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1、長沙高新區綜合管廊試點和廖家坪市政道路 PPP 項目財政承受能力論證長沙市高新區住房建設管理局湖南永信工程項目管理有限公司2017 年 3 月份目錄一、項目概況.1（一）項目基本情況.1（二）項目運營.2（三）項目回報機制.3二、項目運作方式.4（一）項目運作方式.4（二）項目投融資結構.4三、責任識別.5（一）股權投資支出責任.5（二）運營補貼支出責任.5（三）風險承擔支出責任.5（四）配套投入支出責任.6四、支出測算.6（一）股權投資支出.6（二）運營補貼支出.6（三）風險承擔支出.14（四）配套投入支出測算.15（五）匯總分析.15五、財政支出能力.16（一）財政支出能力評估.16（二）2、行業領域平衡性評估.19六、論證結論.191一、一、項目概況項目概況（一）項目基本情況項目基本情況項目建設總投資為 23.31 億元，其中建筑安裝工程費為 16.32 億元。具體情況如下表所示：序號序號項目名稱項目名稱項目規模項目規模道路建道路建安投資安投資（萬元（萬元）綜合管綜合管廊建安廊建安投資投資（萬萬元）元）備注備注長度長度(m)寬度寬度(m)一、綜合管廊一期工程一、綜合管廊一期工程1紅楓路(黃橋大道-碧桃路）23584014148.0018864.00管廊按照 8000 萬元/每公里暫估，暫估建安投入約為3.5 億元，道路建安投入約為 2.5 億元，總建安投入約為 6 億元。2雪松路3、(黃橋大道-碧桃路）20183610897.2016144.00合計437625045.2035008.00二、綜合管廊二期工程二、綜合管廊二期工程2梧桐路(黃橋大道-黃馨路）1843369952.2014744.00管廊按照 8000 萬元/每公里暫估，暫估建安投入約為4.49 億元，道路建安投入約為 3.25億元，總建安投入約為 7.74 億元。3月季路(楓林路-黃橋大道）37684022608.0030144.00合計561132560.2044888.002三、黃橋大道以東廖家坪范圍內部分市政道路三、黃橋大道以東廖家坪范圍內部分市政道路1楓梓路（黃橋大道-廖家坪路）45912795.64、新建道路建安投入 0.64 億元2永桐路（黃橋大道-白馬路）6802019893重卡路（永桐路-白馬路）6051210894廖家坪路（永桐路-白馬路）564121011.65白馬路(黃橋大道-青山路）850121530合計31586415.20四、金洲大道提質改造工程四、金洲大道提質改造工程1金洲大道提質改造（黃橋大道-高新界）26334619400提質改造建安投入 1.94 億元。（二）項目運營項目運營高新區管委會授權長沙市高新技術產業開發區信息產業園（以下簡稱“信產園”）作為本項目的政府方出資代表與中標社會資本共同出資成立 PPP 項目公司；授權長沙市高新技術產業開發區住房和建設管理局（以5、下簡稱“住建局”）作為本項目的實施機構。高新區管委會與項目公司簽訂 PPP 項目合同，通過簽署 PPP 項目合同，授予項目公司在合作期內設計（優化）、投融資、建設、運營維護本項目并取得合理收益的權利，在合作期限屆滿后向政府或政府指定機構無償移交項3目資產。合作期限：第一期為 4.4 公里的長沙市地下綜合管廊試點首期工程考核任務（含道路，初步實施方案中暫按調整前情況估算）；第二期為 5.6 公里遠期規劃綜合管廊工程（含道路），最終項目和工程量以長沙市綜合管廊規劃為準；第三期為黃橋大道以東廖家坪范圍內部分市政道路；第四期為金洲大道（黃橋大道-高新界，全在廖家坪范圍）提質改造工程。合作項目分 5 年6、實施，具體單個子工程項目按照“2年建設期+8 年運營期”模式進行建設運營，整體合作期為 13 年。以上項目如因規劃（城市建設規劃、國有土地規劃等）、政策原因或在約定建設期內未啟動，則取消相應的具體合作子工程項目，最終以國土規劃為準。各子項目在通過項目預驗收后進入運營期，具體預驗收程序按照高新區相關流程進行。（三）項目回報機制項目回報機制本項目屬于準經營性項目，采用“政府可行性缺口補貼”的回報機制，本項目的回報包含以下部分：（1）入廊費；（2）管廊運維費；（3）政府可行性缺口補貼。項目回報范圍包括項目投資成本（建設總投資扣除政府方股東出資部分，含項目公司融資、建設期利息）、運維成本及必要的合理收7、益等。項目公司在約定時間內完成本項目投融資、建設并經驗收合格后，對本項目進行特許經營，并自行負責項目的經營和維護，對不能覆蓋項目建設總投資、運維成本及合理收益的部分由政府給予項目公司可4行性缺口補貼。政府可行性缺口補貼在每年運營期的年中和年末各支付一次，各子項目在 8 年運營期內共支付 16 期，支付時間都是在期末。二、二、項目運作方式項目運作方式（一）項目運作方式項目運作方式本項目為新建項目，擬采用“BOT”的運作方式。通過該種“BOT”的運作方式，項目投資者在本項目的合作期內收回投資成本、獲取投資合理收益，通過資產無償移交的方式實現投資退出；政府方在本項目的合作期內，既實現向社會公眾連續提8、供公共基礎設施的服務，又通過調動社會資金投資基礎設施和公用事業、降低政府負債。（二）項目投融資結構項目投融資結構通過采用 PPP 模式，政府指定信產園與中選社會資本組建項目公司。項目公司成立后，依靠中選社會資本的行業領先優勢、專業運營管理經驗和投資融資能力，負責承擔項目設計（優化）、融資、建設和運營維護。項目資本金：根據國務院關于調整固定資產投資項目資本金比例的通知，此類項目資本金占項目建設總投資的最低比例為 20%；不同投資人的資信和融資能力不同，本項目資本金比例需結合目前的融資環境和融資機構協商確定，暫定 25%。項目公司融資安排：本項目建設總投資約為 23.31 億元，項目資本金占總投資9、的 25%，共 5.83 億元;由政府方出資代表及中選社會資本參照股權比例分別出資，其中，政府方股東出資 2,914.29 萬元，占全部股權的 5%。社會資本方出資 55,371.43 萬元，占全部股權的 95%。剩余 75%非資本金部分由中標社會資本以項目公司的名義依法融資，5中選社會資本方要提供融資擔保，確保融資及時足額到位，若資金不能足額如期到位，由中標社會資本負責解決，由于融資不及時導致的損失由中標社會資本承擔。三、三、責任識別責任識別在PPP項目全生命周期的不同階段，政府承擔不同財政支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。（一）股權投資支出責任股權投資支出責任股權10、投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資責任。本項目中，高新區管委會授權長沙市高新技術產業開發區信息產業園（以下簡稱“信產園”）作為本項目的政府方出資代表與中標社會資本共同出資成立 PPP 項目公司。其中信產園占股 5%，中選社會資本方占股 95%。（二）運營補貼支出責任運營補貼支出責任運營補貼支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同。本項目屬于準經營性項目，采用政府可行性缺口補貼的回報機制。在可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任。政府每年直接付費數額包括：社會資本方承擔的建設成本、年度11、運營成本和合理收益，再減去每年使用者付費的數額，政府以對項目的考核結果作為付費依據。（三）風險承擔支出責任風險承擔支出責任風險承擔支出責任是指項目實施方案中政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。由于項目的風險概率和風險后果值難以預測，因此風險承擔成本結合本項目實際，按照可轉移風險、可分擔風險以及不6可轉移分擔風險進行分類，采用分類比例法進行測算。第一類可轉移風險包括：項目建設期間可能發生的組織機構、施工技術、工程、投資估算、資金、市場、財務等風險，項目公司通過參加商業保險后，大部分風險可以有效轉移。風險承擔成本按項目建設總投資的 5%考慮，其中自留風險占 25%，可轉移風險占 75%。風險發生時12、點可能在建設期。第二類可分擔風險包括：項目建設和運營期間可能發生的法律風險、政策變化風險、宏觀經濟風險、自然災害等不可抗力風險需要政府和項目公司共擔的，按照項目建設總投資的 1%考慮，項目公司和政府各分擔 50%。風險發生時點可能發生在項目全生命周期。第三類不可分擔轉移風險，包括：主要是指項目合作期間因政策法律等影響可能發生的風險責任，不可轉移和分擔，由政府承擔風險支出，按照項目運營成本的 5%。風險發生時點可能發生在項目全生命周期。（四）配套投入支出責任配套投入支出責任配套投入支出責任是指政府提供的配套工程等其他投入責任，包括土地征收和整理、建設部分項目配套設施、完成項目與現有相關基礎設施和13、公用事業的對接、投資補助、貸款貼息。本項目無政府配套投入，無支出責任。四、四、支出測算支出測算（一）股權投資支出股權投資支出政府需承擔 5%的股權投資支出責任。（二）運營補貼支出運營補貼支出本項目屬于準經營性項目，采用政府可行性缺口補貼的回報機制。7在可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任。1、相關財務測算依據（1）項目建設總投資計劃假設各子項目在建設期平均投入建設總投資（不含建設期利息）。資本金在建設期第 1 年全部投入。建設期利息計算方法如下：建設期利息在建設期只計不付，在建設期結束后計入總投資。工程建設其它費用以資金到達管委會指定賬戶之日作為計息起點，100%記取。建筑安裝費14、用視同項目公司每月均勻投入，按 70%比例記取。建筑安裝工程費用建設期利息建安費總額結算價*（兩年期貸款基準利率*115%）*70%*50%。具體情況如下：第一期：第一期：序號項目合計建設期占比第 1 年第 2 年1建設總投資85,714.2942,857.1442,857.141.1建筑安裝工程費60,000.0030,000.0030,000.001.1.1道路部分25,000.001.1.2綜合管廊部分35,000.001.2前期費用25,714.2912,857.1412,857.142資本金21,428.5721,428.5725%2.1政府方1,071.431,071.435%2.15、2社會資本方20,357.1420,357.1495%3籌集資金（貸款）64,285.7121,428.5742,857.1475%84建設期利息3,611.10895.462,715.64合計89,325.3943,752.6045,572.79第二期：第二期：序號項目合計建設期占比第 1 年第 2 年第 3 年1建設總投資110,571.4355,285.7155,285.711.1建筑安裝工程費77,400.0030,000.0030,000.001.1.1道路部分32,500.001.1.2綜合管廊部分44,900.001.2前期費用33,171.4312,857.1412,857.116、42資本金27,642.8627,642.8625%2.1政府方1,382.141,382.145%2.2社會資本方26,260.7126,260.7195%3籌集資金（貸款）82,928.5727,642.8655,285.7175%4建設期利息3,585.64886.972,698.67合計114,157.0756,172.6957,984.38第三期：第三期：序號項目合計建設期占比第 1 年第 2 年第 3 年第 4 年1建設總投資9,142.864,571.434,571.4391.1建筑安裝工程費6,400.0030,000.0030,000.001.2前期費用2,742.8612,17、857.1412,857.142資本金2,285.712,285.7125%2.1政府方114.29114.295%2.2社會資本方2,171.432,171.4395%3籌集資金（貸款）6,857.142,285.714,571.4375%4建設期利息3,689.53921.602,767.93合計12,832.395,493.037,339.36第四期：第四期：序號項目合計建設期占比第 1年第 2年第 3年第 4 年第 5 年1建設總投資27,714.2913,857.1413,857.141.1建筑安裝工程費19,400.0030,000.0030,000.001.2前期費用8,314.18、2912,857.1412,857.142資本金6,928.576,928.5725%2.1政府方346.43346.435%2.2社會資本方6,582.146,582.1495%103籌集資金（貸款）20,785.716,928.5713,857.1475%4建設期利息3,670.51915.262,755.25合計31,384.7914,772.4016,612.39（2）管廊租賃費入廊費單個項目的入廊費暫以其管廊建筑安裝工程費的 30%計算，為了減輕入廊管線單位繳納入廊費的資金壓力，單個項目的入廊費暫以其管廊建筑安裝工程費的 30%計算，為了減輕入廊管線單位繳納入廊費的資金壓力，將單個項19、目的入廊費平均在 4 年運營期的年中和年末各支付一次，共支付8期，支付時間都是在期末。每年的費用標準按5.46%的計算時間成本(取最新銀行貸款 1-5 年期基準利率 4.75%上浮 15%)進行測算。管廊運維費管廊運維費在整個項目合作期限內，各管線單位根據管廊運營范圍、長沙市和高新區的運維取費標準按時向項目公司支付的費用，按半年支付（年初與年中各支付一次）。暫按以下測算的管廊運維成本進行計算。（3）管廊運維成本人員費用實際人員配置按照高新區管廊運營基本要求合理配置運營管理人員，人員暫按以下標準進行配置：監控中心 1 處，配 2 個人；高壓電工：2 班，每班 1 人，合計 2 人；11管廊巡查員20、：配 1 人；管理人員：按上述人員的 10%配備，即 1 人。費用標準暫按 10 萬元/人年計算，每年工資調整幅度參照長沙市最低工資標準調整比例同步調整。養護費用日常養護費用依據設施量和保潔、維修、保養頻次計算，暫按每年 25 萬元/公里計算，暫按每三年 3%的增長率進行調整。運行費用日常費用：暫按人員費用和日常養護費用的 10%計提，暫按每三年 3%的增長率進行調整。水電費：主要用于水泵、風機、照明等用電，結合其他地區的運營數據，暫按每年 7 萬元/公里計算，暫按每三年 3%的增長率進行調整。專業檢測費專業檢測費用包括沉降和位移觀測費、電氣設備預防性測試費、滲漏檢測費、混凝土碳化檢測費、消防21、年檢費、其他專業檢測費用。綜合其他地區的運營數據，暫按每年 5 萬元/公里計，暫按每三年 3%的增長率進行調整。應急處置費應急處置費用是指因自然災害等不可抗力或無法追溯責任的事故造成損失的修復和賠（補）償費用，一般估算暫定金額，逐年累計作為風險基金，按實際需要使用。暫按上述（1）至（4）項合計數的10%計提。大修費用12每 10 年大修一次，單個子項目運營期只有 8 年，所以不考慮大修。（3）道路運營養護成本道路運營養護成本主要包括日常維修費、路燈電費及維修費、綠化綜合管養費、大修養護費、管理費等。日常運營養護成本參照湖南省環境衛生工作費用定額標準（湘建成2013288）、長沙市全市環衛維護基22、本經費的評審報告（長財評審專字201209 號）、湖南省市政道路維護指標和相關的定額標準，暫按 5.86 元/m2 計算，暫按每 3 年 3%的增長率計算。每 10 年大修一次，單個子項目運營期只有 8 年，所以暫不考慮大修。（4）稅收增值稅及附加：根據關于全面推開營業稅改征增值稅試點的通知，本項目管廊租賃費的增值稅率按 11%計算，計稅方法為應納稅額=當期銷項稅額-當期進項稅額，其中本項目考慮的可抵扣進行稅額為建筑安裝工程費。其進項稅取得增值稅專用發票的可抵扣銷項稅。當期銷項稅額小于當期進項稅額不足抵扣時，其不足部分可以結轉下期繼續抵扣。另外計提相關的附加稅，其中城建稅稅率為 7%，教育附加23、稅稅率為 3%，地方教育附加稅稅率為 2%。所得稅：根據財政部、國家稅務總局關于財政性資金行政事業性收費政府性基金有關企業所得稅政策問題的通知(財稅 2008 151號)文件精神和中華人民共和國企業所得稅法有關規定，本項目中SPV 公司的獲得政府可行性缺口補貼暫不作為征稅收入考慮。其他收入計 25%的所得稅。13項目公司按法律、法規、國家及地方現行政策對相關稅費進行調整，包括增值稅和企業所得稅。（5）合理收益本項目的社會資本投、融資（即本項目總投資扣除政府方股東出資部分，含項目公司融資）綜合年投資收益率暫定為 6.2%。2、當年運營補貼支出參照關于印發的通知（財金201521 號）的運營補貼支24、出計算公式：根據本項目的實際情況，以上公式可變為：當年運營補貼支出數額=項目公司當年收入-管廊租賃費（1）項目公司當年收入根據以上測算依據，在保證本項目的社會資本投、融資（即本項目總投資扣除政府方股東出資部分，含項目公司融資）綜合年投資收益率 6.2%的情況下，項目公司收入總額為 307,069.50 萬元，具體情況如下：年份合計第 1 年第 2 年第 3 年第 4 年第 5 年第 6 年項目公司收入307,069.5023,023.5351,516.2743,873.1238,744.47年份第 7 年第 8 年第 9 年第 10 年第 11 年第 12 年第 13 年項目公司收入35,7725、6.8631,011.7929,507.3928,003.4317,415.404,873.793,323.46（2）管廊租賃費14根據以上測算依據，管廊租賃費總金額為 31,671.80 萬元，具體情況如下：年份合計第 1 年第 2 年第 3 年第 4 年第 5 年第 6 年管廊租賃費31,671.803,425.457,655.777,328.437,008.97年份第 7 年第 8 年第 9 年第 10 年第 11 年第 12 年第 13 年管廊租賃費4,101.97596.51604.63614.40335.67-（3）運營補貼支出匯總根據以上測算，總的運營補貼支出 275,397.626、9 萬元。具體情況如下：年份合計第1年第 2 年第 3 年第 4 年第5年第6年政府可行性缺口補貼275,397.6919,598.0843,860.5036,544.6931,735.49年份第 7 年第8年第 9 年第 10 年第 11 年第 12年第 13年政府可行性缺口補貼31,674.8930,415.2828,902.7627,389.0217,079.734,873.793,323.46（三）風險承擔支出風險承擔支出本項目中，政府和中標社會資本按照出資比例共同分擔項目風險。由于項目風險支出數額和概率難以準確測算，按照項目全部建設成本和全生命周期內的運營成本的一定比例確定風險承擔支27、出。由政府承擔的風險成本=承擔的可轉移風險成本+分擔風險成本+不可分擔轉移風險成本。其中：1、可轉移風險成本=項目建設總投資風險比例自留風險比例政府股權比例=23.31 億元5%25%5%=146 萬元152、分擔風險成本=項目建設總投資風險比例政府分擔比例=21.9 億元1%50%=1166 萬元3、不可分擔轉移風險=運營成本風險比例=7379.14 萬元5%=370 萬元根據上述分析及測算，風險承擔支出計劃表如下：單位：萬元年份可轉移風險成本可分擔風險成本不可分擔轉移風險小計第 1 年27431584第 2 年619833193第 3 年3710334174第 4 年1211737165第28、 5 年911737162第 6 年11737154第 7 年11737154第 8 年11737154第 9 年11737154第 10 年11737154第 11 年742296第 12 年18422第 13 年14317合計合計14611663701681（四）配套投入支出測算配套投入支出測算本項目并無額外的配套投入支出，政府無財政配套投入支出責任。（五）匯總分析匯總分析根據上述分析及測算，按財金201521 號文的規定進行計算，本項目全生命周期過程的財政支出責任如下：16單位：萬元年份年份財政股權投財政股權投資支出資支出運營補貼運營補貼支出支出風險承擔支出風險承擔支出配套入配套入支出支29、出小計小計第 1 年1,071.43-84.451,155.88第 2 年1,382.14-192.501,574.64第 3 年114.2919,598.08174.1919,886.55第 4 年346.4343,860.50165.0644,371.99第 5 年-36,544.69162.2136,706.90第 6 年-31,735.49153.5531,889.04第 7 年-31,674.89153.5531,828.43第 8 年-30,415.28153.5530,568.82第 9 年-28,902.76153.5529,056.31第 10 年-27,389.02153.30、5527,542.57第 11 年-17,079.7395.8817,175.62第 12 年-4,873.7922.394,896.18第 13 年-3,323.4616.773,340.23合計合計2,914.29275,397.691,681.19279,993.16五、財政支出能力五、財政支出能力財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業和領域平衡性評估。財政支出能力評估，是根據 PPP 項目預算支出責任，評估PPP 項目實施對當前及今后年度財政支出的影響；行業和領域均衡性評估，是根據 PPP 模式適用的行業和領域范圍，以及經濟社會發展需要和公眾對公共服務的需求，平衡不同行業和領域的31、 PPP 項目，防止某一行業和領域 PPP 項目過于集中。（一）財政支出能力評估（一）財政支出能力評估根據財金201521 號文的要求，在進行財政支出能力評估時，未來年度一般公共預算支出數額可參照前五年相關數額的平均值及平均增長率計算，并根據實際情況進行適當調整。根據長沙市高新區17財政局提供的近 5 年財政收支情況的相關數據，采用近 5 年政府財政收支平均增長率，預測長沙市高新區未來政府財政收支預算。長沙市高新區 2011-2015 年的財政收支情況如下表所示：單位：萬元年份一般預算收入一般公共預算支出一般預算收入增長率一般公共預算支出增長率2011172,698193,365201220832、,780198,66620.89%2.74%2013257,398246,91423.29%24.29%2014273,954291,1696.43%17.92%2015306,828326,10912.00%12.00%平均值平均值15.65%14.24%經計算，2011-2015 年高新區一般預算收入年平均增長率為15.65%，一般公共預算支出年均增長率為 14.24%。出于謹慎性原則，本項目擬采用固定增長率對高新區未來財政情況進行預測，暫按 12%的增長率進行預測高新區未來年份的財政情況。根據財金201521 號文的要求，“每一年度全部 PPP 項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共33、預算支出比例應當不超過10%”。詳情如下表所示：18單位：億元年份預計公共財政預算支出長沙高新技術產業開發區黃橋大道等三條道路工程 PPP項目財政支出責任長沙高新區黃橋大道以東市政路網工程 PPP 項目財政支出責任本項目（長沙高新區綜合管廊試點和廖家坪市政道路 PPP項目）財政支出責任全部 PPP項目財政支出責任合計本項目財政補貼支出占預計公共財政支出的比例每年度全部PPP項目財政補貼支出占預計公共財政支出的比例2015326109.283962.013962.010.00%1.21%2016365242.393510.923510.920.00%0.96%2017409071.130525.34、61,155.881681.480.28%0.41%2018458159.67691.21051.21,574.643317.040.34%0.72%2019513138.82691.26204.3219,886.5526782.073.88%5.22%2020574715.48691.211709.1244,371.9956772.317.72%9.88%2021643681.34691.214478.6436,706.9051876.745.70%8.06%2022720923.1691.217248.431,889.0449828.644.42%6.91%2023807433.8869135、.21998431,828.4352503.633.94%6.50%2024904325.94691.218757.9230,568.8250017.943.38%5.53%20251012845.051525629,056.3144312.312.87%4.38%20261134386.4619635.227,542.5747177.772.43%4.16%20271270512.8316059.8417,175.6233235.461.35%2.62%20281422974.3813008.644,896.1817904.820.34%1.26%20291593731.36981.63,336、40.2310321.830.21%0.65%20301593731.34978.724978.720.00%0.31%合計12311.33160900.48279993.16453204.97注：因長沙高新區黃橋大道以東市政路網工程 PPP 項目和長沙高新區綜合管廊試點和廖家坪市政道路 PPP 項目分批建設，各子項目進入建設期及運營期的時間不一致，最后政府付費的金額是由各子項目疊加起來的，因此會導致政府付費在整體項目合作期內出現忽高忽低現象。19根據以上分析，預計在 2016-2029 年政府一般公共預算支出的占比，最高年度為 2020 年，占政府當年一般公共預算支出的 9.88%，按照年度全部PPP項目支出責任占一般公共預算支出比例不超過10%的要求，在政府財政承受范圍之內。（二）行業領域平衡性評估（二）行業領域平衡性評估結合高新區已納入財政一般公共預算支出的 PPP 項目，加上本項目，較好的滿足了經濟社會的發展的需要和公眾對公共服務的需求，平衡了不同行業和領域的 PPP 項目，不會出現某一行業和領域 PPP 項目過于集中的現象。六、論證結論六、論證結論根據以上分析論證，本項目通過財政承受能力分析論證。