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1、第第五五節節 財政支出責任識別財政支出責任識別為了科學評估項目實施對當前及今后年度財政收支平衡狀況的影響，并為PPP 項目財政預算管理提供依據，需要對項目的各項財政支出責任能夠清晰識別和測算。政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引（財金201521 號）明確了政府在 PPP 項目全生命周期過程中的財政支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。一、股權投資支出一、股權投資支出股權投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資責任。在羅平縣工業園區長青片區污水處理廠及污水管網工程 PPP 建設項目中，擬由政府和社會資本按 22%:78%的資本金比2、例出資組建項目公司，因此政府承擔項目公司 22%的資本出資責任。二、運營補貼支出二、運營補貼支出運營補貼支出責任是指項目在運營期間，由政府承擔的直接付費責任，不同付費模式下政府承擔的運營補貼支出責任不同。政府付費模式下，政府承擔全部運營補貼支出責任；可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任；使用者付費模式下，政府不承擔任何運營補貼支出責任。本項目為可行性缺口補助，政府付費按照“污水處理量及績效考核結果”進行付費。在項目運營補貼期間，政府承擔部分直接付費責任。項目公司開始運營后按照 PPP 合同 約定的處理水質、水量等提供污水處理服務，政府方按照 PPP合同約定的處理水量、水質、水價及3、績效考核標準結果，向項目公司支付污水處理服務費，項目公司依此收回投資并獲取合理回報。三、三、風險承擔支出風險承擔支出風險承擔支出責任是指在 PPP 項目運營期間內，由政府承擔風險而帶來的財政或有支出責任。風險承擔支出應充分考慮各類風險出現的概率和帶來的支出責任，按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。通常，法律、政策等方面的風險主要由政府承擔，項目運營、維護及財務等商業風險主要由項目公司承擔，不可抗力等風險由政府和項目公司合理共擔。當由法律、政策、不可抗力等風險給項目公司造成損失時，政府4、需承擔相應的支出責任。對于本項目風險分擔及組織措施風險分擔及組織措施風險分擔及組織措施序號序號 層級層級 風險因素風險因素承擔方承擔方組織措施組織措施政府政府 社會資本社會資本1政府層級政府干預在協議中明確政府監管內容和方法，除規定內容外，不得干預 PPP 公司事務2政府信用按照 PPP 政策文件規范性的進行明確3公眾反對當風險事件出現時，項目公司負責解釋，政府方負責協調。如果因項目公司運營不當引起，項目公司應盡快糾正；如因項目規劃原因，項目公司可申請賠償；如因不可抗力原因，雙方共同承擔損失。4稅收調整社會資本部門可要求政府部門盡量提供法律許可內的稅收優惠。如因稅收政策調整，可申請相應補償。55、決策、審批延誤盡量列明審批事項和公私各方應盡的職責6環保風險協議中要求項目建設、運營中應遵守環保法規規定；因環保問題所產生的損失、費用等，根據歸責原則，由過錯方承擔。7法律變更因法律變更導致對項目的建設或運營要求增加，從而增加項目投資或運營費用，社會資本可申請補償。8市場層級利率風險可約定一定范圍內的變動由社會資本部門承擔，超出一定范圍后，申請政府補償9外匯風險10通貨膨脹11融資風險明確政府部門需提供的融資協助事項，對社會資本部門的融資進度做細化要求12項目唯一性約定在特許經營期內，一定區域范圍內禁止新建類似項目，或者明確新建議項目的條件13第三方延誤/違約約定雙方在第三方延誤的申明和追償責6、任14項目層級土地獲取風險可在協議中約定將土地交付的起始時間15完工風險對項目完工時點做明確約定，并規定具體違約責任16供應風險合同約定各方對各類供應的責任17技術風險明確項目技術標準和要求18運營成本超支協議可約定客觀因素導致成本上漲，可按一定方法和程序調整價格19工程變更因政府方導致的變更，項目公司可申請補償20收費變更明確收費承擔主體21費用支付風險明確支付延誤的違約責任22項目移交風險協議明確對項目設施的維護要求和移交前的性能檢測、內容大修標準等事宜23社會資本變動約定社會資本的變更條件，并且需經政府部門同意24項目測算不當政府方對提供的項目條件負責，由社會資本自行判斷的條件由其承擔27、5運營能力不足約定退出機制26財務監管不力約定政府方對項目財務進行監管的內容27配套基礎設施風險明確政府方為項目提供的配套條件28合同文本不完善明確爭議協商機制29污水處理質量風險明確處理標準30污水處理基本保證量風險明確基本處理量31其他 不可抗力明確發生不可抗力的解決措施四、配套投入支出四、配套投入支出配套投入支出責任是指在 PPP 項目中，政府將提供的項目配套工程等其他責任，包括土地征收和整理、建設部分項目配套設施、完成項目與現有相關基礎設施和公用事業的對接、投資補助、貸款貼息等。本項目總投資已含配套投入，政府并無額外的配套投入支出責任。第第六六節節財政支出測算財政支出測算一、股權投資支8、出一、股權投資支出股權投資支出應當依據項目資本金要求以及項目公司股權結構合理確定。股權投資支出責任中的土地等實物投入或無形資產投入，應依法進行評估，合理確定價值。本項目項目公司由社會資本方和政府方共同出資設立，政府方以土地作價的方式投資入股，持股比例為 22%。股權投資支出=項目資本金政府占項目公司股權比例=5414.54 萬元22%=1191.2 萬元。本項目污水處理廠占地面積為 60 畝，20 萬元/畝，60 畝 x20 萬元=1200 萬元。所以本項目政府的股權投資支出為 1200 萬元，持股比例為 22%。二、運營補貼支出二、運營補貼支出根據財金201521 號對可行性缺口補助模式的說9、明，在項目運營補貼期間，政府承擔部分付費責任。同時根據財辦金201792 號文，年資金成本和年運營成本與績效考核掛鉤，所以本項目運營期每年可行性缺口補助的公式為：每年可行性缺口補助每年可行性缺口補助=年資金成本年資金成本（65%65%35%35%&）+D DP P&100%100%+年稅年稅費費其中：1）、年資金成本=年償還金融機構融資本息+年社會資本投資收益；年社會資本投資收益=（社會資本出資項目資本金/運營補貼周期）（1+年度折現率）n（1+合理利潤）（參考財金 21 號文公式）。2）、D-年污水處理量;在項目運營期第一年 60%，第二年 70%，第三年 80%，第四年 90%，第五年開始10、 100%的處理負荷量確定污水處理量）。3）、P-污水處理服務單價=年運營成本/年污水處理量；年運營成本=年經營成本（1+合理利潤率）。4）、&-績效考核評價結果系數，&=i/I。5）、年稅費為年實際繳納的稅費。測算基礎數據（合理利潤率、年度折現率為測算參考值）測算基礎數據（合理利潤率、年度折現率為測算參考值）序號社會資本出資資本金合理利潤率年度折現率運營補貼年限14223.348%6%28 年其中：1）、合理利潤率：目前我國商業銀行 5 年以上中長期貸款基準利率為 4.9%，本項目依據前期的市場調查及測試，本項目合理利潤率一般要求在 7%-8%。根據項目實際，分別按 7%、8%、兩個投資利潤11、率方案的進行現金流量對比分析，經測試選定項目投資合理利潤率 8%為參考值。2）、年度折現率：目前云南省 2017 年 7 月 12 日發行的云南省政府一般債券（六期）7 年的票面利率為 4%，綜合考慮運營年限周期，考慮上浮一定的風險溢價，本項目年度折現率按 6%為參考值。3）、年度運營補貼周期 28 年。4）、年度運營成本：年度運營成本分為經營成本、可變成本、固定成本。為比較客觀的反應項目的實際情況，本項目年度運營成本以項目的經營成本進行測算，不考慮折舊、無形資產及遞延資產攤銷等費用。折舊和攤銷可反應在財務測算現金流里面。最終的年度運營成本以項目實際發生情況并經審計部門審核的為準。根據可行性研12、究報告和項目實際情況，項目年度運營成本為：項目年平均費用單位備注1.藥劑費66.6萬元/年2.電費120.49萬元/年3.污泥處置費409.84萬元/年4.工資福利120.00萬元/年人均費用：30000 元/年5.修理費360.97萬元/年6.大修費77.35萬元/年5 次7.管理費107.79萬元/年本項目不考慮財務費 折舊費、無形資產及遞延資產攤銷等費用?？煞磻陧椖楷F金流量測算表里。每年經營成本具體測算詳附件年度經營成本測算表(1)藥劑費 E1污水處理三氯化鐵按每天 50kg，每 kg8 元計算；石灰按每天 100kg，每 kg1.5元計算；絮凝劑（聚丙烯酰胺 PAM）按每天 50kg13、，每 kg28 元計算。藥 劑 費 E1=50 8 365/10000+100 1.5 365/10000+50 28 365/10000=71.18 萬元（正常年），平均每年為 66.60 萬元。(2)電費 E2本工程項目年耗電量大體由以下幾部分構成：泵、風機、電氣設備以及管理區用電，每年耗電量約為 1839600 度。廠區年耗電費=18396000.7/10000=128.77 萬元（正常年），平均每年為120.49 萬元。(3)污泥處置費 E3污泥量按污水量的 0.3%計算，每噸處理費 200 元。污泥處置費 E3=200000.3%200365/10000=438.00 萬元（正常年）14、，平均每年為 409.84 萬元。(4)工資福利 E4E4AN4030000/10000120.00 萬元（正常年=平均年）其中：A 人員編制數N 每人每年工資和福利，取 30000 元/人年。(5)修理費 E5年修理費按固定資產原值（不含建設期貸款利息）的 2%計取。年修理費 E5=18048.452%=360.97 萬元（正常年=平均年）。(6)大修費 E6因每年均修理，每隔 5 年大修一次（大修費不包含年修理費），第 6 次大修已超過運營期，設備維修移交政府，故計 5 次大修。大修費按固定資產原值（不含建設期貸款利息）的 2.4%計取。大修費 E6=18048.452.4%=433.1615、 萬元（正常年=平均年）。(7)管理費 E7管理費用、銷售費用和其他費用包括管理和銷售部門的辦公費、租賃費、保險費、差旅費、研究試驗費、稅金等，企業的行政管理部門為管理企業生產，經營活動而發生的各種費用，為簡化計算，管理費用按制造成本的 20%計取。E7(E1+E2+E3+E4+E5+E6)10%=111.89 萬元（正常年），平均每年為 176.08萬元。本方案沒有考慮管網的年度運營成本，因為沒有明確管網的運營范圍，管網的年度運營成本在簽訂 PPP 合同時確定（是否由項目公司運營和運營的具體范圍和量）。政府政府當年運營補貼支出數額當年運營補貼支出數額詳附件政府年度付費測算表詳附件政府年度付費16、測算表 。年度經營成本詳附件年度經營成本測算表年度經營成本詳附件年度經營成本測算表。三、風險承擔支出三、風險承擔支出結合項目實施方案中的風險分配框架，進一步識別項目風險，優化分配方案，選用概率法、比例法等方法對風險承擔成本進行量化。比例法主要是按照項目建設運營成本的一定比例確定風險承擔成本，適用于風險后果值和風險概率難以測算的情形，本項目采用比例法測算風險承擔成本。風險可分為可轉移風險、自留風險。根據項目實施方案的風險分配框架評估政府與社會資本的風險分擔比例，測算可轉移風險承擔成本和自留風險承擔成本。風險承擔成本=項目建設運營成本風險承擔成本比例通常風險承擔成本不超過項目建設運營成本的 20%17、?？赊D移風險承擔成本占項目全部風險承擔成本的比例一般為 70%85%。可轉移風險包括：項目建設期間可能發生的組織機構、施工技術、工程、投資估算、資金、市場、財務等風險（項目成本 5%左右考慮）；自留風險包括：項目建設和運營期間可能發生的法規政策風險、自然災害等不可抗力風險（項目建設成本 1%左右考慮）以及項目運營期間受消費物價指數、勞動力市場指數等影響可能發生價格調整和利潤率對運營補貼支出風險責任（運營成本 5%左右考慮）。由于項目的風險概率和風險后果值難以預測，因此風險承擔成本結合本項目實際，按照可轉移風險、可分擔風險以及不可轉移分擔風險進行分類，采用分類比例法進行測算。第一類可轉移風險包括18、：項目建設期間可能發生的組織機構、施工技術、工程、投資估算、資金、市場、財務、運營等風險，此部分風險全部由社會資本承擔，項目公司通過參加商業保險后，大部分風險可以有效轉移。第二類可分擔風險包括：項目建設和運營期間可能發生的惡性通貨膨脹、自然災害等不可抗力風險等，需要政府和項目公司共擔的風險，按照項目建設靜態投資的 1%考慮為：18048.451%=180.48 萬元，社會資本和政府各分擔 50%。因此政府承擔的支出為 90.24 萬元。第三類不可轉移風險包括：項目運營期間政策、法律、邊界經營條件、政府資金投入、最低需求、征地拆遷及受消費物價指數、勞動力市場指數等影響可能發生的價格調整和利潤率對19、運營補貼支出風險責任，不可轉移和分擔，由政府承擔風險支出。按照項目經營成本的 3%考慮。本項目總運營成本為：35365.4 萬元。不可轉移風險為：35365.4x3%=1060.96 萬元運營成本詳見附表年度經營成本測算表風險承擔成本=可分擔風險承擔成本+自留風險承擔成本=90.24+1060.96=1151.2 萬元本項目全生命周期內平均每年的風險承擔成本為：38.37 萬元。四、配套投入支出四、配套投入支出本項目配套支出已含在總投資里面，所以本項目不需配套投入支出。第第七七節節財政承受能力論證方法財政承受能力論證方法財政承受能力按要求應采用定性與定量相結合的方法進行論證。一、定性分析一、定20、性分析羅平縣經濟發展較快，財政收入和一般公共預算支出增長較快，財政能力的保障度較高；通過分析本項目的不可控風險較低，投資金額變化風險小，且上級政府財政支持力度大項目風險可控，從而降低了本項目的風險。定性分析結論表明財政支出責任風險在可控范圍內，財政支出在政府的能力承受范圍之內。二、定量分析二、定量分析財政部政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引（財金201521 號）要求：每一年度全部 PPP 項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過 10%。（一）（一）、一般公共預算支出、一般公共預算支出根據羅平縣財政局提供的相關數據，羅平縣從 2012 年度到 2016 年度的21、一般公共預算收入和支出總額見下表：年份2012 年2013 年2014 年2015 年2016 年平均增長率一般預算總支出（萬元）224825233104264095300635327547270041.2支出增長比例4%13%14%9%8%根據財金201521 號政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引第二十七條：在進行財政支出能力評估時，未來年度一般公共預算支出數額可參照前五年相關數額的平均值及平均增長率計算，并根據實際情況進行適當調整。羅平縣 2012-2016 年一般公共財政預算支出額平均增長率為 8%，考慮到未來經濟增長拉動，參考一般公共預算收入的增長情況，綜合確定自 2017 年22、起年增長率為 8%。預測一般公共財政預算支出詳下表：羅平縣一般公共預算預測支出測算羅平縣一般公共預算預測支出測算單位：萬元單位：萬元序號序號年份年份支出支出支出增長比例支出增長比例可用于可用于 PPPPPP 項目資金項目資金12012224825.0022013233104.004%32014264095.0013%42015300635.0014%52016327547.009%62017353750.768%35375.0872018382050.828%38205.0882019412614.898%41261.4992020445624.088%44562.4110202148127423、.008%48127.40112022519775.928%51977.59122023561358.008%56135.80132024606266.648%60626.66142025654767.978%65476.80152026707149.418%70714.94162027763721.368%76372.14172028824819.078%82481.91182029890804.598%89080.46192030962068.968%96206.902020311039034.488%103903.452120321122157.238%112215.722220331224、11929.818%121192.982320341308884.208%130888.422420351413594.938%141359.492520361526682.538%152668.252620371648817.138%164881.712720381780722.508%178072.252820391923180.308%192318.032920402077034.738%207703.473020412243197.518%224319.753120422422653.318%242265.333220432616465.578%261646.563320442825725、82.828%282578.283420453051845.448%305184.543520463295993.088%329599.313620473559672.528%355967.25合計2017-204743633694.554363369.45根據羅平縣財政局 2012 年至 2016 年每年一般公共預算支出執行情況，以及2017年至2047年預計一般公共預算支出為43633694.55萬元，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例不超過 10%，羅平縣財政局安排 2017 年至 2047 年 PPP 項目可支配資金為 4363369.45 萬元，目前羅平縣沒有已實施和擬實施的其他 PPP 項目，故可支配 PPP 項目的資金為4363369.45 萬元。