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1、正定新區起步區河道治理和綠化工程PPP項目財政可承受能力分析報告石家莊正定新區管理委員會中國投資咨詢2015 年 7 月正定新區起步區河道治理和綠化工程項目財政可承受能力報告正定新區起步區河道治理和綠化工程項目財政可承受能力報告前言前言正定新區起步區河道治理和綠化工程項目中周漢河的綜合整治工程已完成可研、環評、規劃、國土手續，項目的初步設計、勘察及評審及征地工作均已完成。中心湖綜合整治工程已完成項目初步整體形象設計，將采購社會資本進行方案設計。為推進項目實施，根據關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知（財金201476 號）和關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）（財金2012、4113 號）等政策文件，經正定新區管理委員會批準，決定將正定新區起步區的河道治理和綠化工程項目采用政府和社會資本合作模式（簡稱 PPP 模式）進行投資建設。為判斷項目是否符合財政承受能力的相關要求，確保項目所需地方政府支出責任與正定新區的財政實力相匹配，特進行本次財政承受能力論證。正定新區起步區河道治理和綠化工程項目財政可承受能力報告正定新區起步區河道治理和綠化工程項目財政可承受能力報告目錄目錄1、項目概況、項目概況.11.1項目基本情況.12、運作模式、運作模式.32.1運作方式.32.2回報機制.33、財政承受能力論證、財政承受能力論證.43.1責任識別.53.1.1 股權投資責任.533、.1.2 運營補貼責任.53.1.3 風險承擔責任.53.1.4 配套投入責任.53.2支出測算.63.2.1 股權投資支出.63.2.2 運營補貼支出.63.2.3 風險承擔支出.63.2.4 測算結果.73.2.5 PPP 項目專項經費.84、財政承受能力論證結論、財政承受能力論證結論.9附件：石家莊正定新區財政可承受能力分析基礎數據表附件：石家莊正定新區財政可承受能力分析基礎數據表.10正定新區起步區河道治理和綠化工程項目財政可承受能力報告正定新區起步區河道治理和綠化工程項目財政可承受能力報告1一、項目概況（一）項目基本情況（一）項目基本情況本項目建設地點位于石家莊正定新區內，項目包括兩4、個建設工程：周漢河綜合整治工程，工程西起現京珠高速，東至上海南大街，總長 4.7 公里，主要河段永定平均寬度約 30 米，兩側各 20 米園林綠化帶；新區中心湖綜合整治工程，面積約 1100 畝（73 萬平方米）；在 PPP 項目運作模式下，正定新區管理委員會和社會資本方按照實施方案計劃合作期限為 16 年，其中建設期為 1 年、運營期為 15 年。（二）項目建設必要性（二）項目建設必要性本項目屬于依據新區城市規劃展開的河流綜合整治和綠化環境打造工程，作為啟動區的基礎設施配套項目，是正定新區管理委員會提出的建設“低碳、生態、智慧”新區理念的首要環節，是提升新區的生態環境和城市景觀的重要支撐。（5、三）項目建設進程（三）項目建設進程周漢河河道及環境綜合整治工程可行性研究報告于 2012 年7 月獲得正定新區經濟發展局發布的石新管經201211 號批復文件的批復認可，相關評審、環評、規劃、國土手續都已完成。同時，項目的初步設計、勘察及評審及征地工作也均已完成。目前施工圖設計基本完成，已具備進場施工條件。中心湖綜合整治工程已完成項目初步整體形象設計，中心湖工程將采購社會資本進行方案設計。正定新區起步區河道治理和綠化工程項目財政可承受能力報告正定新區起步區河道治理和綠化工程項目財政可承受能力報告2（四）項目建設規模（四）項目建設規模1、周漢河綜合整治工程，對周漢河（起步區段）進行整治，工程西起6、現京珠高速，東至上海南大街，總長 4.7 公里，主要河段永定平均寬度約 30 米，兩側各 20 米園林綠化帶。包括：蓄水段工程、護岸工程、防滲工程、鋼板壩工程、工程引水工程、房屋建筑等；景觀提升工程主要包括景觀鋪裝、景觀小品、景觀照明、景觀水體、景觀排水、景觀綠化(其中綠化面積 38 萬平方米)等。現正定新區內已建成正定新區污水處理廠，為本項目的配套工程。污水處理廠將古城及起步區建設域內產生的污水處理出水達標后用于建筑雜用（沖廁）、市政澆灑、一般產業及周漢河地表水系補水。2、新區中心湖綜合整治工程面積約 1100 畝，其中綠化面積456533.16 平米，水體面積 243100 平米。中心湖工7、程將采購社會資本進行方案設計，設計、建設、施工、運營一體化，由政府選型定型后，再由社會資本負責建設、運營和維護。具體的采購內容包含：方案設計、土方、護岸工程、防滲工程、綠化、景觀工程、后期養護等。（五）投資估算（五）投資估算本項目總投資為 91129 萬元。其中，周漢河總投資為 51129 萬元；新區中心湖綜合整治工程總投資不超過 4 億元。周漢河連同中心湖成為景觀水系。項目資金來源包含社會資本方的自有資金及社會資本外部融資資金兩部分。除此以外，確定社會資本方以前，項目的前期規劃、可研、勘察設計等必要環節，由中選的社會資本或其具備相應資質的合作企業協正定新區起步區河道治理和綠化工程項目財政可承8、受能力報告正定新區起步區河道治理和綠化工程項目財政可承受能力報告3助項目公司承擔。雙方簽署正定新區起步區河道治理和綠化工程項目 PPP 項目合同后所發生的項目費用，亦由中選社會資本負責。二、運作模式二、運作模式（一）運作方式（一）運作方式結合項目實際情況，按照現行國家政策，本著“規范操作、快速推進、政企合作、共建共贏”的原則，政府方和社會資本方通過 PPP模式確定合作關系，建立利益共享，風險共擔，合理分工的“物有所值”的投資運營機制。具體操作模式采用設計-投資-融資-運營-移交的模式對正定新區起步區河道治理和綠化工程進行建設。從項目的設計開始，正定新區管委會授權石家莊浩運建設投資有限公司作為項9、目實施機構與社會資本投資人對本項目共同投資成立項目公司，直到項目運營期收回投資和取得投資效益。包括 1）負責項目的投融資及貸款的償還；2）項目前期工作的組織及實施；3）項目建設及管理（含工程施工、竣工移交及質量保修）等。項目的合同期限為項目的建設期和運營期，合同期限為 16 年，其中包括建設期 1 年，運營期 15 年。項目資產權屬歸屬項目公司，運營期結束后，有償移交給政府。考慮到綠地為生物資產，基于長期運營需求，不做折舊處理；期末賬面仍存在短期流動現金，故期末政府需有償支付期末資產和流動現金費用。（二）回報機制（二）回報機制PPP 項目回報機制是項目收入的來源方式，主要包括使用者付費、政府付10、費和可行性缺口補助等。項目具體的回報機制則是由項目正定新區起步區河道治理和綠化工程項目財政可承受能力報告正定新區起步區河道治理和綠化工程項目財政可承受能力報告4的經營屬性所決定。使用者付費是指最終由消費用戶直接付費購買公共產品和服務，一般適用于可市場化運作，收入能覆蓋成本和合理回報的項目；可行性缺口補助，是指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優惠貸款和其他優惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經濟補助；而政府付費則指政府直接付費購買公共產品和服務，對于缺乏“使用者付費”基礎的非經營性的項目，則主要依靠政府付費來回收投資成本。本項目缺乏“使11、用者付費”的可行性，因而項目回報機制確定為政府付費方式，財政部門參照財政部關于印發的通知（財金201521 號文件）測定的補貼金額支付服務費用。三、財政承受能力論證三、財政承受能力論證推廣運用政府和社會資本合作模式，是深化財稅體制改革、構建現代財政制度的重要內容。根據財稅體制改革要求，現代財政制度的重要內容之一是建立跨年度預算平衡機制、實行中長期財政規劃管理、編制完整體現政府資產負債狀況的綜合財務報告等。政府和社會資本合作模式的實質是政府購買服務，政府從以往單一年度的預算收支管理，逐步轉向強化中長期財政規劃，這與深化財稅體制改革的方向和目標高度一致。通過科學評估，對項目的各項支出責任進行清晰的12、識別與測算，衡量項目實施對當今以及今后年度財政收支平衡狀況的影響，能夠有效地為 PPP 項目財政預算管理提供依據。正定新區起步區河道治理和綠化工程項目財政可承受能力報告正定新區起步區河道治理和綠化工程項目財政可承受能力報告5（一）責任識別（一）責任識別PPP 項目生命周期的不同階段，政府應相應承擔不同的義務，財政支出責任主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入。1、股權投資責任、股權投資責任股權投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資責任。本項目采取由社會投資人占項目公司股權的 65%；正定新區管委會指定機構占項目公司股權的 35%。2、運營補貼責任、13、運營補貼責任運營補貼支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。本項目由正定新區管理委員會或其授權的行業主管部門授權公司針對起步區河道治理和綠化工程，由正定新區管理委員會專項向項目公司付費購買本項目 15 年期的綠地、景觀綜合運營服務。付費依據政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引（財金201521號）由固定付費和績效付費兩部分組成。3、風險承擔責任、風險承擔責任風險承擔支出是指由政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。社會資本方承擔項目的融資風險、收益風險、建造和施工風險；政府方承擔項目的政策風險、法律法規風險、行政管理等風險以及因政府方原因導致項目合同終止等突發情況。4、配套投入責14、任、配套投入責任配套投入支出責任是指政府提供的項目配套工程等其他投入責任，通常包括土地征收和整理、建設部分項目配套措施、完成項目與現有相關基礎設施和公用事業的對接、投資補助、貸款貼息等。配套正定新區起步區河道治理和綠化工程項目財政可承受能力報告正定新區起步區河道治理和綠化工程項目財政可承受能力報告6投入支出應依據項目實施方案合理確定。本項目的征地拆遷、土地出讓等工作已經完成，政府不承擔配套投入支出。（二）支出測算（二）支出測算1、股權投資支出、股權投資支出作為出資 35%的項目公司股東，政府授權方的股權投資支出共36651 萬元，分別發生在 2015 年（9569 萬元）和 2030 年（2715、082 萬元）。前者是作為項目公司的股權投資的政府出資部分，在項目公司組建時投入；后者是項目公司運營期結束后，政府以項目公司賬面資產和現金的價格，出資購買社會資本的股份，實現股權的變更。2、運營補貼支出、運營補貼支出本項目社會資本主要依靠政府付費來獲得回報，回報來源主要為項目運維養護費用。政府以補貼的方式支付服務費用以購買社會資本提供的項目運營維護服務。依據財政部關于印發的通知（財金201521 號文件）測定，支出合計為 168750 萬元，每年支出額在 10000 至 12500 萬元之間。政府付費支出在項目運營考核后支出，于 2016 年至 2031 年共計支出 15 年。3、風險承擔支出16、風險承擔支出風險承擔支出應充分考慮各類風險出現的概率和帶來的責任，因本項目各類風險支出數額和概率難以進行準確測算，將按照項目全部建設成本的一定比例確定風險承擔支出。具體的公式為政府風險承擔成本=項目建設成本風險承擔比例。本項目按照 15%計算風險發生正定新區起步區河道治理和綠化工程項目財政可承受能力報告正定新區起步區河道治理和綠化工程項目財政可承受能力報告7概率（同物所值定量分析一致），線性分攤到運營期的各年。政府承擔的風險成本=項目總投資風險發生概率運營期限。每年風險承擔成本為 911 萬元。4、測算結果、測算結果經測算，政府在項目首末兩期涉及股權投入和變更的股權投資支出共計 36651 17、萬元；15 年運營期間政府在項目運營考核后給予的運營補貼共計 168750 萬元，每年的支出額在 10000 至 12500 萬元之間運營期內政府共計承擔 13665 萬元的風險承擔支出，按直線攤銷至運營期，每年約承擔 911 萬元的風險承擔支出。本項目的支出情況表：年度石家莊正定新區起步區河道治理和綠化工程項目政府支出測算（政府）股權投資支出額運營補貼支出額風險承擔支出額配套投入支出額支出合計支出合計201595699569201610000911109112017100009111091120181000091110911201910000911109112020100009111091118、2021112509111216120221125091112161202311250911121612024112509111216120251125091112161202612500911134112027125009111341120281250091113411202912500911134112030270821250091140494項目支出占可用項目支出占可用 PPP 支出資金比例表：支出資金比例表：正定新區起步區河道治理和綠化工程項目財政可承受能力報告正定新區起步區河道治理和綠化工程項目財政可承受能力報告8年度支出合計本年度可用 PPP 支出總計（萬元）項目占可用PPP支出資19、金比例201595697882012%2016109118970312%2017109119374212%20181091110079511%20191091110763110%2020109119505711%20211216110525412%2022121612954041%2023121613840232%2024121614992324%2025121615990720%2026134117188919%2027134118626616%20281341110351913%20291341112422311%20304049414906827%5、PPP 項目專項經費項目專項經費正定20、新區為推動 PPP 項目，于 2015 年 4 月出臺了關于建立石家莊正定新區 PPP 模式項目長期保障措施的實施意見的通知（石新管201539 號）專項文件，設立 PPP 項目專項經費，具體提計原則包括（1）從人人防異地建設費和市政配套費中分別計提不高于 30%的資金列入 PPP 項目專項經費；（2）從土地出入收益中計提 15 萬元/畝的資金列入 PPP 項目專項經費；（3）積極爭取國家、省級相關項目的專項資金列入 PPP 項目專項經費；（4）當年 PPP 項目支出不足部分由當年公共財政預算收入中列支，最高不得超過公共財政預算收入的10%；（5）PPP 項目專項經費上年結余超過未來預期 PP21、P 項目專項之處時，當年可不予計提。正定新區起步區河道治理和綠化工程項目財政可承受能力報告正定新區起步區河道治理和綠化工程項目財政可承受能力報告9四、財政承受能力論證結論四、財政承受能力論證結論正定新區管理委員會的財政每年可用于 PPP 的財政支配收入范圍為 7 億元至 15 億元，本項目每年的政府支出，包括股權投資支出、運營補貼支出和全生命周期風險承擔指出，共合計范圍為 0.9 億至 4億。即，本項目每年的政府支出占可用 PPP 支出資金的比例范圍為12%至 41%。所以本項目通過財政可承受能力論證。本項目采用 PPP方式具備財政資金付費的資金條件，可采用 PPP 方式進行。（詳細計算結果見22、附表）正定新區起步區河道治理和綠化工程項目財政可承受能力報告正定新區起步區河道治理和綠化工程項目財政可承受能力報告10附件：石家莊正定新區財政可承受能力分析基礎數據表附件：石家莊正定新區財政可承受能力分析基礎數據表年份年份一般公共預算一般公共預算PPP 專項經費計提額專項經費計提額本年度可用本年度可用 PPP 支出支出一般公共預算一般公共預算（未按預算法調整）基金轉列一般公共預算基金轉列一般公共預算一般公共預算合計（按預算法調整）一般公共預算合計（按預算法調整）一般公共預算可用一般公共預算可用 PPP 支出（支出（10%)（不可累計）（不可累計）PPP 專項經費計提額（可累計）專項經費計提額（23、可累計）總計總計201535,000.0013,978.9748,978.974,897.9073,922.4878,820.38201649,000.0040,425.0089,425.008,942.5080,760.1889,702.68201768,600.0061,215.00129,815.0012,981.5080,760.1893,741.68201896,040.00104,313.00200,353.0020,035.3080,760.18100,795.482019134,456.00134,250.60268,706.6026,870.6680,760.18107,6324、0.842020174,792.80134,739.12309,531.9230,953.1964,103.6695,056.852021227,230.64152,306.88379,537.5237,953.7567,300.15105,253.902022295,399.83295,399.8329,539.9829,539.982023384,019.78384,019.7838,401.9838,401.982024499,225.72499,225.7249,922.5749,922.572025599,070.86599,070.8659,907.0959,907.092026725、18,885.03718,885.0371,888.5071,888.502027862,662.04862,662.0486,266.2086,266.2020281,035,194.441,035,194.44103,519.44103,519.4420291,242,233.331,242,233.33124,223.33124,223.3320301,490,680.001,490,680.00149,068.00149,068.0020311,788,816.001,788,816.00178,881.60178,881.6020322,146,579.202,146,579.20226、14,657.92214,657.9220332,575,895.042,575,895.04257,589.50257,589.5020343,091,074.053,091,074.05309,107.40309,107.4020353,400,181.453,400,181.45340,018.15340,018.1520363,740,199.603,740,199.60374,019.96374,019.9620374,114,219.564,114,219.56411,421.96411,421.9620384,525,641.524,525,641.52452,564.15452,564.1520394,978,205.674,978,205.67497,820.57497,820.5720405,476,026.235,476,026.23547,602.62547,602.6220416,023,628.866,023,628.86602,362.89602,362.8920426,625,991.746,625,991.74662,599.17662,599.1720437,288,590.927,288,590.92728,859.09728,859.0920448,017,450.018,017,450.01801,745.00801,745.00