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1、海口市足球訓(xùn)練基地配套等道路 PPP 項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證報(bào)告 32 第五章第五章 財(cái)政支出責(zé)任的識(shí)別和測算財(cái)政支出責(zé)任的識(shí)別和測算 一、財(cái)政支出責(zé)任識(shí)別一、財(cái)政支出責(zé)任識(shí)別 本項(xiàng)目的全生命周期包括規(guī)劃、設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)等，其中項(xiàng)目規(guī)劃和設(shè)計(jì)主要由政府牽頭推進(jìn)，并在通過采購確定合作的社會(huì)資本后與之協(xié)商后達(dá)成一致；項(xiàng)目的建設(shè)、投資、融資及運(yùn)營由海口市城建集團(tuán)有限公司和社會(huì)資本組成的項(xiàng)目公司完成（如項(xiàng)目公司不具備運(yùn)營維護(hù)能力，經(jīng)海口市市政管理局書面同意，可委托第三方進(jìn)行運(yùn)營維護(hù)）。合同期滿后，項(xiàng)目公司將按 PPP 項(xiàng)目合同約定無償將項(xiàng)目移交給海口市市政管理局或政府指定的其他移交機(jī)構(gòu)。在項(xiàng)2、目合作期內(nèi)政府財(cái)政支出責(zé)任，主要包括股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等。（一）股權(quán)投資支出責(zé)任（一）股權(quán)投資支出責(zé)任 海口市政府委托海口市城建集團(tuán)有限公司作為授權(quán)出資機(jī)構(gòu)，和社會(huì)資本共同出資成立項(xiàng)目公司，注冊資本金 8105 萬元，其中海口市城建集團(tuán)有限公司出資 1621 萬元（股權(quán)占比 20%），社會(huì)資本出資 6484 萬元（股權(quán)占比 80%）。股權(quán)投資支出責(zé)任是指在政府與社會(huì)資本共同組建項(xiàng)目公司的情況下，政府承擔(dān)的股權(quán)投資支出責(zé)任。本項(xiàng)目中，政府方在建設(shè)期初承擔(dān)的股權(quán)投資責(zé)任為 1621 萬元。海口市足球訓(xùn)練基地配套等道路 PPP 項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證報(bào)告 33 （二）運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)3、任（二）運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任 運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任是指在項(xiàng)目運(yùn)營期間，政府承擔(dān)的直接付費(fèi)責(zé)任。不同付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)的運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任不同。政府付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)全部運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任；可行性缺口補(bǔ)助模式下，政府承擔(dān)部分運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任；使用者付費(fèi)模式下，政府不承擔(dān)運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任。本項(xiàng)目屬于政府付費(fèi)模式，在項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼期間，政府承擔(dān)所有直接付費(fèi)責(zé)任。本項(xiàng)目中，政府每年直接付費(fèi)數(shù)額包括：可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)兩部分。可用性服務(wù)費(fèi)指項(xiàng)目公司為本項(xiàng)目建設(shè)符合適用法律及協(xié)議規(guī)定的竣工驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的公共資產(chǎn)之目的投入的資本性總支出而需要獲得的服務(wù)收入，主要包括建設(shè)項(xiàng)目總投資及必要的合理回報(bào)。具體付費(fèi)金額以4、政府財(cái)政部門審定的竣工決算投資額為基準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算。運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)指項(xiàng)目公司為維持本項(xiàng)目可用性之目的提供的符合協(xié)議規(guī)定的績效標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)營維護(hù)服務(wù)而需要獲得的服務(wù)收入，主要包括本項(xiàng)目起止段范圍內(nèi)的運(yùn)營維養(yǎng)成本、稅費(fèi)等。本項(xiàng)目運(yùn)維績效費(fèi)根據(jù)磋商結(jié)果確定，年度付費(fèi)額均等。各年內(nèi)政府財(cái)政應(yīng)支付的運(yùn)營補(bǔ)貼費(fèi)用計(jì)算公式為：當(dāng)年運(yùn)營補(bǔ)貼支出數(shù)額=可用性服務(wù)費(fèi)+運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi) 可用性服務(wù)費(fèi)=社會(huì)資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運(yùn)營成本和合理利潤。運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)=競爭性磋商時(shí)社會(huì)資本關(guān)于運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)的海口市足球訓(xùn)練基地配套等道路 PPP 項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證報(bào)告 34 報(bào)價(jià)基礎(chǔ)上進(jìn)行計(jì)算，并根據(jù)本5、項(xiàng)目實(shí)施方案約定的調(diào)價(jià)公式進(jìn)行調(diào)價(jià)。經(jīng)計(jì)算，項(xiàng)目 11 年合作期內(nèi)，每年政府運(yùn)營補(bǔ)貼支出如下表所示。海口市足球訓(xùn)練基地配套等道路 PPP 項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證報(bào)告 35 表表 4 4 政府政府各年各年付費(fèi)規(guī)模付費(fèi)規(guī)模 合計(jì) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 運(yùn)營期政府付費(fèi)規(guī)模 54021 4357 4560 4774 4997 5232 5478 5736 6007 6291 6589 可用性服務(wù)費(fèi) 51921 4147 4350 4564 4787 5022 5268 5526 5797 6081 6379 運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi) 2100 210 210 210 210 210 210 26、10 210 210 210 海口市足球訓(xùn)練基地配套等道路 PPP 項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證報(bào)告 36 因項(xiàng)目融資利率調(diào)整、總投資變更、建設(shè)進(jìn)度調(diào)整等因素，導(dǎo)致項(xiàng)目公司資金使用及還款額度調(diào)整的，項(xiàng)目公司可向海口市市政管理局申請調(diào)整，海口市市政管理局在收到申請后 15 日內(nèi)給與答復(fù)。經(jīng)批復(fù)同意申請調(diào)整的，海口市市政管理局應(yīng)相應(yīng)調(diào)整資金支付計(jì)劃，以滿足本項(xiàng)目正常建設(shè)和融資本息的足額償還。（三）風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出責(zé)任（三）風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出責(zé)任 風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出責(zé)任是指由政府承擔(dān)的法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)以及因政府方原因?qū)е马?xiàng)目合同終止等突發(fā)情況，會(huì)產(chǎn)生財(cái)政或有支出責(zé)任。風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出在充分考慮各類風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率和帶來的支出責(zé)7、任的基礎(chǔ)上計(jì)算得出，可采用比例法、情景分析法及概率法。在各類風(fēng)險(xiǎn)支出數(shù)額和概率難以進(jìn)行準(zhǔn)確測算的情況下，可以按照項(xiàng)目的全部建設(shè)成本和一定時(shí)期內(nèi)的運(yùn)營成本的一定比例（風(fēng)險(xiǎn)比率）確定風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出。本項(xiàng)目較為適宜采用比例法計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出。本項(xiàng)目在前期已進(jìn)行了較為深入的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別工作，預(yù)計(jì)其中的絕大風(fēng)險(xiǎn)或全部主要風(fēng)險(xiǎn)將在政府和社會(huì)資本合作方之間進(jìn)行明確和合理分配。其中，海口市政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)主要為法律、政策以及不可抗力等方面的風(fēng)險(xiǎn)，相對(duì)社會(huì)資本而言，所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較小。本項(xiàng)目暫定風(fēng)險(xiǎn)比率為 3%，海口市政府按股權(quán)比例承擔(dān)其中 20%，風(fēng)險(xiǎn)比例確定為 0.6%，則海口市政府風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出責(zé)任資金為 324 萬8、元。海口市足球訓(xùn)練基地配套等道路 PPP 項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證報(bào)告 37 （四）配套投入（四）配套投入支出支出責(zé)任責(zé)任 配套投入支出責(zé)任是指政府提供的項(xiàng)目配套工程等其他投入責(zé)任，通常包括建設(shè)部分項(xiàng)目配套措施、完成項(xiàng)目與現(xiàn)有相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的對(duì)接、投資補(bǔ)助、貸款貼息等。二、財(cái)政二、財(cái)政支出責(zé)任支出責(zé)任測算測算 根據(jù)以上分析，在項(xiàng)目合作期內(nèi)，海口市政府對(duì)于本項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任如下表所示。海口市足球訓(xùn)練基地配套等道路 PPP 項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證報(bào)告 38 表表 5 5 財(cái)政財(cái)政對(duì)本項(xiàng)目的支出責(zé)任對(duì)本項(xiàng)目的支出責(zé)任 序號(hào) 項(xiàng)目 總計(jì) 建設(shè)期 運(yùn)營期 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 19、1 合計(jì) 55966 1621 4383 4588 4802 5027 5263 5511 5770 6043 6329 6628 1 股權(quán)投資 1621 1621 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 運(yùn)營支出 54021 0 4357 4560 4774 4997 5232 5478 5736 6007 6291 6589 2.1 可用性服務(wù)費(fèi) 51921 0 4147 4350 4564 4787 5022 5268 5526 5797 6081 6379 2.2 運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi) 2100 0 210 210 210 210 210 210 210 210 210 210 3 風(fēng)險(xiǎn)支出10、 324 0 26 27 29 30 31 33 34 36 38 40 4 配套支出 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 海口市足球訓(xùn)練基地配套等道路 PPP 項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證報(bào)告 39 第六章第六章 財(cái)政承受能力評(píng)估財(cái)政承受能力評(píng)估 財(cái)政承受能力評(píng)估包括財(cái)政支出能力評(píng)估以及行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評(píng)估。本章將結(jié)合海口市足球訓(xùn)練基地配套等道路 PPP 項(xiàng)目的運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)等實(shí)施方案內(nèi)容，分別進(jìn)行財(cái)政支出能力評(píng)估及行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評(píng)估工作，綜合評(píng)估財(cái)政承受能力。一、財(cái)政支出能力評(píng)估一、財(cái)政支出能力評(píng)估 財(cái)政支出能力評(píng)估,是根據(jù) PPP 項(xiàng)目預(yù)算支出責(zé)任，評(píng)估 PPP 項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前11、及今后年度財(cái)政支出的影響。下文將合理預(yù)測海口市未來財(cái)政支出情況，并結(jié)合上文關(guān)于 PPP 項(xiàng)目預(yù)算支出責(zé)任的預(yù)測，評(píng)估 PPP 項(xiàng)目實(shí)施對(duì)財(cái)政支出的影響。（一）（一）20102010-20152015 年海口市年海口市財(cái)政收支情況財(cái)政收支情況 根據(jù)海口市財(cái)政局披露相關(guān)數(shù)據(jù)，2010 年2015 年海口市財(cái)政總收入和財(cái)政一般預(yù)算支出情況如下表所示。表表 6 20106 2010-20152015 年海口市地方財(cái)政總收入年海口市地方財(cái)政總收入 年份年份 財(cái)政總收入財(cái)政總收入規(guī)模規(guī)模（億元（億元）增長率增長率 2010 年 50.36-2011 年 60.93 21.00%2012 年 73.17 212、0.10%2013 年 86.73 15.10%2014 年 100.12 15.40%2015 年 115.50 10.00%海口市足球訓(xùn)練基地配套等道路 PPP 項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證報(bào)告 40 表表 7 20107 2010-20152015 年海口市財(cái)政一般預(yù)算支出年海口市財(cái)政一般預(yù)算支出 年份年份 一般預(yù)算支出一般預(yù)算支出規(guī)模規(guī)模（億元（億元）增長率增長率 2010 年 79.86-2011 年 99.74 24.90%2012 年 113.42 13.70%2013 年 132.00 15.90%2014 年 146.43 12.10%2015 年 171.13 16.9%分析海口市13、過去五年財(cái)政收支情況可以看出，20102015 年海口市財(cái)政總收入的年均復(fù)合增長率為 18.06%（平均增長率為16.32%），一般預(yù)算支出的年均復(fù)合增長率為 16.47%（平均增長率為 16.70%）。自 2010 年以來，無論是財(cái)政總收入還是一般預(yù)算支出呈穩(wěn)步增長態(tài)勢，增長速度逐年放緩。（二）海口市（二）海口市未來財(cái)政未來財(cái)政一般預(yù)算支出一般預(yù)算支出預(yù)測預(yù)測 根據(jù)關(guān)于印發(fā)的通知（財(cái)金201521 號(hào)文），在進(jìn)行財(cái)政支出能力評(píng)估時(shí)，要求“每一年度全部 PPP 項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過 10%”。本報(bào)告參考 PPP 項(xiàng)目模式下財(cái)政承受能力論證方法，僅對(duì)海14、口市一般公共預(yù)算支出進(jìn)行預(yù)測。根據(jù)財(cái)金201521 號(hào)文，在進(jìn)行財(cái)政支出能力評(píng)估時(shí)，未來年度一般公共預(yù)算支出數(shù)額可參照前五年相關(guān)數(shù)額的平均值及平均增長率計(jì)算。充分認(rèn)識(shí)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，考慮到未來一般財(cái)政支出增長率與目前增長水平相銜接，海口市未來一般財(cái)政支出情況將基海口市足球訓(xùn)練基地配套等道路 PPP 項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證報(bào)告 41 于前五年平均增長率進(jìn)行測算。以近六年海口市一般預(yù)算支出符合增長率數(shù)據(jù)為基數(shù)，假設(shè) 20162026 年期間海口市一般預(yù)算支出的增長率暫按 14.5%預(yù)計(jì)，供本項(xiàng)目財(cái)政支出能力評(píng)估使用。據(jù)此預(yù)測，20162026 年海口市財(cái)政一般預(yù)算支出預(yù)測值見下表。表表 8 2015、168 2016-20262026 年海口市財(cái)政一般預(yù)算支出預(yù)測年海口市財(cái)政一般預(yù)算支出預(yù)測 年份年份 一般預(yù)算支出規(guī)模（億元）一般預(yù)算支出規(guī)模（億元）增長率增長率 2016 年 E 195.94 14.50%2017 年 E 224.36 14.50%2018 年 E 256.89 14.50%2019 年 E 294.14 14.50%2020 年 E 336.79 14.50%2021 年 E 385.62 14.50%2022 年 E 441.53 14.50%2023 年 E 505.56 14.50%2024 年 E 578.86 14.50%2025 年 E 662.80 14.16、50%2026 年 E 758.90 14.50%（三）（三）PPP 項(xiàng)目實(shí)施對(duì)財(cái)政項(xiàng)目實(shí)施對(duì)財(cái)政支出支出的影響的影響 根據(jù)關(guān)于印發(fā)的通知（財(cái)金201521 號(hào)文），在進(jìn)行財(cái)政支出能力評(píng)估時(shí)，要求“每一年度全部 PPP 項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過 10%”。根據(jù)本報(bào)告海口市政府財(cái)政一般預(yù)算支出和本項(xiàng)目財(cái)政支付責(zé)海口市足球訓(xùn)練基地配套等道路 PPP 項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證報(bào)告 42 任測算結(jié)果，可以得出本項(xiàng)目合作期內(nèi)（20162025 年）內(nèi)每一年度的財(cái)政支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例最高為 2017 年的 1.66%，符合財(cái)金201521 號(hào)文規(guī)定的 PPP17、 項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例不超過 10%的要求。海口市 PPP 項(xiàng)目整體財(cái)政支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例將由財(cái)政部門綜合測算。海口市足球訓(xùn)練基地配套等道路 PPP 項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證報(bào)告 43 表表 9 9 海口市財(cái)政海口市財(cái)政對(duì)對(duì) PPPPPP 項(xiàng)目項(xiàng)目支出占支出占一般預(yù)算一般預(yù)算支出比例支出比例 南渡江引水工程 環(huán)衛(wèi)一體化（瓊山）餐廚垃圾及糞渣無害化處理項(xiàng)目 海口“天網(wǎng)”二期 PPP 項(xiàng)目 21 條城市道路改造提升工程 PPP 項(xiàng)目 海口市足球訓(xùn)練基地市政配套工程等道路 PPP項(xiàng)目 海口市 PPP 項(xiàng)目財(cái)政支出規(guī)模（萬元）海口市財(cái)政一般預(yù)算支出（億元）海口市 PPP項(xiàng)目占18、一般預(yù)算支出比例 2016E 0 11360 1168 6600 4578 1621 25327 195.94 1.29%2017 年 E 0 7560 2804.4 6600 15821 4383 37168 224.36 1.66%2018 年 E 0 7560 2804.4 6600 15821 4588 37373 256.89 1.45%2019 年 E 0 7560 2804.4 6600 15821 4802 37587 294.14 1.28%2020 年 E 9800 7560 2804.4 6600 15821 5027 47612 336.79 1.41%2021 年 E19、 9800 7560 2804.4 0 15821 5263 41248 385.62 1.07%2022 年 E 9800 7560 2804.4 0 15821 5511 41496 441.53 0.94%2023 年 E 9800 7560 2804.4 0 15821 5770 41755 505.56 0.83%2024 年 E 9800 7560 2804.4 0 15821 6043 42028 578.86 0.73%2025 年 E 2080 7560 2804.4 0 15821 6329 34594 662.8 0.52%2026 年 E 2080 7560 2804.20、4 0 15821 6628 34893 758.9 0.46%海口市足球訓(xùn)練基地配套等道路 PPP 項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證報(bào)告 44 二、行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評(píng)估二、行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評(píng)估 行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評(píng)估，是根據(jù) PPP 模式適用的行業(yè)和領(lǐng)域范圍，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和公眾對(duì)公共服務(wù)的需求，平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域 PPP 項(xiàng)目，防止某一行業(yè)和領(lǐng)域 PPP 項(xiàng)目過于集中。本項(xiàng)目為海口市截至目前正式實(shí)施的唯一的市政道路 PPP 項(xiàng)目，是 PPP 模式使用的領(lǐng)域范圍。本項(xiàng)目的實(shí)施，將有助于完善交通路網(wǎng)，極大改善城區(qū)道路行車條件和干線公路網(wǎng)的交通轉(zhuǎn)換，方便出行，為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，不會(huì)造成某一行21、業(yè)和領(lǐng)域 PPP 項(xiàng)目過于集中的情況。三、財(cái)政承受能力評(píng)估結(jié)論三、財(cái)政承受能力評(píng)估結(jié)論 財(cái)政承受能力評(píng)估包括財(cái)政支出能力評(píng)估以及行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評(píng)估。通過對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行責(zé)任識(shí)別，并對(duì)各類支出責(zé)任進(jìn)行詳細(xì)測算，得出 11 年項(xiàng)目生命周期內(nèi)每年政府需要承擔(dān)的財(cái)政支出責(zé)任；同時(shí)結(jié)合海口市政府 20102015 年一般公共預(yù)算支出情況，對(duì)20162025 年間海口市一般公共預(yù)算支出進(jìn)行保守預(yù)測；得出本項(xiàng)目合作期內(nèi)（20162025 年）內(nèi)每一年度的財(cái)政支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例最高為 2017 年的 1.66%，符合財(cái)金201521 號(hào)文規(guī)定的 PPP 項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例不超過 10%的要求。此外經(jīng)過行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評(píng)估可知，該項(xiàng)目的實(shí)施不會(huì)造成某一行業(yè)和領(lǐng)域 PPP 項(xiàng)目過于集中的情況。綜合以上分析，本項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證結(jié)果為“通過論證”。