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1、 1 霍林郭勒市生態景觀綠化工程霍林郭勒市生態景觀綠化工程 PPP 項目項目 財政承受能力論證報告財政承受能力論證報告 霍林郭勒市財政局霍林郭勒市財政局 二零一七年三月二零一七年三月 2 目錄目錄 第一第一章項章項目目基基本信本信息息.3 一、項目概況.3 二、項目產出說明.5 根據霍林郭勒市園林綠化局提供的綠化栽植養護標準，本項目存活保養期采用標準養護，運營維護期采用一般養護標準，詳見實施方案附件一、附件二。.5 三、運作主要邊界條件.5 第二章財政承受能力論證第二章財政承受能力論證.8 一、責任識別.8 二、支出測算.9 三、能力評估.12 四、結論.15 3 第一第一章項章項目目基基本信2、本信息息 一、項目概況一、項目概況 1、項目名稱項目名稱 霍林郭勒市生態景觀綠化工程 PPP 項目 2、類型及所屬行業類型及所屬行業 本項目為新建項目，屬于市政工程（園林綠化）3、建設內容及規模建設內容及規模 本項目綠 化總用地面積 2093958.056 平方米，分為 11 個子區域。建設內容主要包括土方工程、護坡噴播工程、綠化栽植工程、給水工程，其中：挖石方 95932.77 立方米，挖土方 452444.6 立方米，種植土回填412298.9 立方米；生物笆護坡 1440950.37 平方米，客土噴播 153489.73平方米；綠化栽植 499517.96 平方米；給水工程包括鋪設 PE3、 塑料管380578.65 米，打機井 21 眼，給水檢查井 21 座，鋪設電纜 5461 米，購置柴油發電機 21 臺及相關的噴頭、閥門等配套設施建設。4、項目位置項目位置 本項目綠化總用地面積 2093958.06 平方米，分為 11 個子區域，其中：霍林郭勒市機場山體及護坡綠化工程 322460.05 平米；霍林郭勒市錦聯鋁廠內外護坡綠化工程 66274.20 平米；霍林郭勒市濱河路托修山體護坡綠化工程 73196 平米；霍林郭勒市境內 101 省道西側采石場綠化工程 109611.23 平米；霍林郭勒市機場東山及棄石場綠化工程 166655.56平米；霍林郭勒市寶發煤業有限責任公司綠化4、工程 210865.963 平米；霍林郭勒市華興煤炭有限責任公司綠化工程 332312.056 平米；霍林郭勒市盛興砂場護坡綠化工程 70522.812 平米；內蒙古源源能源集團有限責任公司露天煤礦 968 采區綠化工程 303629.231 平米；內蒙古源源能源集團 4 有限責任公司露天煤礦 958 采區綠化工程 396708.275 平米；霍林河坑口電廠灰廠綠化工程 41722.682 平米。5、項目建設進度項目建設進度 項目建設期擬定為 1 年，目前項目已完成可研立項批復。計劃 2017年 6 月開工建設，2018 年 6 月竣工。6、項目投資及資金籌措方式項目投資及資金籌措方式（1）總5、投資總投資 本項目總投資 50000.00 萬元，其中工程費 45286.64 萬元，工程建設其他費 1883.17 萬元，預備費：2830.19 萬元。（2）資金籌措方式資金籌措方式 本 PPP 項目總投資為 50000.00 萬元。資本金 15000.00 萬元，社會資本占股 98%為 14700 萬元，政府占股 2%為 300 萬元；剩余 35000 萬元有項目公司融資。表表 1 1-1 1 項目投融資結構表項目投融資結構表 資金來源資金來源 占總投資的百分比占總投資的百分比 金額（萬元）金額（萬元）備注備注 一 資本金 30%15000.00 1 社會資本 29.4%14700.00 6、2 政府方 0.6%300.00 二 融資 70%35000.00 項目公司融資 三 總投資 100%50000.00 7、股權結構股權結構 通過采用 PPP 模式，由社會投資人與霍林郭勒市城市投資經營有限責任公司（以下簡稱“城投公司”）組建項目公司。項目公司注冊資金約 15000 萬元，雙方出資比例暫定為 2%：98%，其中：政府授權城投公司作為政府出資人代表，占股 2%；社會投資人以現金出資約 15000 萬元，占股 98%。5 二、項目產出說明二、項目產出說明（1 1）建設標準）建設標準 本項目噴播、綠化種植等建設標準采用城市綠化條例（2011 年修正本）、內蒙古自治區城鎮綠化管理辦法、7、通遼市城市綠化管理暫行辦法、城市綠化和園林綠地用植物材料等標準。（2 2）養護標準）養護標準 根據霍林郭勒市園林綠化局提供的綠化栽植養護標準，本項目存活保養期采用標準養護，運營維護期采用一般養護標準，詳見實施方案附件一、附件二。三、運作主要邊界條件三、運作主要邊界條件 1、PPP 運作模式運作模式 本項目擬采用建設-運營-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）的 PPP 運作模式。霍林郭勒市政府授權霍林郭勒市住房和城鄉建設局（以下簡稱“住建局”）作為 PPP 項目實施機構和 PPP 項目合同簽署主體，并指定霍林郭勒市城市投資經營有限責任公司（以下簡稱“城投公司”）作為 P8、PP 項目政府方出資代表。城投公司與社會出資人共同出資設立項目公司，住建局與項目公司簽署PPP 項目特許經營協議，授予項目公司特許經營。在 PPP 項目合作期限內，項目公司負責本項目的投資、建設、運營維護和管理，并按照約定通過政府付費的方式收回成本并取得合理回報。PPP 合作期滿，項目公司將全部資產無償移交給霍林郭勒市政府或其指定機構。2、PPP 合作內容合作內容 經霍林郭勒市政府授權，住建局與項目公司簽署PPP 項目特許經營協議，將的投資、融資、建設及運營維護等項目經營權授予項目公司。6 3、PPP 合作期限合作期限 本項目合作期限 15 年，包括建設期 1 年，存活保養期 2 年，運營維護9、期 12 年。4、風險分配機制風險分配機制 本項目風險分配框架如下表 1-7 所示。表表 1-2 項目風險分配框架項目風險分配框架 風險類別風險類別 政府政府 承擔承擔 社會資社會資 本承擔本承擔 共同共同 承擔承擔 備注備注 項目前期風險 審批獲得延遲或無法獲得 v 因項目公司原因造成的，由項目公司承擔 用地風險 v 項目前期準備風險 v 可研報告等準備工作存在瑕疵，影響項目完成 設計建設風險 施工設計出現錯誤 v 施工質量欠佳 v 施工安全 v 建設成本超支 v 1.因政府原因造成的，由政府承擔；2.利率、匯率、通脹等原因導致的成本變化由雙方共同承擔 未按期完工風險 v 由政府原因造成，由10、政府承擔 施工技術不過關 v 變更 v v 變更責任方承擔 分包商違約 v 運維風險 由于項目公司管理運作產生的風險 v 運維人員不遵守養護條例等引起運維不達標 7 風險類別風險類別 政府政府 承擔承擔 社會資社會資 本承擔本承擔 共同共同 承擔承擔 備注備注 設備維修過于頻繁 v 養護標準提高 v 由于水、藥劑、電、人工等價格上漲導致運維成本超支 v 移交風險 項目移交時不能滿足新標準（高于原約定標準）v 沒有達到移交標準 v 財務風險 未籌足所需資金 v 融資成本超過預算 v 付費延遲 v 法律變更 本級政府可控的法律變更 v 本級政府不可控的法律變更 v 不可抗力 不可抗力 v 合理共擔11、 5、投資回報機制投資回報機制（1）本項目回報機制）本項目回報機制 本項目無法向社會用戶收取費用，屬于非經營性項目，項目公司投入的資本性支出宜采用“政府付費”的回報機制。即本項目按照“基于可用性的績效合同”模式，由政府向項目公司購買項目可用性（符合驗收標準的公共資產）以及為維持項目可用性所需的運營維護服務（符合績效要求的公共服務），相應地，政府需向項目公司支付可用性服務費和績效服務費。可用性服務費：項目公司負責本項目建設，使項目設施達到政府要求的可用狀態，政府為此而向項目公司支付服務費用，以覆蓋本項目的全部建設投資及合理回。要包括項目建設總投資（含工程建設其他費用）、融資成本、稅費及合理利潤率12、；運營服務費：在合作期內，項目公司負責項目設施的運營、維護，使之達到規定的標準、要求，政府為購買此項服務而向項目公司支付的服務費用及合理回報。主要包括項目資產運營維養成本、稅費及合理利潤率。（2）政府付費模式下的合理利潤率）政府付費模式下的合理利潤率 本項目將合理利潤率上限定為 7%。8 第二章財政承受能力論證第二章財政承受能力論證 依據國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見（國發201460 號）、財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知（財金201476 號）、財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金2014113 號）和 財政部政府和13、社會資本合作項目財政承受能力論證指引（財金201521 號）的有關政策、精神、指引和方法，現對霍林郭勒市生態景觀綠化工程 PPP 項目財政承受能力進行論證。PPP 項目財政承受能力論證是為了更好的明確識別、測算政府在 PPP 項目中的各項財政支出責任，科學評估項目實施對項目全生命周期內年度財政支出的影響，為 PPP 項目財政管理提供依據，是政府履行合同義務的重要保障，有利于有效防范和控制財政風險，實現 PPP 可持續發展。論證主要包括責任識別、支出測算、能力評估、結論四個部分。一、責任識別一、責任識別 PPP 項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。14、1、股權股權投投資支資支出責出責任任 股權投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資支出責任。本項目政府出資 300 萬入股項目公司，并授權城投公司作為政府出資人代表，占股 2%。2、運營補貼支出責任運營補貼支出責任 運營補貼支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同。政府付費模式下，政府承擔全部運營補貼支出責任；可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任；使用者付費模式下，政府不承擔運 9 營補貼支出責任。本項目回報機制為政府付費，政府承擔全部運營補貼支出責任。3、風險風險承承擔支擔支出責出責任15、任 風險承擔支出責任是指項目實施方案中政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。通常由政府承擔的法律風險、政策風險以及因政府方原因導致項目合同終止等突發情況，會產生財政或有支出責任。4、配套投入支出責任配套投入支出責任 配套投入支出責任是指政府提供的項目配套工程等其他投入責任，通常包括土地征收和整理、建設部分項目配套措施、完成項目與現有相關基礎設施和公用事業的對接、投資補助、貸款貼息等。二、支出測算二、支出測算 支出測算主要是綜合考慮各類支出責任的特點、情景和發生概率等因素，對項目全生命周期內財政支出責任分別進行測算。1、股權投股權投資資支出支出 本項目中政府方出資 300 萬入股項目公司，因此，一16、般公共預算支出中的股權投資支出費用為 300 萬元。2、運營補貼支出運營補貼支出 年份年份 1 年年 2 年年 3 年年 4 年年 5 年年 6 年年 7 年年 8 年年 1、建設成本補貼 0.00 3461.05 3599.49 3743.47 3893.21 4048.93 4210.89 4379.33 2、運營成本補貼 0.00 4399.47 4399.47 682.38 682.38 682.38 682.38 682.38 政府補貼支出數政府補貼支出數額合計額合計 0.00 7860.52 7998.96 4425.85 4575.58 4731.31 4893.27 5061.17、71 年份年份 9 9 年年 1010 年年 1111 年年 1212 年年 1313 年年 1414 年年 1515 年年 合計合計 10 根據財金201521 號文：合理利潤率）1（年度運營成本第）財政運營補貼周期（年年度折現率）1（合理利潤率）1（項目全部建設成本年運營補貼支出數額第NNn 本項目投資回報機制確定為政府付費。運營期內，運營補貼支出為 80296.63 萬元。3、風險承擔支出風險承擔支出（1）測算方法選擇測算方法選擇 風險承擔支出應充分考慮各類風險出現的概率和帶來的支出責任，可采用比例法、情景分析法及概率法進行測算。結合項目實施方案中的風險分配框架，本項目中政府承擔的風險涉18、及設計風險、建造風險、法律和政策風險以及不可抗力風險，因風險后果值和風險概率難以測算，本項目選用比例法對風險承擔支出進行量化。比例法主要是按照建設運營成本的一定比例確定風險承擔支出，再根據政府的自留風險承擔支出比例計算政府的風險支出。公式如下：政府風險支出政府風險支出=項目建設運營成本項目建設運營成本全部風險支出比例全部風險支出比例自留風險承擔支出比例自留風險承擔支出比例 因建設期與運營期政府承擔風險的類別、特點不同，對應的政府風險支出需分別測算。（2）測算參數確定測算參數確定 PPP 模式下，項目全部風險成本，包括可轉移給社會資本的風險承擔成本和政府自留風險的承擔成本。政府自留風險包括 PP19、P 項目政1、建設成本補貼 4554.50 4736.68 4926.15 5123.19 5328.12 5541.25 5762.90 63309.16 2、運營成本補貼 682.38 682.38 682.38 682.38 682.38 682.38 682.38 16987.48 政府補貼支出數政府補貼支出數額合計額合計 5236.88 5419.06 5608.53 5805.57 6010.50 6223.62 6445.27 80296.63 11 府方分擔的風險，以及政府和社會資本共擔風險中政府承擔的部分。通常項目風險承擔成本不超過項目建設運營成本的 20%。根據同類項目經驗20、確定，可轉移風險承擔成本占項目全部風險承擔成本的比例一般為 70%85%，政府自留風險承擔成本的比例一般為 15%-30%，本項目政府自留風險承擔比例按 20%計。建設期與運營期，政府主要承擔不可抗力或法律、政策變更造成的合同提前終止的風險支出，設定建設期全部風險承擔比例為 10%，運營期全部風險承擔比例為 8%，不可抗力風險由雙方共擔，可控的法律、政策變更風險由政府承擔，不可控的法律、政策風險雙方共擔，設定相應的政府自留風險承擔比例為 15%；（3）測算結果測算結果 根據本項目政府運營補貼支付計劃安排，霍林郭勒市本級財政風險承擔支出表如下。通過計算，項目自留風險成本現值為823.03 萬元。21、表 2-1 財政風險承擔支出測算表 年份年份 建設凈成本建設凈成本（萬元）（萬元）運營成本運營成本 全部風險承擔比例全部風險承擔比例 其中，其中，PPPPPP 模式下模式下政府自留風政府自留風險（萬元）險（萬元）政府承擔風險比例政府承擔風險比例 第 1 年 42168.26 10%15%632.52 第 2 年 4111.66 8%15%49.34 第 3 年 4111.66 8%15%49.34 第 4 年 637.74 8%15%7.65 第 5 年 637.74 8%15%7.65 第 6 年 637.74 8%15%7.65 第 7 年 637.74 8%15%7.65 第 8 年 622、37.74 8%15%7.65 第 9 年 637.74 8%15%7.65 第 10 年 637.74 8%15%7.65 第 11 年 637.74 8%15%7.65 第 12 年 637.74 8%15%7.65 第 13 年 637.74 8%15%7.65 第 14 年 637.74 8%15%7.65 第 15 年 637.74 8%15%7.65 合計 15120.14 823.03 12 4、配套投配套投入入支出支出 配套投入支出責任是指政府提供的項目配套工程等其他投入責任，通常包括土地征收和整理、建設部分項目配套措施、完成項目與現有相關基礎設施和公用事業的對接、投資補助、貸23、款貼息等。配套投入支出應依據項目實施方案合理確定。本項目為基礎設施類項目，項目周邊連接設施和配套工程完善，無需再進行新的投入，因此，本項目配套投入支出責任為 0。5、財政支財政支出出匯總匯總 匯總以上分析測算，在整個項目經營期內，霍林郭勒市本級政府承擔的財政支出責任共計 81419.66 萬元，其中，財政股權投資支出300.00 萬元，政府運營補貼支出 80296.63 萬元，風險支出 823.03萬元，配套投入支出 0.00 萬元。三、能力評估三、能力評估 能力評估是根據測算單個項目的財政支出責任后，匯總年度全部已實施和擬實施的 PPP 項目，進行財政承受能力評估。財政承受能力評估包括財政支24、出能力評估以及行業和領域平衡性評估。1、財政支出能力評估財政支出能力評估 財政支出能力評估是根據 PPP 項目預算支出責任，評估 PPP 項目實施在項目全生命周期內對年度財政支出的影響。（1）霍林郭勒市人民政府財政支出能力評估情況霍林郭勒市人民政府財政支出能力評估情況 政府財政預算支出情況預測 2012 年2017 年霍林郭勒市一般公共財政預算支出情況如下表：表 2-2 霍林郭勒市 2012-2017 年財政預算支出表 單位：萬元 年份 一般公共預算支出（萬元）2012 246,602.00 2013 318,270.00 2014 356,098.00 2015 338,858.00 13 25、2016 381,001.00 2017 156,849.00 依據財政部 關于印發政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引的通知財金201521 號，以 2017 年一般公共預算支出值作為基準值，以 2012 年-2017 年一般公共預算支出年增長率的平均值（-2.06%）作為以后年份一般公共預算支出增長率，估算 2017 年及以后年份的一般公共預算支出。經過估算，2017-2031 年項目合作期內霍林郭勒市一般公共預算支出情況如下表：表 2-3 2017-2031 年霍林郭勒市一般公共預算支出預測表 單位：萬元 序號序號 年份年份 一般公共預算支出預測值一般公共預算支出預測值 增長率增長26、率 1 2017 156849.00-2.06%2 2018 153617.91 -2.06%3 2019 150453.38 -2.06%4 2020 147354.04 -2.06%5 2021 144318.55 -2.06%6 2022 141345.59 -2.06%7 2023 138433.87 -2.06%8 2024 135582.13 -2.06%9 2025 132789.14 -2.06%10 2026 130053.68 -2.06%11 2027 127374.58 -2.06%12 2028 124750.66 -2.06%13 2029 122180.80 -227、.06%14 2030 119663.87 -2.06%14 15 2031 117198.80 -2.06%（2）項目財政預算支出評估項目財政預算支出評估 該項目屬于霍林郭勒市重點建設項目，但目前暫未取得 PPP 專項資金的支持，經過估算，在項目合作期內，霍林郭勒市人民政府向該項目支付的費用占霍林郭勒市一般公共預算總支出比例見下表：表 2-4 政府承擔的財政支出占比情況表（單位：萬元）從上表可以看出,本項目申請成功后，與已申請成功 PPP 項目財政支出合計占一般公共預算支出比例最高為 5.55%，小于 10%。項目全生命周期內每年預算支出責任占霍林郭勒市一般公共預算支出的比例均低于 10%，28、符合政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引的規定。2、行業和領域均衡性評估、行業和領域均衡性評估 行業和領域均衡性評估，是根據 PPP 模式適用的行業和領域范序號 年份 一般公共預算支出預測值 增長率 以往 PPP 項目累計支出 本項目支出 累計財承支出 累計 PPP 項目占比 1 2017 156849.00-2.06%293.43 932.52 1225.95 0.78%2 2018 153617.91 -2.06%298.34 7909.86 8208.2 5.34%3 2019 150453.38 -2.06%302.68 8048.3 8350.98 5.55%4 2020 1429、7354.04 -2.06%307.12 4433.5 4740.62 3.22%5 2021 144318.55 -2.06%565.93 4583.24 5149.17 3.57%6 2022 141345.59 -2.06%541.95 4738.96 5280.91 3.74%7 2023 138433.87 -2.06%517.98 4900.92 5418.9 3.91%8 2024 135582.13 -2.06%494.46 5069.36 5563.82 4.10%9 2025 132789.14 -2.06%470.02 5244.53 5714.55 4.30%10 2030、26 130053.68 -2.06%446.05 5426.71 5872.76 4.52%11 2027 127374.58 -2.06%422.07 5616.18 6038.25 4.74%12 2028 124750.66 -2.06%398.29 5813.22 6211.51 4.98%13 2029 122180.80 -2.06%374.12 6018.15 6392.27 5.23%14 2030 119663.87 -2.06%350.15 6231.28 6581.43 5.50%15 2031 117198.80 -2.06%0 6452.93 6452.93 5.531、1%15 圍，以及經濟社會發展需要和公眾對公共服務的需求，平衡不同行業和領域的 PPP 項目，防止某一行業和領域的 PPP 項目過于集中。本項目符合通遼市霍林郭勒市實際的發展需要，并按照適度遠期預留的原則進行設計和建設，符合城市發展的實際需求，并通過該項目的實施，實現推廣政府與社會資本合作在城市和交通基礎設施領域的示范意義。綜上所述，本項目的實施不會造成市場的供需失衡，不會造成項目投資過度、超出公眾實際需要，同時符合行業和領域的均衡性要求。四、結論四、結論 綜上所述，本項目財政支出額占一般公共預算支出預測值比例較小，控制在可承受范圍以內。此外，本項目的實施符合行業和領域的均衡性要求，因此經過分析，本項目通過財政承受能力論證，財政中長期持續可行。