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1、城市開發(fā)現(xiàn)階段土地一級(jí)開發(fā)運(yùn)作模式我國城市土地一級(jí)開發(fā)是伴隨著城市土地儲(chǔ)備制度的發(fā)展而逐漸形成的新的土地開發(fā)形式。土地儲(chǔ)備制度是由城市政府委托機(jī)構(gòu)通過征用、收購、置換等方式，將土地使用者手中分散的土地集中起來進(jìn)行土地整理和開發(fā)，在完成一系列前期開發(fā)后變成可建設(shè)的“熟地”，根據(jù)城市土地年度計(jì)劃，由土地管理部門通過招標(biāo)、拍賣、掛牌方式有計(jì)劃地將土地投入市場(chǎng)，以供應(yīng)和調(diào)控城市各類經(jīng)營性建設(shè)用地需求的一種土地管理制度。土地一級(jí)開發(fā)是實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備制度的前提，土地儲(chǔ)備制度是政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的有效手段。 一、我國城市土地一級(jí)開發(fā)概述 土地一級(jí)開發(fā)是政府在國有建設(shè)用地土地使用權(quán)出讓前對(duì)土地的綜合整理，涵蓋2、了土地征購、土地整治及土地儲(chǔ)備三個(gè)環(huán)節(jié)。除土地整治外，政府應(yīng)完成土地收回、收購、置換、征用等土地征購儲(chǔ)備，將土地權(quán)屬性質(zhì)改變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地，并確定地塊的規(guī)劃條件和指標(biāo)、市政配套設(shè)施實(shí)施條件及供地計(jì)劃等一系列開發(fā)事項(xiàng)，主要包括四個(gè)方面。 1、改變土地權(quán)屬性質(zhì)。政府確定土地供應(yīng)計(jì)劃、土地利用年度計(jì)劃和土地收購儲(chǔ)備計(jì)劃后，對(duì)涉及的集體土地進(jìn)行農(nóng)轉(zhuǎn)用、征收，對(duì)符合條件的國有土地通過無償收回、置換、收購等方式收回，改變擬開發(fā)土地的權(quán)屬性質(zhì)，使政府擁有所開發(fā)土地的完整土地所有權(quán)，從而具備土地一級(jí)開發(fā)的權(quán)屬基礎(chǔ)。 2、確定土地規(guī)劃條件、指標(biāo)及市政配套要求。政府應(yīng)根據(jù)城市總體規(guī)劃及土地市場(chǎng)需求，確定開發(fā)土地的3、規(guī)劃條件、指標(biāo)及市政配套要求。主要包括確定規(guī)劃用地性質(zhì)、規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容、宗地詳細(xì)規(guī)劃方案、控制性詳規(guī)、水電暖氣等配套設(shè)施實(shí)施條件。如果說土地一級(jí)開發(fā)是形成進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)的產(chǎn)品即“熟地”，那么確定土地規(guī)劃條件、指標(biāo)及市政配套要求就是制定“生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)”。 3、土地平整及市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。土地平整，包括村民（居民）拆遷補(bǔ)償與安置、宗地內(nèi)地形地勢(shì)的平整、拆除地上建筑物等。隨著城市發(fā)展要求、技術(shù)水平以及環(huán)保意識(shí)的提高，大市政建設(shè)的內(nèi)容不斷發(fā)展，主要表現(xiàn)在配套市政設(shè)施的種類不斷增多、建設(shè)用地的功能不斷完善。在土地開發(fā)歷史上曾出現(xiàn)過“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”甚至“九通一平”的概念。目前完備的土地4、一級(jí)開發(fā)配套的市政項(xiàng)目主要包括供水、供電、電信、道路、天然氣、供熱、雨水、污水、中水和有線電視。 4、土地驗(yàn)收。政府組織有關(guān)部門對(duì)開發(fā)土地進(jìn)行綜合驗(yàn)收，驗(yàn)收合格的土地納入政府儲(chǔ)備土地等待公開出讓。 在土地一級(jí)開發(fā)中，政府身份是雙重的，既是土地所有者代表又是行政管理者。作為土地所有者代表，政府享有對(duì)土地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利；作為土地行政管理者，實(shí)施土地一級(jí)開發(fā)的大量行為是政府的行政行為。而且土地一級(jí)開發(fā)依賴于政府相應(yīng)的行政行為，政府行政行為在一定意義上也決定了土地一級(jí)開發(fā)的實(shí)施，這是政府履行土地管理職能的延伸。 二、土地一級(jí)開發(fā)的運(yùn)作模式 1、完全政府運(yùn)作的模式。政府作為土地的所有者代5、表，將土地一級(jí)開發(fā)列為土地整理儲(chǔ)備中心的一項(xiàng)職能，由土地整理儲(chǔ)備中心或其組建機(jī)構(gòu)完成全部的一級(jí)開發(fā)工作。該機(jī)構(gòu)是非盈利性政府職能部門，保證國家土地所有權(quán)借以體現(xiàn)的土地收益的實(shí)現(xiàn)，而不是利用這種特權(quán)去謀取自身利益。土地儲(chǔ)備中心一級(jí)開發(fā)實(shí)施機(jī)構(gòu)由政府財(cái)政專項(xiàng)撥款（或國有股本）進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)，開發(fā)完成后或?qū)㈩A(yù)期的熟地交由土地管理部門，面向市場(chǎng)以招拍掛方式公開出讓。 這種模式中，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)充當(dāng)政府土地一級(jí)開發(fā)機(jī)構(gòu)，開發(fā)土地的權(quán)屬登記在該機(jī)構(gòu)名下。上海市土地儲(chǔ)備辦法規(guī)定：“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)圍墾灘涂成陸并經(jīng)驗(yàn)收合格后，或者與有關(guān)企事業(yè)單位簽訂國有土地使用權(quán)收購儲(chǔ)備協(xié)議后，或者取得儲(chǔ)備地塊的建設(shè)用地批準(zhǔn)文件6、并拆除該地塊上的建筑物、構(gòu)筑物和其他附著物后，可以向市房地資源局申請(qǐng)土地登記，領(lǐng)取土地儲(chǔ)備的房地產(chǎn)權(quán)證。儲(chǔ)備地塊交付供應(yīng)時(shí)，土地儲(chǔ)備的房地產(chǎn)權(quán)證應(yīng)當(dāng)由市房地資源局收回”。這種模式可以保證政府完全控制地價(jià)，土地開發(fā)為熟地后的增值收益不流失，且土地一級(jí)開發(fā)法律關(guān)系單純，便于政府實(shí)施土地一級(jí)開發(fā)的各項(xiàng)事務(wù)。其主要缺陷是政府的土地開發(fā)資金壓力較大，融資渠道窄。 2、完全市場(chǎng)運(yùn)作模式。這種模式中，政府首先將待進(jìn)行一級(jí)開發(fā)的土地一次性（或按地塊）出讓給土地一級(jí)開發(fā)公司，由其通過土地使用權(quán)出讓協(xié)議的約定進(jìn)行統(tǒng)一拆遷、補(bǔ)償、安置、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)，使區(qū)域內(nèi)的土地達(dá)到“三通一平”、“五通一平”7、“七通一平”或需求者要求的建設(shè)條件，再面向市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，期間土地使用權(quán)發(fā)生了兩次轉(zhuǎn)移。 這種模式中，政府可以按照經(jīng)過測(cè)算的“熟地”價(jià)格向一級(jí)開發(fā)企業(yè)通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式出讓“生地”，一級(jí)開發(fā)企業(yè)在完成一級(jí)開發(fā)前向政府支付“熟地”價(jià)款；或者政府向一級(jí)開發(fā)企業(yè)出讓“生地”，一級(jí)開發(fā)企業(yè)完成一級(jí)開發(fā)后核算開發(fā)成本及酬金，待土地轉(zhuǎn)讓取得土地價(jià)款后扣除開發(fā)成本及酬金，剩余土地轉(zhuǎn)讓款歸政府所有。政府通過出讓協(xié)議保證其土地所有者權(quán)益和社會(huì)公共利益，土地開發(fā)企業(yè)則通過與二級(jí)開發(fā)商的轉(zhuǎn)讓協(xié)議保證其開發(fā)利益。但該模式不利于政府控制市場(chǎng)地價(jià)，政府宏觀調(diào)控土地市場(chǎng)的能力降低。 3、政府主導(dǎo)的市場(chǎng)化運(yùn)作模式。土地一8、級(jí)開發(fā)的主體為政府，這是土地一級(jí)開發(fā)地方法規(guī)的一個(gè)基本原則，也是“政府主導(dǎo)”的主要體現(xiàn)。“市場(chǎng)化運(yùn)作”體現(xiàn)在土地一級(jí)開發(fā)除必須通過行政行為完成的事項(xiàng)之外的開發(fā)事項(xiàng)，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式選擇具備資格的企業(yè)投資完成；體現(xiàn)在土地一級(jí)開發(fā)應(yīng)符合市場(chǎng)需求，并按市場(chǎng)需求實(shí)施土地一級(jí)開發(fā)。該模式是我國土地一級(jí)開發(fā)的發(fā)展趨勢(shì)。 這種模式中，政府根據(jù)土地市場(chǎng)調(diào)查確定土地需求狀況，以招拍掛方式將擬開發(fā)的土地按照“熟地”出讓，提前確定土地使用權(quán)受讓人，并由土地使用權(quán)受讓人分期支付土地受讓價(jià)款用于土地一級(jí)開發(fā)。政府通過招標(biāo)等方式確定具備資格的企業(yè)，在土地出讓合同規(guī)定的期限內(nèi)將出讓的土地開發(fā)為符合土地受讓人要求的條件（熟地9、），土地開發(fā)完成經(jīng)驗(yàn)收合格后，政府與土地受讓人正式移交土地。這種模式在保證政府主導(dǎo)土地一級(jí)開發(fā)的基礎(chǔ)上能有效利用市場(chǎng)資源，減輕政府開發(fā)資金壓力。 三、土地一級(jí)開發(fā)運(yùn)作模式建議 1、借鑒“委托代建制”和BT,即建設(shè)移交模式進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)。項(xiàng)目代建制是指政府投資主管部門通過招標(biāo)投標(biāo)方式，選定具有工程管理資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)的項(xiàng)目管理公司作為代建單位，并委托代建單位代行政府投資主管部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的管理權(quán)，嚴(yán)格掌控建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目預(yù)算，并負(fù)責(zé)管理建設(shè)資金，保障投資計(jì)劃的切實(shí)執(zhí)行。BT是Build-Transfer的縮寫，意為“建設(shè)移交”，是BO T的一種變換形式。BT的含義是一個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作通10、過項(xiàng)目管理公司總承包后，建設(shè)驗(yàn)收完畢就移交給項(xiàng)目業(yè)主。 土地一級(jí)開發(fā)可將兩種方式相結(jié)合，政府土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)通過招標(biāo)方式選擇土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目“代建人”。“代建人”作為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的代理人，負(fù)責(zé)處理土地一級(jí)開發(fā)的具體事務(wù)，將開發(fā)成本控制在政府預(yù)定范圍內(nèi)，開發(fā)完成后經(jīng)政府驗(yàn)收合格移交土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，政府一次或分期償付開發(fā)成本和報(bào)酬。 2、土地一級(jí)開發(fā)企業(yè)應(yīng)通過公平競(jìng)爭(zhēng)受讓其開發(fā)的“熟地”國有土地使用權(quán)。有人認(rèn)為，為保證土地一級(jí)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)禁止參與土地一級(jí)開發(fā)的企業(yè)受讓經(jīng)其開發(fā)的“熟地”國有土地使用權(quán)。本文認(rèn)為，市場(chǎng)主體是平等的，在完全競(jìng)爭(zhēng)的情況下，土地一級(jí)開發(fā)企業(yè)與其他市場(chǎng)主體在競(jìng)買資格上沒有特別11、優(yōu)勢(shì)；同時(shí)，以招拍掛公開方式出讓土地使用權(quán)也不應(yīng)限制競(jìng)爭(zhēng)人和潛在競(jìng)爭(zhēng)人。因此，土地一級(jí)開發(fā)企業(yè)完全有權(quán)參加競(jìng)買經(jīng)其開發(fā)的“熟地”國有土地使用權(quán)，并通過公平競(jìng)爭(zhēng)獲得土地使用權(quán)。目前土地出讓市場(chǎng)中出現(xiàn)的某些房地產(chǎn)企業(yè)通過參與土地一級(jí)開發(fā)而“變相拿地”，問題并非出在土地一級(jí)開發(fā)而在于土地公開出讓過程中的制度瑕疵和人為因素。與其禁止土地一級(jí)開發(fā)企業(yè)受讓經(jīng)其開發(fā)的“熟地”，不如嚴(yán)格規(guī)制土地公開出讓制度與程序，嚴(yán)格遵循土地公開出讓的“三公”原則，嚴(yán)格按照招拍掛公開出讓程序操作，進(jìn)一步完善土地公開出讓制度，保障土地出讓市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。 3、嚴(yán)格遵守誠信原則,保障土地一級(jí)開發(fā)各方的正當(dāng)、合法權(quán)益。建設(shè)誠信政府對(duì)12、于土地一級(jí)開發(fā)具有特殊的重要意義。土地一級(jí)開發(fā)往往投資巨大、周期長，政府行為往往決定了土地一級(jí)開發(fā)的實(shí)施，但在目前的法律框架下，土地一級(jí)開發(fā)企業(yè)往往沒有有效約束政府行為的法律措施。因此，政府嚴(yán)格遵守誠實(shí)信用原則，為土地開發(fā)企業(yè)提供良好條件，對(duì)于有效保障開發(fā)企業(yè)的投資權(quán)利、推進(jìn)土地一級(jí)開發(fā)的順利完成十分重要。同時(shí)，為有效約束土地一級(jí)開發(fā)企業(yè)嚴(yán)格按照約定完成開發(fā)事項(xiàng)，政府在選擇開發(fā)企業(yè)時(shí)應(yīng)著重考察企業(yè)的信用情況，并且可以要求開發(fā)企業(yè)提供有效的履約擔(dān)保。 4、盡快完備土地一級(jí)開發(fā)立法,防范風(fēng)險(xiǎn)。銀行貸款是政府進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)資金的重要來源，但是由于被儲(chǔ)備土地只能按照土地供應(yīng)計(jì)劃交付供地，并不屬于可自13、由轉(zhuǎn)移的房地產(chǎn)，不屬于房地產(chǎn)抵押辦法規(guī)定的可以抵押的財(cái)產(chǎn)，而且儲(chǔ)備土地價(jià)值的不確定，抵押權(quán)難以實(shí)現(xiàn)，所以儲(chǔ)備土地不具備抵押的合法性，土地一級(jí)開發(fā)中的資金貸款存在法律風(fēng)險(xiǎn)。為此，中國人民銀行要求：“各商業(yè)銀行應(yīng)規(guī)范對(duì)政府土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)貸款的管理，在土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)貸款管理辦法頒布前，審慎發(fā)放此類貸款。對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)發(fā)放的貸款為抵押貸款，貸款額度不得超過所收購?fù)恋卦u(píng)估價(jià)值的70%，貸款期限最長不得超過2年。商業(yè)銀行不得向房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)發(fā)放用于繳交土地出讓金的貸款”。有人提出可采取土地一級(jí)開發(fā)收益權(quán)質(zhì)押貸款，土地一級(jí)開發(fā)收益權(quán)質(zhì)押不違反擔(dān)保法，具有一定的合理性且已有實(shí)踐先例。 目前有關(guān)土地一級(jí)開發(fā)的法律規(guī)定均為地方法規(guī)和政策，穩(wěn)定性與法律效力也較低，存在一定的信用風(fēng)險(xiǎn)。我國立法部門應(yīng)當(dāng)加快立法調(diào)研，總結(jié)地方立法經(jīng)驗(yàn)，加快土地一級(jí)開發(fā)的立法進(jìn)程，對(duì)土地管理法、房地產(chǎn)管理法等有關(guān)法律予以修改，增加有關(guān)土地一級(jí)開發(fā)和土地儲(chǔ)備制度的規(guī)定，保障土地一級(jí)開發(fā)合法實(shí)施。