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1、 白城市區地下綜合管廊工程白城市區地下綜合管廊工程 PPP 項目項目 物有所值評價報告物有所值評價報告 白城市白城市財政局財政局 二一六年二一六年十十二二月月 白城市區地下綜合管廊工程白城市區地下綜合管廊工程 PPP 項目項目 物有所值評價報告物有所值評價報告 咨詢機構：咨詢機構：吉林省吉林省智宏工程項目管理智宏工程項目管理有限公司有限公司 二一六年十二一六年十二二月月 目目 錄錄 一、項目概況.1 二、物有所值評價原則及方法.7 三、物有所值定性評價指標設定.8 四、物有所值定性評價.11 五、物有所值定量評價.12 六、附表及附件.16 白城市區地下綜合管廊工程 PPP 項目物有所值評價報2、告 1 白城市區地下綜合管廊工程白城市區地下綜合管廊工程 PPP 項目項目 物有所值評價物有所值評價報告報告 一、一、項目概況項目概況（一）項目名稱（一）項目名稱 白城市區地下綜合管廊工程 PPP 項目（以下簡稱“本項目”）（二）項目類型（二）項目類型 新建項目（三）項目建設地點（三）項目建設地點 本項目位于白城市區，項目總投資 42376 萬元。（四）項目實施機構（四）項目實施機構及出資代表及出資代表 白城市住房和城鄉建設局（以下簡稱市“住建局”）作為本項目實施機構，白城中城投資建設有限公司（以下簡稱“中城公司”）作為政府出資代表。（五）項目概況（五）項目概況 1、項目總投資估算 項目總投資3、 42376 萬元。2、項目建設背景 建設地下綜合管廊與白城市的規劃發展定位相符，不僅是土地集約化利用和工程管線集約化建設的需求，也是落實國家新 型城鎮化規劃（2014-2020 年）政策的重要舉措，有助于政府對 社會公共資源的控制和管理，符合社會經濟發展的需要，有利于白城市的可持續發展。在國務院辦公廳關于加強城市地下管線 建設管理的指導意見（國辦發201427 號）的指導下，白城 市城市發展的總體白城市區地下綜合管廊工程 PPP 項目物有所值評價報告 2 目標對基礎設施的水平和標準提出了更高的要求，建設綜合管廊將會成為白城市的新名片，為城市快速發展 提供強有力的支撐。3、采用 PPP 的可行4、性和必要性（1）、必要性 隨著我國經濟建設的高速發展和城市人口增加，城市規模不斷擴大，許多城市出現建設用地緊張、道路交通擁擠、城市基礎設施不足、環境污染加劇等問題。無論從城市生產、生活設施的建設需要，還是減輕城市環境、防災壓力的需要等，都迫切要求向地下空間發展。綜合管廊是 21 世紀新型城市市政基礎設施建設現代化的重要標志之一，將管線集約化的容納在綜合管廊中，不但美化了環境，也避免了由于埋設或維修管線而導致路面重復開挖的麻煩；由于管線不接觸土壤和地下水，因此避免了土壤對管線的腐蝕，延長了使用壽命；綜合管廊的建設還為規劃發展需要預留了寶貴的地下空間。根據以往工程經驗，當管廊與道路同期建設，管線施5、工可以在封閉的空間里完成，避免了多種管線交叉施工造成的平面與豎向矛盾，可以有效的加快工程建設進度。建設地下綜合管廊與白城市的規劃發展定位相符，不僅是土地集約化利用和工程管線集約化建設的需求，也是落實國家新型城鎮化規劃（2014-2020 年）政策的重要舉措，有助于政府對社會公共資源的控制和管理，符合社會經濟發展的需要，有利于白城市的可持續發展。通過 PPP 模式建設綜合管廊，不僅可以大大降低政府當期支出規模，平滑財政長期支出規模；同時還可以盤活白城市基礎設施存量資產，進一步理順白城市市政設施收支體制；尤為重要的是，通過 PPP 模式引入社會資本提高綜合管廊長期管廊服務水平，提高白城市公共白城市6、區地下綜合管廊工程 PPP 項目物有所值評價報告 3 服務水平。（2）可行性 2014 年以來，國家大力推廣 PPP 模式，鼓勵吸引社會資本 參與城市基礎設施項目的建設運營。住建部、財政部共同推出地下綜合管廊試點城市，為全面貫徹落實中央精神，各地積極響應，在綜合管廊領域積極開展 PPP 項目工作。成熟的政策環境、豐富 的實踐經驗以及成熟的投資市場，為本項目的順利開展實施提供 了保障和參考。公用事業改革和管理的政策環境比較成熟。國家各部委相繼出臺了有關鼓勵和允許非公有制企業參與城市公用設施建設和經營的政策，并出臺了 基礎設施和公用事業特許經營管理 辦法。目前，財政部、住建部正在全面推廣和規范 P7、PP 模式，發改委也正在加快特許經營的立法工作。這為公用事業的改革和 未來的監管提供了較為成熟的政策環境。國內眾多省市通過引入社會資本對城市基礎設施企業進行改制并實施合作經營的實踐，對城市基礎設施行業進一步實 踐合作經營提供了可供借鑒的經驗。成熟的綜合管廊行業投資市場。2002 年以后隨著建設 部關于加快市政公用行業市場化進程的意見的發布，越來越多的國內外工程建設企業參與綜合管廊市場化的改革中來，投資人市場已經培育發展起來，這些投資人不僅擁有雄厚的資金實力，同時擁有相關項目經驗。通過本項目，可在一定程度上緩解市政府地下綜合管廊建設的資金壓力，拓寬融資渠道，推進白城市城市公共服務設施建設；以公平8、公開、公正、擇優的原則，篩選優秀投資人，通過優秀企業的白城市區地下綜合管廊工程 PPP 項目物有所值評價報告 4 進入，為白城市的綜合管廊設施引進先進的技術和 管理經驗，提高市政公用行業運行效率。綜上所述，白城市采用 PPP 模式實施綜合管廊是十分必要的，也是切實可行的。5、項目公司股權結構 根據關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知（財金2014156 號）附件PPP 項目合同指南（試行）的要求，政府在項目公司中的持股比例應當低于 50%且不具有實際控制力及管理權。根據本項目的實際情況，經本項目相關單位研究，建議本項目的出資額安排為政府方（白城中城投資建設有限公司）出資額為 41459、萬元，社會資本出資額為 4315 萬元，政府和社會資本出資額分別占項目資本金的 49%和 51%。（六）項目運作方式（六）項目運作方式 本項目采用 PPP 模式進行運作，具體運作方式為：BOT（建設-運營-移交）。為確保本項目的成功運作和實現目標，在運作過程中須貫徹以下原則：嚴格執行國家法律、法規、規章和政策規定的原則；項目實施過程堅持“公平、公正、公開”的原則；理順政企關系、完善特許經營制度的原則；廣泛調研、借鑒類似項目先進經驗的原則。具體運作方式如下：1、經公開招標方式選擇確定社會資本，由白城市中城投資建設有限公司與中選社會資本成立項目公司。白城市住建局與項目公司簽署項目合同，授予項目公司10、在特許經營期內的特許經營權，明確合作雙方在運營期的權利及義務。2、項目公司負責項目建設、運營及維護相關內容。項目合同白城市區地下綜合管廊工程 PPP 項目物有所值評價報告 5 簽署之后，項目公司擁有特許經營期內項目資產的使用權和收益權。3、在運營期內，項目公司提供項目的運營、保養、維護等服務，保障整個項目的正常運營，滿足社會公眾的需求，4、由于目前白城市尚未出臺地下綜合管廊收費標準，因此現階段社會資本的投資回報機制以政府補貼為主，后期當政府出臺地下綜合管廊收費標準，項目 公司可以向入廊管線單位一次性入廊費、管廊日常維護費獲得回報，不足部分以政府支付的可行性缺口補助，以償還銀行貸款本息、股東的投11、資本金及合理收益。5、項目運營期為 13 年，運營期結束，項目公司將本項目資產的使用權和收益權無償移交給白城市住建局或政府指定的其它機構。（七）項目融資結構（七）項目融資結構 項目公司按照 PPP 合同約定承擔融資主責，并根據金融機構合規性要求提供支持性文件。除項目公司投入的資本金及地方政府負責的征地拆遷費用等費用外，其余資金由項目公司向金融機構融資，額度為 32313 萬元。本項目的融資利率不得超過銀行同期基準貸款利率。社會資本須承諾，若政府方推薦的綜合融資成本和貸款期限優于項目公司的綜合融資成本和貸款期限，則項目公司須采用政府方推薦的融資方案。（八八）項目回報機制）項目回報機制 白城市政府12、通過發揮市場機制作用，把政府直接提供的公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會資本承擔，并利用合理的項目投資回報機制滿足社會資本成本回收和合理回報。就本項目而言，項目投資回報機制為使用者付費和可行性缺口補助。本項目使用者付費指向入廊企業收取入廊費及管廊運營維護費。同時政府將按照特許經營協議約定分期向項目公司白城市區地下綜合管廊工程 PPP 項目物有所值評價報告 6 支付可行性缺口補助，以彌補其建設投資、經營成本并獲得合理回報。但項目公司為維持本項目可用性之目的提供的符合協議規定的績效標準的運營維護服務而需要獲得的政府補貼收入。（九九）項目風險分配框架）項目13、風險分配框架 根據財政部 關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金2014113 號）及關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知（財金2014156 號）的相關要求，本項目按照風險與控制力對稱、風險與收益對等、風險成本低者承擔、風險可控和風險歸責等原則，結合本項目的項目運作模式、交易結構以及其他重要邊界條件，逐一識別項目風險點，同時綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和項目公司之間合理分配項目風險，建立本項目的風險分配基本框架如表所示。項目主要風險識別表項目主要風險識別表 風險類別 政府承擔 共同承擔 項目公司 政治風險 特許權收回/違背14、 政治反對 政局穩定 宏觀經濟變化 征用/公有化 法律變更 審批獲得/延誤 行業規定變化 法律風險 項目公司破產 合同文件沖突 第三方延誤/違約 設施所有權 經濟風險 利率變化 通貨膨脹 外匯風險 建設風險 融資工具不當 白城市區地下綜合管廊工程 PPP 項目物有所值評價報告 7 風險類別 政府承擔 共同承擔 項目公司 設計不當 分包商違約 工程/設計質量 工地安全 勞資/設備的獲取 勞工爭端/罷工 土地使用 效率低/材料浪費 建造成本超支 完工風險 融資成本高 技術不過關 考古文物保護 地質條件 場地可及性/準備 工程/運營變更 公共設備服務提供 運營風險 運營成本超支 運營商違約 服務質量15、不好 維護成本高 維修過于頻繁 運營效率低 設備維護狀況 移交后設備狀況 收益風險 收益不足 收費/稅收變更 市場需求變化 市場競爭 其他風險 不可抗力 剩余風險 天氣/環境惡劣 二、二、物有所值評價原則物有所值評價原則及方法及方法 物有所值評價遵循真實、公允、客觀、公正的原則，判斷項目采用 PPP 模式與政府傳統采購模式相比是否更物有所值。白城市區地下綜合管廊工程 PPP 項目物有所值評價報告 8 物有所值考慮的是項目全生命周期內不同方案的成本和風險，包括定性評估和定量評估（公共部門比較值）。物有所值評估結果一般作為是否采用 PPP 和確定風險分擔的依據。財政部門（政府和社會資本合作中心）應16、對項目進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調整后重新驗證；經重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。PPP 物有所值評價指引（試行）文件中第三章規定：“定性評價指標包括全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性等六項基本評價指標。補充評價指標主要是六項基本評價指標未涵蓋的其他影響因素，包括項目規模大小、預期使用壽命長短、主要固定資產種類、全生命周期成本測算準確性、運營收入增長潛力、行業示范性等”。項目本級財政部門（或 PPP 中心）會同行業主管部門根據專家組意見，做出定性17、評價結論。通過物有所值定性分析的項目，進行物有所值定量分析。物有所值定性分析采用專家評分法，主要包括確定定性分析指標、組成專家小組、召開專家小組會議和做出定性分析結論。物有所值定量分析是在假定采用 PPP 模式與政府傳統采購模式的產出績效相同的前提下，通過對PPP項目全生命周期內政府支出成本的凈現值（PPP值）與公共部門比較值（PSC 值）進行比較，判斷 PPP 模式能否降低項目全生命周期成本。三、三、物有所值物有所值定性評價指標定性評價指標設定設定 物有所值定性分析采用專家評分法，根據項目實際情況，設定專家評分表的基本評價指標，主要包括全生命周期整合程度、風險識別白城市區地下綜合管廊工程 P18、PP 項目物有所值評價報告 9 與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性等六項基本評價指標和三項補充評價指標。以下具體介紹評價指標及其評分標準。（一）基本指標（一）基本指標 基本指標分別為全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性。各基本指標評估要點如下：1、全生命周期整合程度 本指標主要通過察看本項目計劃對全生命周期具備環節的整合情況來評分。采用 PPP 模式，將項目的設計、建設、采購、安裝、測試、試運營、運營及維護等全生命周期環節整合起來，通過一個長期合同全部交由社會資本方實施，是實現物有所值的重要機理。2、風險識別19、與分配 本指標主要通過察看在項目識別階段對本項目風險的認識情況來評分，清晰識別和優化分配風險，是物有所值的一個主要驅動因素。在項目識別階段的物有所值評價工作開始前，著手風險識別工作，有利于在后續工作實現風險分配優化。3、績效導向與鼓勵創新 績效導向與鼓勵創新指標主要考核是否建立以基礎設施及公共服務供給數量、質量和效率為導向的績效標準和監管機制，是否落實節能環保、支持本國產業等政府采購政策，能否鼓勵社會資本創新。4、潛在競爭程度 本指標主要通過預估有資格、意愿和能力實施本項目的社會資本合作方的數量來評分。具體評分還應考慮社會資本合作方的能力與本項目具體情況的匹配程度。社會資本合作方的能力包括綜合20、實力，PPP白城市區地下綜合管廊工程 PPP 項目物有所值評價報告 10 項目經驗，擁有或能夠高效整合設計、建造、融資等方面的人、財、物資源，以及其他相關能力。5、政府機構能力 政府機構能力主要考核政府轉變職能，優化服務、依法履約、行政監管和項目執行管理等能力。6、可融資性 主要通過預計項目對金融機構（貸款和債券市場）的吸引力來評分。吸引力越大，項目越具有融資可行性，越能夠順利完成融資交割和較快進入建設、運營階段，實現較快增加基礎設施及公共服務供給的可能性就越大。（二）（二）補充補充指標說明指標說明 PPP 物有所值評價指引（試行）（財金2015167 號）提出，除上述六項基本評價指標外，項目21、本級財政部門（或 PPP 中心）會同行業主管部門，可根據具體情況設置補充評價指標。本項目從實際出發，確定了全生命周期成本測算準確性、項目規模大小以及預期使用壽命長短三項補充指標，對項目進行物有所值評判。1、全生命周期成本測算準確性 主要通過察看項目對采用 PPP 模式的全生命周期成本的理解和認識程度、以及全生命周期成本將被準確預估的可能性來評分。全生命周期成本是確定 PPP 合作期長短、付費多少、政府補貼等的重要依據。2、項目規模大小 主要依據項目的規模大小來評分。項目的投資越大，得分越高。3、預期使用壽命長短 項目使用壽命是項目產出的重要指標，直接關系到公共利益和社白城市區地下綜合管廊工程 22、PPP 項目物有所值評價報告 11 會效益。因此項目的預期使用壽命長，為利用 PPP 模式提高效率和降低全生命周期成本提供了基礎條件。（三）權重分配說明 根據財政部印發的PPP 物有所值評價指引（試行）（財金2015167 號）文件中第三章第二十條“在各項評價指標中，六項基本評價指標權重為 80%，其中任一指標權重一般不超過 20%；補充評價指標權重為 20%，其中任一指標權重一般不超過 10%?！北卷椖烤途唧w情況確定本次各項基本指標、附加指標權重。1、基本指標 本項目基本指標權重之和為 80%，分別為：全生命周期整合程度 20%；風險識別與分配 15%；績效導向與鼓勵創新 15%；潛在競爭程23、度 10%；政府機構能力 10%；可融資性 10%。2、補充指標 本項目補充指標權重之和為 20%，分別為：項目規模大小 6%；預期使用壽命長短 6%；全生命周期成本預測準確性 8%。四、四、物有所值定性評價物有所值定性評價（一）專家選擇方法（一）專家選擇方法 按照PPP 物有所值評價指引（試行）（財金2015167 號）要求，財政部門會同行業主管部門根據項目具體情況，選擇 7 名物有所白城市區地下綜合管廊工程 PPP 項目物有所值評價報告 12 值評審專家組成專家小組。本項目由財政部門委托咨詢機構組織專家進行定性評價論證。（二）專家小組構成（二）專家小組構成 本項目物有所值評審小組，由 7 24、名物有所值評價專家組成。7 名專家涉及領域包括財政、會計、法律、行業及工程技術等方面專家。（三）組織專家小組評價會議（三）組織專家小組評價會議 項目物有所值定性評價專家評審會于 2016 年 10 月 18 日由白城市財政局委托吉林省智宏工程項目管理有限公司組織召開，參加會議的有白城市財政局、白城市住建局、中城公司、北京大岳咨詢及智宏咨詢等單位以及 7 位專家參與了評價工作。評審專家立足于本項目實際情況，分別從各自專業所長的角度出發，各抒己見，對本項目實施PPP 模式是否物有所值的定性評價做出了詳細的評定。定性評價的得分為 73.80 分，通過物有所值評價（詳見附表及附件）。五、五、物有所值定25、量評價物有所值定量評價 按照PPP 物有所值評價指引（試行）（財金2015167 號）要求，假定采用 PPP 模式與政府傳統采購模式的產出績效相同的前提下，通過對 PPP 項目全生命周期內政府支出成本的凈現值（PPP 值）與公共部門比較值（PSC 值）進行比較，判斷 PPP 模式能否降低項目全生命周期成本。（一）概念與計算 1、PSC 構成 PSC 值是指政府采用傳統模式提供與 PPP 項目產出說明要求相同的基礎設施及公共服務的全生命周期成本的凈現值。計算公式為：白城市區地下綜合管廊工程 PPP 項目物有所值評價報告 13 PSC 值=初始 PSC 值+競爭性中立調整值+可轉移風險承擔成本+自26、留風險承擔成本。（1）初始 PSC 值 初始 PSC 值是政府實施參照項目所在承擔的建設成本、運營維護成本和其他成本等成本的凈現值之和。初始 PSC 值=（建設成本-資本性收益）+（運營維護成本-第三方收入）+其他成本。1）建設成本建設成本 當政府（或授權其管理的投資公司）投資、建設該項目時，需承擔項目全部投資。假設項目全部采用財政資金（未考慮貸款）。建設成本包括項目工程費用、工程建設其他費用、預備費，合計為 42376 萬元。2）運營維護成本運營維護成本 假定政府傳統采購模式與 PPP 模式下相同，對項目運營維護成本進行測算。運營年份 20192019 20202020 20212021 227、0222022 20232023 20242024 20252025 20262026 20272027 運維成本 291 291 291 291 291 291 291 291 291 現值 280 269 259 249 240 231 222 213 205 運營年份 20282028 20292029 20302030 20312031 合計合計 運維成本 291 291 291 291 3783 現值 197 190 183 176 2914 按照實施方案，本項目運營維護成本總成本 2914 萬元，年均224.15 萬元。3）資資本性收益本性收益 本項目無資本性收益。4）第三方收入第28、三方收入 本項目僅考慮運營期維護管養，不考慮可能涉及的第三方收入。白城市區地下綜合管廊工程 PPP 項目物有所值評價報告 14 5）其他成本其他成本 由于本項目的咨詢服務費用等交易成本，項目設施和配套工程建設成本已計入項目總投資，本項目暫不計算其他成本。（2）競爭性中立調整值 計算競爭性中立調整值主要是為了消除政府傳統采購模式下公共部門相對社會資本所具有的競爭優勢和劣勢，以保障在物有所值定性分析中政府和社會資本能夠在公平的基礎上進行比較。政府競爭優勢通常包括政府比社會資本少支出的土地費用，行政審批費用、稅費等。根據本項目實施方案，本項目考慮采用 PPP 模式下項目公司收費所繳納的增值稅為 3229、79 萬元，稅金附加為 328 萬元，運營期所得稅為 2588 萬元，合計為 6195 萬元。（3）可轉移風險及自留風險成本 可轉移風險及自留風險成本?？赊D移風險是指所有轉移給社會資本方的風險總價值，自留風險是指所有未能轉移給社會資本方的風險價值。風險控制的最優原則是將風險分配給能夠以最小成本管理它的一方，通過比例法對風險承擔成本進行量化。風險承擔成本=項目建設運營成本*風險承擔成本比例 參考一般 PPP 項目慣例，通常項目的建設和運營超支風險為 10%。本項目可轉移風險承擔成本占項目全部風險承擔成本的比例 80%，自留風險承擔成本占項目全部風險承擔成本的比例 20%。風險承擔成本=（423730、6+2914）*10%*80%=3623.2 萬元 綜上，政府傳統采購模式下公共部門比較值（PSC）為 55108.2萬元。2、PPP 值構成 白城市區地下綜合管廊工程 PPP 項目物有所值評價報告 15 PPP 值是指政府實施 PPP 項目所承擔的全生命周期成本的凈現值。在 PPP 模式下由雙方注冊成立項目公司，項目公司負責投資建設及運營維護。具體財務測算如下：折現率的確定 關于印發的通知（財金201521號）第十七條規定，“年度折現率應考慮財政補貼支出發生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定”。參照2015年吉林省政府一般債券利率約3.36%，并在此基礎上考慮風險轉移溢價等因素，考慮31、本項目折現率取值為3.96%。（1）政府財政支出 1）股權投資支出 項目公司注冊資本為 8460 萬元，政府方在項目公司中持股比例為 49%，需承擔 4145 萬元（8460 萬元*49%）股權投資支出，且在建設期到位。2）資本性收益 本項目資本性收益：5747*49%=2816.03 萬元（2）運營補貼支出 依據政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引（財金【2015】21 號）進行測算，本項目運營補貼支出值：38238.15 萬元（3）政府自留風險承擔成本 本項目中 PSC 值中僅計算政府轉移給社會資本的風險成本，因此，自留成本為 0。綜上，考慮 3.96%的折現率，政府全生命周期成本凈現值（PPP）為 39567.12 萬元。3、物有所值量值（VFM）的分析結論 白城市區地下綜合管廊工程 PPP 項目物有所值評價報告 16 根據上述對政府傳統采購模式下公共部門比較值（PSC）和 PPP模式政府全生命周期成本凈現值（PPP）比較來看，PPP 模式下政府全生命周期成本凈現值小于公共部門比較值，可以計算得出本項目物有所值（VFM）的量值如下：VFM=PSC-PPP=55108.2-39567.12=15541.08 萬元0 本項目物有所值的量值大于零，即該項目適宜采用 PPP 模式運作。六、六、附附表表及附件及附件