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1、德州市陵城區污水管網 PPP 項目財政承受能力論證報告目錄一、項目概況1（一） 項目名稱 . 1（二） 項目類型 . 1（三） 實施機構 . 1（四） 項目聯系人 . 1（五） 項目概況 . 1（六） 項目收益情況 . 4（七） 項目運作方式及合作期限 . 4（八） 項目公司股權結構及融資方案 . 5（九） 項目公司交易結構 . 6（十） 項目產出說明及績效標準 . 6（十一） 項目回報機制 . 6（十二） 項目風險分配框架 . 7（十三） 項目配套安排 . 9二、責任識別10（一）股權投資支出責任 . 10（二）政府付費支出責任 . 10（三）承擔風險支出責任 . 10（四）配套投入支出責任2、 . 11三、支出測算11四、能力評估12（一）財政支出基本情況 . 12 （二）財政支出水平評估 . 13（三）行業領域平衡性評估 . 13五、論證結論13德州市陵城區污水管網 PPP 項目財政承受能力論證報告一、項目概況（一）項目名稱 德州市陵城區污水管網 PPP 項目（二）項目類型 本項目為新建項目，所屬一級行業為市政工程，二級行業為排水。（三）實施機構 德州市陵城區住房和城鄉建設局（四）項目聯系人 聯系人：王世民 聯系方式：0534-8262667（五）項目概況1、項目總投資估算本項目工程總投資 7000.17 萬元。其中工程費用 5627.31 萬元，其他費用 716.52 萬元，預3、備費 634.38 萬元，建設期貸款利息 0 萬元，鋪底流動資金 21.95 萬元。 備注：數據來源于實施機構提供的可研報告等文件，可研報告中未考慮建設期利息，但項目具體運作時將實際產生的建設期利息計入 總投資。最終實際投資以審計機構出具的決算審定值為準。2、建設內容及規模本項目擬新建污水管網總長約 28 公里，管徑為 DN200DN800。 新建 2 座污水提升泵站，改造 1 座污水提升泵站：在福星街與鬲津 河交叉處、顏城街與北護城河交叉處各新建一個污水提升泵站，改造 北辰路的原有污水泵站。13規格位置規格材質單位數量污水管丁東路DN400HDPEM1080南環路DN400HDPEM33294、DN500HDPEM614陵州路DN500HDPEM2260文化路DN400HDPEM400中興路DN400HDPEM1282DN500HDPEM958政府街DN400HDPEM857福星街DN500HDPEM1060DN600HDPEM1135DN800HDPEM2820顏城街DN800HDPEM1436DN600HDPEM849威靈街DN500HDPEM1571DN600HDPEM676DN400HDPEM655東外環路DN500HDPEM4068北護城河DN600HDPEM250唐城路DN500HDPEM935DN600HDPEM896泵站至污水廠DN800HDPEM680倒虹吸威靈街D5、N200鋼管M60顏城街DN300鋼管M100唐城路DN200鋼管M100合計M28071一體化泵站顏城街15000m/d套1北辰路15000m/d套1福星街7000m/d套1備注：以上規模和內容來源于實施機構提供的可研報告，建設內容及規模最終以政府方審批通過的施工圖設計文件及評審通過的工 程量清單為準。3、項目建設背景及其必要性（1）項目建設背景 治理環境污染，維護生態平衡是我國社會主義現代化建設的一項基本國策，“十三五”期間也將是我國環境治理設施建設的一個重要 時期。要求加大環境保護力度。堅持預防為主、綜合治理，強化從源頭防治污染和保護生態，堅決改變先污染后治理、邊治理邊污染的狀 況。目前6、，陵城區排水工程存在諸多問題：第一，污水管網不完善。 老城區的污水管網主要分布在主要干道上，現有污水管網約 11.84 公 里，支管幾乎沒有，很多新建小區的污水無法收集。第二，原排水體 制多為合流制。老城區是雨污合流的排水體制。雨季大雨水、污水一 起進入污水處理廠，增大了污水處理廠的運行負荷，對污水處理設施造成極大的沖擊。第三，現有污水管道存在排水不暢、污水外溢的現 象。排水設施不完善導致陵城區污水廠不能發揮其應有的效益，給環 境造成了嚴重污染，且已經給城區居民生活造成了很大的不利影響， 影響了居民的日常生活，城區污水管網的完善工作已成為迫在眉睫的 任務。（2）采用 PPP 的必要性中央政策的7、指引 黨的十八屆三中全會提出“積極發展混合所有制經濟”，國有資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制 度的重要實現形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭 力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展。在推進 城市建設管理創新領域，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市 基礎設施投資和運營。國務院的相關規定2014 年 10 月國務院正式發布了關于加強地方政府性債務管理 的意見（國發201443 號文），該意見再次強調“剝離融資平臺 公司政府融資職能”，并且首次提出“融資平臺公司不得新增政府債 務”。面對地方城鎮化建設對基礎設施建設的需要與國家收緊地方8、政府債務規模之間的矛盾，該意見給出解決問題的辦法是推廣使用 政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與 城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。陵城區要借勢 PPP 模式開拓融資新路徑 面對經濟下行壓力加大、地方舉債融資約束增多、公共投資財力不足等嚴峻形勢，陵城區創新理念，把推廣運用 PPP 融資模式作為 增投資、穩增長、調結構、促改革、惠民生的重要舉措，在全區范圍 內強力推動，吸引更多地社會資本參與到政府投資各領域。本項目通 過 PPP 模式運作，可以有效緩解地方財政壓力，平滑年度間財政支 出波動，提高財政資金利用率，有助于加快陵城區城鎮化建設進程。社會資本的優勢 9、社會合作投資人具有較強的投資融資能力和建設運營管理經驗，通過 PPP 模式合作，能夠減輕地方政府的財政負擔，拓寬項目融資 渠道，能夠為本項目提供更多的資金來源。4、項目進展情況本項目目前處于識別階段。陵城區人民政府針對本項目將成立工 作推進小組，組織召開各主管部門的專業協調會，以推進項目快速穩 步推進。項目保證嚴格按照規范程序進行建設，以保障項目實施的合 規性。（六）項目收益情況 本項目為非經營項目，本身不具有經營收益。（七）項目運作方式及合作期限1、項目運作方式 項目采用建設運營維護移交（BOT）運作模式。 陵城區人民政府授權德州市陵城區住房和城鄉建設局作為本項目的實施機構，負責項目組織實施10、和各項具體工作安排，通過法定程 序選擇符合條件的社會資本。實施機構與中選社會資本簽訂 PPP 項目 合同，由中選社會資本方獨資成立項目公司。項目公司成立后，由實 施機構與項目公司簽訂 PPP 項目合同的承繼合同或補充協議。具體為：政府方負責本項目前期過程中涉及到的前期手續辦理、設計、建 設維護的監管、績效考核、費用的撥付、相關優惠政策的落實等工作。 項目公司負責配合政府方辦理建設過程中各項手續并承擔相應 費用，以及本項目的投融資、建設、運營維護和移交工作。項目完工 后，項目公司制定運營維護方案并執行經實施機構審核同意的運營維 護方案，政府方根據項目公司出具的付款請示文件并結合運營及績效考核情況11、支付運營績效付費。 合作期滿后，項目公司將本項目全部資產的運營維護權及收益權無償移交給政府方或政府方指定機構。2、項目合作期限項目合作期為 22 年，建設期暫定 1 年，運營期為 21 年。 建設期是指從 PPP 項目合同生效之日起至交工驗收合格日止；運營期是指工程竣工驗收合格日次日起至項目合作期滿。（八）項目公司股權結構及融資方案1、項目公司股權結構 本項目由社會資本方獨資成立項目公司，持有項目公司全部股權。 2、融資方案及投資計劃項目融資金額約為總投資的 50%，約 3500.09 萬元。具體融資方 案以項目公司實際提報的融資方案為準，項目公司的融資方案須經政 府方審核同意后執行。投資計劃12、詳見下表：資金構成表 單位：萬元 資金投入計劃 建設期 2018 資金投入比例 100% 一、項目總投資 7000.17 7000.17 1.項目資本金 50.00% 3500.09 3500.09 1.1 政府出資 0.0% 0.00 0.00 1.2 社會資本出資 100.0% 3500.09 3500.09 2.融資資金 50.00% 3500.09 3500.09 2.1 商業貸款 100% 3500.09 3500.09 2.2 其他方式 0% 0.00 0.00 （九）項目公司交易結構陵城區人民政府 陵城區住房和城鄉建設局 PPP 項目合同 中選社會資本方 獨資成立 可用性績效付費13、項目公司 （SPV 公司） 授權 特許經營協議融資支持運維績效付費 還本付息投融資、設計、建設、運營公眾監督基礎設施服務 績效信息公開 社會公眾 融資機構 陵城區財政局 陵城區污水管網PPP 項目 （十）項目產出說明詳見本項目實施方案。（十一）項目回報機制 本項目為非經營性項目，采用“政府付費”的回報機制。運營期內，由政府向項目公司每年支付可用性付費及運維績效付費。政府方將政 府跨年度財政支出責任納入中期財政規劃，將財政預算草案報陵城區人大審議。1、可用性付費的核算(1 + 𝑖)21A = P i (1 + 𝑖)21 1A：為政府每年可用性付費數額； P：為項目14、公司投資回報付費基數，P=政府方審定確認的項目建設竣工決算值+建設期利息-政府方政策性融資或補助資金（若有）i：為年化投資回報率，由各社會資本自行報價，最終按成交的 年化投資回報率計取并根據調價機制據實調整。2、第 n 年運營維護付費的核算（1）泵站運行的電費由項目公司提供電費繳納憑證，單獨據實 結算，不做調整。（2）除泵站運行的電費以外的運營維護成本（主要為人員工資、 管網維護費、項目公司管理費等）按實際發生額與政府方設置的控制 價較低者核算。3、第 n 年政府付費的核算（1）當考評得分900 分時，第 n 年政府付費=第 n 年可用性付 費（A）+第 n 年運營維護付費（Q）（2）當 9015、0 分考評得分600 分時，第 n 年政府付費=第 n 年 可用性付費（A）+第 n 年運營維護付費（Q）*第 n 年績效考核得分/900（3）當考評得分600 分時，社會資本方進行整改，政府方暫 不付費。若三個月內整改完成，則按整改后得分與整改前得分的平均 值來計算政府付費額，超過三個月則不支付當期政府付費額。本項目在運營期內，由項目公司自行負責提供符合績效要求的公 共服務，政府方按照項目公司出具的付費申請請示文件直接向運營機構付款。（十二）項目風險分配框架 按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政 府和社會資本間合16、理分配項目風險。PPP 項目的風險分配機制以風險 最優分配原則為核心，同時還應遵守風險與收益對等原則、風險可控 原則。1、風險最優分配原則PPP 模式致力于在政府和社會資本間實現最優風險分配而非政 府風險轉移的最大化。2、風險與收益對等原則PPP 項目的風險分配主要通過合理約定的方式進行，在風險分配 時應遵循風險與收益對等原則。3、風險可控原則在 PPP 項目長達數十年的運行過程中，一些風險可能會出現政 府和社會資本方都無法預料的變化，導致風險發生概率上升或風險發 生時財務損失增加。為保證政府和社會資本合作關系的長期穩定，在 項目協議中，應按項目參與方的財務實力，技術能力，管理能力等因 素設定17、風險損失承擔上限，不能由某一方單獨承擔超過其承受能力的 風險。本項目風險分擔明細如下：風險層面風險種類政府方承擔社會資本方承擔共同共擔政治層面政局不穩定民眾抵制或敵對責任方承擔資產征用政府失信政府審批延誤法律變化稅收政策變化行業政策性變化環保問題市場層面融資可行性高融資成本金融市場低效率通貨膨脹利率變動匯率變動同質項目競爭勞動力/材料設備價格上漲工程第三方項目層面土地使用基礎設施配套競爭不充分設計質量責任方承擔建設過程控制設計變更責任方承擔工期延誤責任方承擔建設成本超支責任方承擔工程質量費用支付安全運營不可抗力不可抗力因素地質條件氣候環境（十三）項目配套安排1、土地使用 本項目施工涉及臨時占地18、問題，政府方負責協調，期間產生費用由項目公司承擔。國土部門已出具項目用地說明文件。 2、施工配套條件 政府主管部門負責協調本項目供電、給水、排水、道路等達到“三通一平”，提交社會資本使用，期間發生的費用由項目公司自理。 3、基建相關手續 項目公司負責辦理項目公司成立后的各項手續，實施機構及政府相關部門協助辦理。4、財政支持安排 政府承諾將合作期內向項目公司支付的政府財政補貼費用納入陵城區政府相應年度財政預算并報請人大核準。 二、責任識別（一）股權投資支出責任股權投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的 情況下，政府承擔的股權投資支出責任。（二）政府付費支出責任財政補貼支出責任是指在 19、PPP 項目建設、運營期間，政府承擔 的直接付費責任。本項目采用“政府付費”的方式來滿足項目公司的合 理回報。（三）承擔風險支出責任風險承擔支出責任是指項目實施方案中政府承擔風險帶來的財 政或有支出責任。通常由政府承擔的法律風險、政策風險以及因政府 方原因導致項目合同終止等突發情況，會產生財政或有支出責任。（1）政府承擔風險 包括國有化、取消、扣押、沒收風險，政府無作為或負面作為風險，政府中止特許合同風險，場地可用性/準備風險，外部配套條件 可用性風險，政府部門違約風險，法律變更風險；（2）社會資本承擔風險 包括融資風險，承包商違約風險，工程質量風險，工地安全風險，勞資/設備的獲取風險，民工爭20、端風險，建設成本超支風險，工期風 險，地質條件風險，工程變更引起的工期或成本風險，運營成本超支， 服務質量差，維修成本高，運營效率低，設備設施使用情況，移交后設施情況，收益不足風險，原輔料價格上漲風險，投資人破產風險， 違反融資合同，第三方延誤/違約風險，資產完整性（抵押、擔保） 風險，貸款利率變化風險；（3）共擔風險 包括項目審批延誤風險，稅收政策變化，不可抗力風險。（四）配套投入支出責任配套投入支出責任是指政府提供的項目配套工程等其他投入責 任，通常包括土地征收和整理、建設部分項目配套措施、完成項目與 現有相關基礎設施和公用事業的對接、投資補助、貸款貼息等。三、支出測算（一）股權投資支出測21、算 股權投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資支出責任。本項目由社會資本方獨資成 立項目公司，因此政府方股權支出為零。（二）政府付費支出測算財政補貼支出責任是指在 PPP 項目建設、運營期間，政府承擔 的直接付費責任。本項目采用“政府付費”的回報機制。 以建設期結束年度為基年（第 0 年），按照假設的基礎參數計算項目每年財政補貼金額。 根據財政補貼測算結果，年均政府付費額為 790 萬元。財務測算詳見附表 1（三）風險承擔支出測算 政府承擔的法律風險、政策風險、最低需求風險以及因政府方原因導致項目合同終止等突發情況，會產生財政或有支出責任。具體情況須由政府22、和社會資本方在 PPP 項目合同中予以明確。本測算采用 比例法計算風險承擔支出，本項目在前期已進行了較為深入的風險識 別工作，預計其中的絕大部分風險或全部主要風險將在政府與社會資 本合作方之間進行明確和合理分配；其中政府承擔的風險主要為法律、 政策等方面的風險，相對社會資本而言，所承擔的風險較小。參照一般 PPP 項目慣例，通常風險承擔成本不超過項目建設運 營成本的 20%，本項目風險承擔成本按項目建設成本和運營維護成本 之和的 20%測算，可轉移風險承擔成本占項目全部風險承擔成本的比 例 80%，自留風險承擔成本占項目全部風險承擔成本的比例 20%。 政府方在建設期風險承擔成本為 280 萬23、元，運營期為 99 萬元。（四）配套投入支出測算 由于本項目的項目設施和配套工程建設成本已計入項目總投資，且項目周邊的水、電、道路均配套較完善，故政府方不承擔額外配套 投入支出責任。四、能力評估（一）財政支出基本情況本項目考慮合作期 22 年，其中，建設期 1 年，運營付費期 21 年。運營期付費期財政支出由陵城區財政承擔，下表為陵城區近 5 年一般 公共預算支出情況表。陵城區近 5 年一般公共預算財政支出 單位：萬元 年份 項目 2012 2013 2014 2015 2016 財政支出 176900 193777 210439 225470 238454 平均增長率 9.54% 8.60%24、 7.14% 5.76% 本項目取值 7.76% 依據政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引，在進行財政支出能力評估時，未來年度一般公共預算支出數額可參照前五年相關數額的平均值及平均增長率計算，并根據實際情況進行適當調 整。因此，本項目公共預算支出增長率參照 2012-2016 年一般公共預 算支出增長率的平均值 7.76%測算。（二）財政支出水平評估綜合本項目財政支出責任、財政支出數額預測及 PPP 項目財政 支出情況。經測算，本項目在 2018-2039 年期間各年度支出占當年公 共預算支出的比例在 0.06%0.27%范圍之內，且本項目為陵城區第 一個實施的 PPP 項目，因此陵城區25、所有項目在 2017-2033 年間各年度 支出占當年公共預算合計支出也未超過 10%，故而通過財政承受能力 論證。財政承受能力測算詳見附表。（三）行業領域平衡性評估行業和領域均衡性評估，是根據 PPP 模式適用的行業和領域范 圍，以及經濟社會發展需要和公眾對公共服務的需求，平衡不同行業 和領域的 PPP 項目，防止某一行業和領域的 PPP 項目過于集中。由于本項目建設的污水管網為市政基礎設施，不存在行業及領域 集中問題，行業和領域較為均衡。五、論證結論根據財金201521 號文要求，綜合本項目財政支出責任、財 政支出數額預測及 PPP 項目財政支出情況。經測算，陵城區所有已 實施 PPP 項26、目在 2017-2033 年期間各年度支出占當年公共預算支出的 比例在 0.060.27%范圍內，未超過 10%，如果沒有其他不可控風險 出現，項目通過財政承受能力論證。德州市陵城區污水管網 PPP 項目財政承受能力論證報告附表：2018-2039 年政府用于本項目的財政支出測算表 單位：萬元 年份 項目 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 一、本項目支出 280795795795795795795795795727、957957957957957957957957957957957957951、股權投資支出 2、當年運營補貼支出 7907907907907907907907907907907907907907907907907907907907907903、風險承擔成本 2805555555555555555555554、配套支出 二、一般公共預算支出 2768982983863215413464933733814023554335784672245034815425525846546300246789147315987883718495499154759865161063070114556512344621330257三、本項目支出占比(%) 0.10%0.27%0.25%0.23%0.21%0.20%0.18%0.17%0.16%0.15%0.14%0.13%0.12%0.11%0.10%0.09%0.09%0.08%0.07%0.07%0.06%0.06%四、其他項目支出 0000000000000000000000五、全部項目支出占比（%） 0.10%0.27%0.25%0.23%0.21%0.20%0.18%0.17%0.16%0.15%0.14%0.13%0.12%0.11%0.10%0.09%0.09%0.08%0.07%0.07%0.06%0.06%14