項目的實施過程中為項目公司的建設運營管理提供必要的支持和保障，確保項目成功實施。通過上述分析可知，國家各級政府對于推廣運用 PPP 模式都給予了極大的政策鼓勵與資金支持，同時積極推進政府職能轉變、探索推動體制14、機制創新，不斷強化和提升政府服務能力。通過對國家及省、市相關政策的深入學習，在縣政府的有力領導下、在衡陽縣 PPP 工作領導小組的科學指導下、相關職能部門的大力配合下，項目實施機構正穩步推進項目實施工作。(6)可融資性本項目共需約 33022.24 萬元的建設投資資金，在傳統模式下，該部分資金需由政府單獨籌集，本項目投資額相對較大，如采用財政資金直接投入，必將加劇政府當期財政支付壓力，從目前衡陽縣財政收支情況看，存在較大困難。另一方面由于國發 43 號文限制了地方融資平臺公司的融資功能，地方政府融資手段有限，加上目前政府項目普遍融資成本偏高（一般為 8%-10%），采用傳統模式建設無疑會給地方15、政府帶來極大的政策風險和償債壓力。在 PPP 模式下，項目的融資是以項目公司為主體的融資活動。本項目主體為污水處理廠建設運營，將來有著長期且穩定收益。本項目的投資主要形成固定資產，項目的資產價值為融資提供有力的保證。項目公司可采用向股東借款、貸款、收益權質押及投資人信譽貸款等多種融資模式籌措項目建設資金。建設資金來源渠道的多樣性能夠為項目的成功落地奠定堅實的基礎，避免傳統政府投資建設模式下后續建設資金不足等問題。另一方面，相對于政府方來說，社會資本更加熟悉和接近資本市場，其融資渠道更廣、融資手段更多，能夠為本項目提供強有力的資金保證。通過 PPP 模式提供公共服務，可以撬動社會資本參與建設，形16、成多元化、可持續的資金投入機制，有效滿足基礎設施與公用事業建設的需要。綜上所述，項目建設資金來源具有可行性及多樣性，故項目可融資性較高。(7)項目資產壽命本項目資產主要是建筑物，項目資產壽命較長，運用 PPP 模式通過社會資本的專業運營能夠有效的維護固定資產，確保項目資產的使用壽命，降低全壽命周期成本。從目前相關 PPP 政策法規的規定來看，PPP 項目合作期限原則上不得超過 30 年，綜合考慮項目預期收益及社會資本投資回報水平，本項目合作期限為 30 年。根據本項目實施方案確定的交易機構及原則，項目合作期滿項目公司需將所有項目資產無償移交給政府方，同時須確保項目資產性能、完好率滿足相關正常使17、用要求。對于政府方來說，項目合作期滿后還能正常使用一段時間，可以產生較好經濟效益。另一方面，由于項目合作期較長，為了降低項目相關固定資產運營維護成本，項目公司在項目建設階段會更加注重對項目建設質量的把控，有利于提高項目建設質量。同時為了避免不必要的運營維護支出，項目公司也將科學合理制定項目資產維護保養和大修計劃，以保證項目設施使用壽命能夠盡可能延長，有利于降低后期政府接管項目后的運營成本、提高項目資產使用年限。(8)項目規模根據可研報告，本項目總投資約為 33022.24 萬元，建設投資規模較大。本項目選擇一家社會資本負責投資建設維護，對于政府而言能夠將所涉資產進行有效整合和管理，降低項目的交18、易成本和維護成本，對于社會資本而言，能夠充分發揮項目規模效應，降低單位造價和維護成本，能夠更好實現項目物有所值。5、評價流程評價流程本項目物有所值定性評價采用專家打分法，定性評價專家組包括財政、資產評估、會計、金融等經濟方面專家，以及行業、工程技術、項目管理和法律方面專家等。專家根據自身經驗進行打分，并按照評價規則計算定性評價結果。評價流程如下：(1)確定 5 名專家組成專家小組，由專家小組成員推選 1 名組長，專家組包括財政、資產評估、會計、金融等經濟方面專家，以及行業、工程技術、項目管理和法律方面專家等；(2)向專家發放物有所值定性評價資料，確保專家掌握本項目重要及必要信息，由項目代表在專19、家評分前進行簡要說明；(3)項目代表離場，由專家按照物有所值定性評價分項指標逐項打分，并將得分填入物有所值定性評價專家評分表。(4)按照指標權重計算加權平均分，得到評分結果，形成專家小組意見，當場公布。(四四)物有所值評價結論物有所值評價結論根據評分結果，原則上評分結果在 60 分（含）以上的，項目能通過物有所值定性評價。經過專家對各評價指標打分后進行加權統計，本項目綜合評分結果為分，表明本項目適合采用 PPP 模式實施，通過物有所值定性評價。附表 1、物有所值定性分析評分參考標準物有所值定性分析評分參考標準編號指標評分參考標準1全生命周期整合程度指標說明：考核在項目全生命周期內，項目設計、投20、融資、建造、運營和維護等環節能否實現長期、充分整合。81100=本項目通過 PPP 模式將項目設計、投融資、建造、運營和維護充分整合，實現全生命周期統籌管理。6180=本項目通過 PPP 模式將項目設計、投融資、建造、運營和維護絕大部分進行整合，基本實現全生命周期統籌管理。4160 本項目通過 PPP 模式將項目設計、投融資、建造、運營和維護部分整合，部分實現全生命周期統籌管理。2140=本項目通過 PPP 模式將項目設計、投融資、建造、運營和維護很少部分整合，僅很少部分內容進行全生命周期統籌管理。020=本項目 PPP 模式基本未整合項目設計、投融資、建造、運營和維護，未考慮全生命周期統籌管21、理。2風險識別與分配指標說明：考核在項目全生命周期內，各風險因素是否得到充分識別并在政府和社會資本之間進行合理分配。81100=已進行較為深入的風險識別工作，預計其中的絕大部分風險或全部主要風險將在政府與社會資本合作方之間明確和合理分配。6180=已進行較為深入的風險識別工作，預計其中的大部分主要風險可以在政府與社會資本合作方之間明確和合理分配。4160=已進行初步的風險識別工作，預計這些風險可以在政府與社會資本合作方之間明確和合理分配。2140=已進行初步的風險識別工作，預計這些風險難以在政府與社會資本合作方之間明確和合理分配。020=尚未開展風險識別工作，或沒有清晰識別風險。3績效導向與鼓22、勵創新指標說明：考核是否建立以基礎設施及公共服務供給數量、質量和效率為導向的績效標準和監管機制，能否鼓勵社會資本創新。81100=絕大部分績效指標符合項目具體情況，全面合理，清晰明確，有效激勵社會資本創新。6180=大部分績效指標符合項目具體情況，全面合理，清晰明確，一定程度上激勵社會資本創新。4160=績效指標比較符合項目具體情況，但不夠全面和清晰明確，缺乏部分關鍵績效指標，無法激勵社會資本創新。2140=已設置的績效指標比較符合項目具體情況和明確，但主要關鍵績效指標為設置，影響社會資本創新。020=未設置績效指標或績效指標不符合項目具體情況，不合理、不明確，制約社會資本創新。4潛在競爭程度23、指標說明：考核項目內容對社會資本參與競爭的吸引力。81100=項目將引起社會資本（或其聯合體）之間競爭的潛力大且已存在明顯的證據或跡象，例如參與項目推介會的行業領先的國內外企業數量較多。6180=項目將引起社會資本（或其聯合體）之間競爭的潛力較大，預期后續通過采取措施可進一步提高競爭程度。4160=項目將引起社會資本（或其聯合體）之間競爭的潛力一般，預期后續通過采取措施可提高競爭程度。2140=項目將引起社會資本（或其聯合體）之間競爭的潛力較小，預期后續通過采取措施有可能提高競爭程度。020=項目將引起社會資本（或其聯合體）之間競爭的潛力小，預期后續不大可能提高競爭程度。5政府機構能力指標說明24、：考核政府機構職能、優化服務、依法履約、行政監管和項目執行管理等能力。81100=政府具備較為全面、清晰的 PPP 理念，且本項目相關政府部門及機構具有較強的 PPP 能力，項目模式對政府轉變職能、優化服務和項目執行管理等能力提升效果很大。6180=政府的 PPP 理念一般，但本項目相關政府部門及機構具有較強的 PPP 能力，項目模式對政府轉變職能、優化服務和項目執行管理等能力提升效果較大。4160=政府的 PPP 理念一般，且本項目相關政府部門及機構的 PPP 能力一般，項目模式對政府轉變職能、優化服務和項目執行管理等能力提升效果一般。2140=政府的 PPP 理念較欠缺，且本項目相關政府部25、門及機構的 PPP 能力較欠缺且不易較快獲得，項目模式對政府轉變職能、優化服務和項目執行管理等能力提升效果不明顯。020=政府的 PPP 理念欠缺，且本項目相關政府部門及機構的 PPP 能力欠缺且難以獲得，項目模式對政府轉變職能、優化服務和項目執行管理等能力提升效果很差。6可融資性指標說明：考核項目的市場融資能力。81100=預計項目對金融機構的吸引力很高，或已有具備強勁實力的金融機構明確表達了對項目的興趣。6180=預計項目對金融機構的吸引力較高。4160=預計項目對金融機構的吸引力一般，通過后續進一步準備，可提高吸引力。2140=預計項目對金融機構的吸引力較差，通過后續進一步準備，可提高吸26、引力。020=預計項目對金融機構的吸引力很差。7項目規模指標說明：通過考核項目規模考查項目經濟可行性。81100=項目的投資在 10 億元以上。6180=項目的投資介于 2 億到 10 億元之間。4160=項目的投資介于 1 億2 億元之間。2140=項目的投資介于 5000 萬元到 1 億元之間。020=項目的投資小于 5000 萬元。8項目資產壽命指標說明：主要根據項目的資產預期使用壽命評分，使用壽命長，為利用 PPP 魔獸提高效率和降低全生命周期成本提供基礎條件。81100=資產的預期使用壽命大于 40 年。6180=資產的預期使用壽命為 3140 年。4160=資產的預期使用壽命為 2130 年。2140=資產的預期使用壽命為 1120 年。020=資產的預期使用壽命小于 10 年。