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1、中山翠亨新區翠海道地下綜合管廊及同步建設工程 PPP 項目財政承受能力論證（驗證版）中山市財政局二一六年七月目錄目錄一、財政承受能力論證依據一、財政承受能力論證依據.1（一）財政承受能力論證概述.1（二）財政承受能力論證的政策依據.1（三）財政承受能力論證的意義.2（四）財政承受能力論證的框架.2二二、責任識別責任識別.4（一）股權投資支出責任.4（二）運營補貼.4（三）風險承擔.4（四）配套投入.6三、支出測算三、支出測算.7（一）各項支出.7（二）各年度總支出.9四、能力評估四、能力評估.11（一）財政支出能力評估.11（二）行業和領域平衡性評估.14五、信息披露五、信息披露.15六、論證2、結論六、論證結論.15附錄：附錄：財政承受能力論證編制說明財政承受能力論證編制說明.161 1一、財政承受能力論證依據一、財政承受能力論證依據（一）財政承受能力論證概述（一）財政承受能力論證概述財政承受能力論證是指識別、測算政府和社會資本合作（PPP）項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響，為 PPP 項目財政管理提供依據。開展PPP 項目財政承受能力論證有利于規范 PPP 項目財政支出管理，有效防范和控制財政風險，實現 PPP 可持續發展。“通過論證”的項目，各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。“未通過論證”的項3、目，則不宜采用 PPP 模式。每一年度全部 PPP 項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過 10%。（二）財政承受能力論證的政策依據（二）財政承受能力論證的政策依據根據中華人民共和國預算法、國務院關于加強地方政府性債務管理的意見（國發201443 號）、國務院關于深化預算管理制度改革的決定（國發201445 號）、國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見（國201460 號）、財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知（財金201476 號）、財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金2014113 號）和政府和社會資本4、合作項目財政承受能力論證指引財金201521 號等法律、法規、規章和規范性文件。2 2（三）財政承受能力論證的意義（三）財政承受能力論證的意義一是恰當評估財政支出責任可確保 PPP 采購有效且具有競爭性。如果政府不能有效評估支出責任，那么一些投標人會押注于在競標成功后與政府重新談判（屆時已沒有競爭對手），期望在建設或運營階段獲得更多政府補助。由于一些企業把賭注壓在自己可以影響政府未來決策上，因此采購會受到影響。在這種情況下，最具競爭性和透明度的采購就會失效，不能形成有效的競爭，反而助長投機行為。二是財政承受能力論證對政府推廣 PPP 的信譽非常重要。建立前期清晰的預算機制，以確保按時支付直接負5、債和或有負債，可以提升社會資本對政府的信任度。如果社會資本認為存在政府支付風險，將會對政府不信任。即使信任，也可能要求政府承擔化解這種風險的成本，并納入 PPP 合同的定價機制中，削弱風險分擔給政府帶來的好處。三是開展 PPP 項目財政承受能力論證，是政府履行合同義務的重要保障，有利于規范 PPP 項目財政支出管理，有序推進項目實施，有效防范和控制財政風險，實現 PPP 模式可持續發展。（四）財政承受能力論證的框架（四）財政承受能力論證的框架本項目根據財政部頒發的 政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引財金201521 號文件制訂了以下框架：3 3（1）PPP 項目全生命周期過程的財政支出6、責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。（2）財政部門（或 PPP 中心）應當綜合考慮各類支出責任的特點、情景和發生概率等因素，對項目全生命周期內財政支出責任分別進行測算。（3）財政部門（或 PPP 中心）識別和測算單個項目的財政支出責任后，匯總年度全部已實施和擬實施的 PPP 項目，進行財政承受能力評估。圖1-1中山翠亨新區翠海道地下綜合管廊及同步建設工程PPP項目財政承受能力論證框架4 4二、二、責任識別責任識別中山翠亨新區翠海道地下綜合管廊及同步建設工程 PPP 項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權支出、運營補貼、風險承擔、配套投入等。（一）股權投資支出責任（一7、）股權投資支出責任股權投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資支出責任。本項目權益性融資以政府指定中山翠亨投資有限公司作為中山市政府出資代表和中選社會資本合資成立項目公司（SPV）的方式完成，中山翠亨投資有限公司的股權出資額即為政府股權投資支出責任。（二）運營補貼（二）運營補貼項目主要收入包括入廊單位支付的管廊租賃費（包括入廊費、管廊運維費），但項目收入無法完全覆蓋整個項目成本，需要財政補貼的支持。本項目采取可行性缺口補助的形式，通過“可用性考核指標”和“運營維護期績效考核指標”對項目全生命周期進行量化考核，依據社會資本績效水平向其支付服務費。（三）風險承擔8、（三）風險承擔本項目存在的風險主要包括政策風險、法律風險、建造風險、運營風險、財務風險、不可抗力風險。項目的風險分配方案如下表所示（具體解釋參見中山翠亨新區翠海道地下綜合管廊及同5 5步建設工程 PPP 項目實施方案第二章）。表 2-1風險分配方案序號序號風險因素風險因素政府承擔政府承擔社會資本承擔社會資本承擔共同承擔共同承擔1政策風險1.1政府干預1.2征用/公有化1.3政府信用1.4宏觀經濟變化1.5公眾反對1.6稅收調整1.7決策審批延誤2法律風險2.1法律變更2.2合同文件沖突2.3第三方延誤/違約2.4設施所有權3建造風險3.1設計不當3.2工程質量3.3工地安全3.4建設成本超支39、.5完工風險4運營風險4.1運營成本超支4.2運營商違約4.3公共維修維護效率低4.4項目移交4.5社會資本能力不足6 6序號序號風險因素風險因素政府承擔政府承擔社會資本承擔社會資本承擔共同承擔共同承擔5財務風險5.1利率變化5.2通貨膨脹6不可抗力（四）配套投入（四）配套投入配套投入支出責任是指政府提供的項目配套工程等其他投入責任。通常包括政府承擔的未納入建設成本的咨詢服務費用、市場測試費用、社會資本未中選補償金、移交補償款等交易成本，政府負責的連接設施和配套工程建設成本，政府授予社會資本的項目周邊土地或商業開發收益權，政府向社會資本提供的貸款貼息，以及政府放棄的項目公司股利等。7 7三、支10、出測算三、支出測算（一）各項支出（一）各項支出本項目中財政支出責任主要分為股權投資支出、運營補貼支出、風險承擔支出與配套投入支出。1.股權投資支出項目總投資預計 416999.92 萬元。項目資本金不低于項目總投資的 20%，即下限為 90,000 萬元，按政府在項目公司（SPV）中股權比例 10%計算，本項目中政府股權投資支出 9000 萬元。2.運營補貼支出本項目具有一定商業性，可產生一定的現金流入，故根據 政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引，本項目運營補貼支出的計算應采取可行性缺口補助模式。本項目通過設計可用性指標和運維績效指標對項目公司（SPV）進行考核，并依據考核結果以財政補11、貼的形式向項目公司（SPV）支付財政補貼。政府每年應支付的服務費用（財政補貼）=可用性服務費+運維績效服務費-運營收入根據中山翠亨新區翠海道地下綜合管廊及同步工程 PPP項目實施方案計算，建設期利息由政府方建設期內支付。在合作期內，政府每年需支付的運營補貼如表 3-1：8 8表 3-1 運營補貼表（單位：萬元）項目項目合作合作期期1234567運營補貼6,23312,46618,69838,81138,81138,81138,811項目項目合作合作期期891011121314運營補貼38,81138,81138,81141,85241,85241,85241,852項目項目合作合作期期151612、1718192021運營補貼41,85241,85241,83141,83141,83141,83141,83121 年共需支付服務費 772,359 萬元。本次測算的服務費主要為政府決策提供參考。政府實際支付的服務費應以中標人所報的服務費用標準為依據進行調整。3.風險承擔支出中山市政府在項目實施過程中承擔的風險所帶來的財政或有支出責任，通常由于政策風險、法律風險、建造風險、運營風險、財務風險、不可抗力風險等，會產生財政或有支出責任，其中政策風險全部由政府承擔，法律風險政府承擔 85%，財務風險、不可抗力政府各承擔 10%。具體政府承擔風險如下表 3-2：表 3-2 項目風險矩陣（單位：萬元）13、風險類別風險類別風險承擔風險承擔基礎基礎風險計算基數風險計算基數各風險損失各風險損失權重權重各風險發各風險發生概率生概率風險值風險值政府承擔政府承擔政策風險初始 PSC38535820%10%77077707法律風險初始 PSC38535810%5%19271638建造風險建設成本38448425%15%14418運營風險運營成本1837520%10%368財務風險初始 PSC38535820%10%7707771不可抗力初始 PSC3853585%5%96396合計1.0033090102129 94.配套投入支出本項目配套投入支出預計為 1267 萬元，初步預估建設期前三年分別為 380 14、萬元、507 萬元，380 萬元。（二）各年度總支出（二）各年度總支出根據以上結果可知，本項目識別、評估、測算的各年度財政支出如表 3-3：表 3-3 各年度財政支出表（單位：萬元）年份年份股權支出股權支出運營支出運營支出風險承擔支出風險承擔支出配套投入支出配套投入支出財政支出合計財政支出合計201830006,23394238010,5552019300012,46694250716,9152020300018,69894238023,021202138,81194239,753202238,81194239,753202338,81194239,753202438,81194239,75315、202538,81194239,753202638,81194239,753202741,85294242,794202841,85294242,794202941,85294242,794203041,85294242,7941010年份年份股權支出股權支出運營支出運營支出風險承擔支出風險承擔支出配套投入支出配套投入支出財政支出合計財政支出合計203141,85294242,794203241,85294242,794203341,83194242,774203441,83194242,774203541,83194242,774203641,83194242,774203741,8319416、242,774203841,83194242,7741111四、能力評估四、能力評估（一）財政支出能力評估（一）財政支出能力評估根據中山市財政局提供的相關資料，中山市 2010 年-2015年一般公共預算支出分別為 192.5 億元、215.3 億元、236.7 億元、261.3 億元、354.2 億元，年平均增長率為 16.34%，一般公共預算支出穩步增長。綜合考慮國內經濟增速回調和全球經濟增速的放緩等因素，假定中山地方級一般公共預算財政支出增長率為 6%。根據相關資料，得出財政支出能力評估歸納如表 4-1 所示，中山市主要 PPP項目的財政補貼占一般公共預算財政支出總額的比重低于 10%。17、1212表 4-1財政支出能力評估（單位：萬元）序號序號年度年度地方公共財政地方公共財政支出（支出（萬元萬元）同比同比增長增長此此項項PPP項項目政府財政目政府財政支出支出（萬元萬元）其他其他 PPP 項項目政府財政目政府財政支出（萬元支出（萬元）PPP 支支出出合計合計占比占比備注備注120173,979,7916.00%31,22231,2220.78%220184,218,5796.00%10,55541,50552,0601.23%建設期第 1 年320194,471,6936.00%16,91599,056115,9712.59%建設期第 2 年420204,739,9956.00%18、23,021146,180169,2003.57%建設期第 3 年520215,024,3956.00%39,753143,654183,4073.65%運營期第 1 年620225,325,8586.00%39,753144,817184,5713.47%運營期第 2 年720235,645,4106.00%39,753142,696182,4493.23%運營期第 3 年820245,984,1346.00%39,753179,332219,0863.66%運營期第 4 年920256,343,1836.00%39,753174,286214,0393.37%運營期第 5 年102026619、,723,7736.00%39,753171,673211,4273.14%運營期第 6 年1120277,127,2006.00%42,794166,629209,4242.94%運營期第 7 年13131220287,554,8326.00%42,794161,586204,3812.71%運營期第 8 年1320298,008,1226.00%42,79478,142120,9361.51%運營期第 9 年1420308,488,6096.00%42,79477,256120,0501.41%運營期第 10 年1520318,997,9266.00%42,79477,275120,06920、1.33%運營期第 11 年1620329,537,8016.00%42,79477,296120,0901.26%運營期第 12 年17203310,110,0696.00%42,77477,316120,0891.19%運營期第 13 年18203410,716,6736.00%42,77477,337120,1101.12%運營期第 14 年19203511,359,6746.00%42,77477,358120,1311.06%運營期第 15 年20203612,041,2546.00%42,77477,379120,1521.00%運營期第 16 年21203712,763,730621、.00%42,77477,400120,1730.94%運營期第 17 年22203813,529,5536.00%42,774042,7740.32%運營期第 18 年1414（二）行業和領域平衡性評估（二）行業和領域平衡性評估中山市未來預估 PPP 項目行業領域涵蓋交通和污水處理廠，項目名稱分別為中山翠亨新區翠城道北段地下綜合管廊及同步建設工程 PPP 項目、中山翠亨新區翠海道地下綜合管廊及同步建設工程 PPP 項目、馬鞍島環島路 PPP 項目等。中山翠亨新區翠海道地下綜合管廊及同步建設工程 PPP 項目滿足了經濟社會發展需求和公眾對公共服務的需求，平衡了不同行業和領域的 PPP項目，不存22、在某一行業和領域 PPP 項目過于集中的情況。1515五、信息披露五、信息披露按照財政部印發 關于政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引的通知（財金201521 號），中山市及同級財政部門應做好一下信息披露工作：首先，應當匯總區域內的項目目錄，及時向財政部報告，財政部通過統一信息平臺（PPP 中心網站）發布。其次，應當通過官方網站及報刊媒體，每年定期披露當地PPP 項目目錄、項目信息及財政支出責任情況。應披露的財政支出責任信息包括：PPP 項目的財政支出責任數額及年度預算安排情況、財政承受能力論證考慮的主要因素和指標等。最后，項目實施后，應跟蹤了解項目運營情況，包括項目使用量、成本費用、考23、核指標等信息，定期對外發布。六、論證結論六、論證結論根據以上計算結果，得出中山市每年政府付費和政府補貼等財政支出占一般公共預算支出比例低于 10%，確保了財政中長期可持續性，且符合行業和領域平衡性，故本項目通過財政承受能力論證。1616附錄：中山翠亨新區翠海道地下綜合管廊及同步建設工附錄：中山翠亨新區翠海道地下綜合管廊及同步建設工程程PPP 項目財政承受能力論證編制說明項目財政承受能力論證編制說明（一）名詞解釋（一）名詞解釋1.本項目：指中山翠亨新區翠海道地下綜合管廊及同步建設工程 PPP 項目。2.PPP 項目：指政府和社會資本合作項目。3.可行性缺口補助：指使用者付費不足以滿足社會資本或項24、目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優惠貸款和其他優惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經濟補助。4.運維績效考核：從規劃管理、基礎設施、保潔設施、安全保衛及其他五大大方面對運維期項目管理進行考核，使得中山翠亨新區翠海道地下綜合管廊及同步建設工程 PPP 項目運營目標得以量化。（二）數據說明（二）數據說明1.本項目總投資初步估算為 416999.92 萬元。2.數據來源來源于中山翠亨新區翠海道地下綜合管廊及同步建設工程可行性研究報告。3.一般公共預算支出增長比率取 2010 年-2015 年一般公共預算支出比率平均值。4.風險成本是根據可能存在該風險的階段及該階段成本分別測得。17171818