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1、四、四、財政可承受能力分析財政可承受能力分析（十四）（十四）責任識別責任識別依據政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引(財金201521 號)文件的相關規定，為了科學評估項目實施對當前及今后財政收支平衡狀況的影響，并為 PPP 項目財政預算管理提供依據，需要對項目的各項財政支出責任清晰識別和測算。在項目全生命周期內，對應政府承擔的不同義務，財政支出主要包括：股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等其他支出。1.股權支出責任股權投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資責任。為進行政府和社會資本合作項目建設運營，社會資本可依法設立項目公司，政府也可指定相關機2、構依法參股項目公司。如果由政府參與出資組建項目公司，相應地存在財政股權投資支出責任；如果由社會資本自行組建項目公司，則不存在財政股權投資支出責任。本項目中,項目公司為政府與社會資本共同出資建立，政府需要承擔股權支出責任。2.運營補貼支出指在項目運營期間，政府承諾的直接付費責任。不同的付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同：政府付費模式的政府和社會資本合作項目，政府承擔全部運營補貼支出責任；可行性缺口補助模式的項目，政府承擔部分運營補貼支出責任；使用者付費模式的項目，政府不承擔任何運營補貼支出責任。本項目中,付費模式為政府付費模式的政府和社會資本合作項目，全部支付責任實際為政府承擔。3.風險3、承擔支出指由政府承擔的風險帶來的財政或有支出責任。應依據實施方案中的風險分配機制，識別或有支出責任：通常政府承擔法律、政策、最低需求、環境問題等風險，以及因政府方原因導致項目合同終止等突發情況產生的相應的財政或有支出責任；社會資本承擔項目建設、運營、維護、融資等風險。4.配套投入支出指政府將承諾提供的項目配套工程等其他投入責任，通常包括：土地整理、建設部分項目配套措施、完成項目與現有相關基礎設施和公用事業的對接、貸款貼息等投入責任。配套投入支出責任中的土地等實物投入或無形資產投入，應依法進行評估，合理確定價值。（十五）（十五）支出測算支出測算1.股權投資支出測算財政股權投資支出公式為：財政股權4、投資支出責任=項目公司資本金政府股權比例。該項目合作方式是由社會資本和政府方共同組建項目公司，政府方承擔 10%股權投資責任，所以需要 300 萬元的股權投資支出。2.運營補貼支出PPP 項目是政府付費模式，項目投入較大，運營補貼支出隨經營時間增長。對政府付費模式的項目，在項目運營補貼期間，政府承擔全部直接付費責任。政府每年直接付費數額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現值）、年度運營成本和合理利潤。計算公式為：其中項目全部建設成本為13,526.54萬元，合理利潤暫定為6.00%，年度折現率暫定為 2.75%，政府所需支付期為 9 年，年度運營成本如下，項目運營支出表（單位:萬5、元）年限0123456789合計年份2016201720182019202020212022202320242025可用性服務費1502.95 1502.95 1502.95 1502.95 1502.95 1502.95 1502.95 1502.95 1502.9513526.54綠化養護服務費682.72 682.72 682.72 682.72 682.72 682.72 682.72 682.72 5461.77合計1502.95 2185.67 2185.67 2185.67 2185.67 2185.67 2185.67 2185.67 2185.67 18988.313.政府承6、擔風險支出測算風險承擔支出應充分考慮各類風險出現的概率和帶來的支出責任，可采用比例法、情景分析法及概率法進行測算。如果 PPP 合同約定保險賠款的第一受益人為政府，則風險承擔支出應為扣除該等風險賠款金額的凈額。比例法。在各類風險支出數額和概率難以進行準確測算的情況下，可以按照項目的全部建設成本和一定時期內的運營成本的一定比例確定風險承擔支出。情景分析法。在各類風險支出數額可以進行測算、但出現概率難以確定的情況下，可針對影響風險的各類事件和變量進行“基本”、“不利”及“最壞”等情景假設，測算各類風險發生帶來的風險承擔支出。計算公式為：概率法。在各類風險支出數額和發生概率均可進行測算的情況下，可將7、所有可變風險參數作為變量，根據概率分布函數，計算各種風險發生帶來的風險承擔支出。依據在物有所值定量評價中對自留風險價值的分析，確定項目風險承擔支出預計 61.64 萬元。4.配套投入支出測算配套投入支出責任應綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成本和社會資本方為此支付的費用。配套投入支出責任中的土地等實物投入或無形資產投入，應依法進行評估，合理確定價值。計算公式為：本項目中配套投入支出如下表:配套投入支出測算表（單位：萬元）項目項目1（建設期）23456789102016201720182019202020212022202320242025合計配套投入支出18.0018.0018.0018.08、018.0088.5084.0079.5075.000.00417.00本項目全生命周期內由財政支出的股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入分別測算如下表：政府財政支出測算表（單位：萬元）項目股權支出 運營補貼支出 承擔風險支出 配套投入支出項目財政支出當期合計1（建設期）2016300.000.0061.6418.00379.64220170.001,636.9461.6418.001,716.58320180.002,364.6761.6418.002,444.32420190.002,410.9361.6418.002,490.57520200.002,458.4561.6418.0029、,538.10620210.002,507.2961.6488.502,657.43720220.002,557.4661.6484.002,703.11820230.002,609.0261.6479.502,750.16920240.002,661.9961.6475.002,798.631020252705.32,716.4261.640.005,483.36合計3,005.3021,923.16616.44417.0025,961.91（十六）（十六）財政承受能力評估財政承受能力評估1.財政一般公共預算支出預測1)預測原理及思路財政支出是一個地區或國家經濟指標體系中的一個核心指標，它能10、綜合反映經濟活動總量和衡量一個地區或國家的工業經濟發展水平。對財政支出進行定量分析并對其做出較為準確的預測則可以為財政承受能力論證提供可靠的理論預測參考。首先從宏觀經濟層面分析，年份國內生產總值（GDP）國內生產總值增長率一般公共預算支出財政支出的邊際系數20104,344,400.0020115,636,200.0029.73%293,802.0020126,865,200.0021.81%342,757.000.039820138,022,000.0016.85%442,751.000.086420149,020,000.0012.44%582,778.000.140320159,510,11、000.005.43%824,391.000.4931盡管近五年烏魯木齊高新區（新市區）受經濟下行壓力影響，增長速度有所放緩，但是仍然保持著增長的勢頭，其財政支出邊際系數也隨之保持在一個較為穩定的狀態下。并隨著經濟形勢的好轉，財政收支勢必保持上漲勢頭。其次從經濟理論層面分析，由于國家或區域財政支出的規模依據瓦格納法則、轉軌效應和梯度漸進增長論，隨著工業化、生產率提高和人均收入增加，財政支出比率會迅速提高；而且，財政支出的集中程度大大提高，或者說政府的民用支出和轉移性支出增長過快。除此之外，財政支出還具有較強的延續性，尤其是財政政策無重大轉變的情況下，這一特性決定了財政支出數據有通過自身數值進行12、模型化的可能性。由于財政預算編制過程的實際情況，依靠回歸模型在我國財政支出預測中更為適用。如果采用技術預算，那么可以將每年的財政支出數據看做是隨機的，然后根據時間序列的自相關函數來確定具體形式。財政支出隨著時間而變化，這種變化與往年支出的情況相關，因此在進行建模過程中需要將非平穩數據變為平穩數據。選擇 ARIMA 模型（Auto-regressive Integrated Moving AverageModel），作為時間序列預測模型之一。通過對財政支出數據可能存在不平穩性，因此需要對數據進行處理，進行差分處理，在模型中，AR 是指自回歸，p 為自回歸項的數量；MA 為移動平均，q 為移動平均13、項的數量，d 為使財政支出數據列由非穩定變為平穩所需經過的差分次數。基本思路是將預測對象即財政一般公共預算支出，隨時間推移而形成的數據序列是為一個隨機序列，用一定的數學模型來近似描述這個序列，這個模型一旦被識別，就可以從時間序列的過去值，和現在值來預測未來值。使用 ARIMA 模型，進行預測需要序列滿足一下條件，10 均值，同方差。2數據獨立不相關3平穩性2)數據處理產出指標為財政支出(單位：萬元)年份高新區一般公共預算支出新市區一般預算公共支出一般公共預算支出合計財政一般公共預算支出對數2011162,482.00131,320.00293,802.0012.59072012200,103.14、00142,654.00342,757.0012.74482013251,633.00191,118.00442,751.0013.00082014362,863.00219,915.00582,778.0013.27562015585,163.00239,228.00824,391.0013.6224由圖可以看出，該時序圖前后趨勢較為穩定，并持續向右上方傾斜，說明序列存在增長趨勢，并且其異方差較小。此序列為平穩序列，不需要進行平穩化處理，符合線性預測要求。自相關性自相關性數列:一般公共預算支出合計落后自動相關性平均數的錯誤aBox-Ljung 統計資料數值DF顯著性b1.398.3381.315、881.2392-.109.2931.5262.4663-.406.2394.4123.220a.采用的基本處理程序是獨立的（白色噪聲）。b.基于漸近線卡方近似值。圖中虛線為置信區間預測值范圍，實線為預計 15 年財政一般公共預算支出，具體數據如下，高新區財政一般公共預算支出預測表年份回歸模型預測值擬合優度中立調整增長率預計一般公共預算支出（萬元）2013455,9310.9711442,751.02014606,9640.9602582,778.02015787,0240.9475824,391.020161,130,223629,480.020171,500,2759.91%691,86616、.020181,934,5467.61%744,546.820192,433,0366.89%795,860.420202,995,7466.28%845,878.920213,622,6755.78%894,787.420224,313,8235.37%942,801.520235,069,1915.02%990,136.020245,888,7784.73%1,036,994.620256,772,5844.49%1,083,567.220267,720,6104.29%1,130,031.620278,732,8554.12%1,176,555.620289,809,3193.97%1,17、223,300.3202910,950,0033.85%1,270,422.6203012,154,9063.75%1,318,078.1依據所預計的未來 10 年一般公共預算支出，及項目財政支出預算表，得出本 PPP 項目從預算中安排的支出責任所占比重。項目支出占比預測表年份預計一般公共預算支出本項目財政支出當期合計列支基金額本項目列支一般公共預算責任本項目支出責任占比當前所有PPP 項目支出合計當前所有PPP 項目支出責任占比2011（決算）293,802.00000.00%0.000.00%2012（決算）342,757.00000.00%0.000.00%2013（決算）442,75118、.00000.00%0.000.00%2014（決算）582,778.00000.00%0.000.00%2015（決算）824,391.00000.00%0.000.00%2016（決算）629,480.00379.640379.640.06%4501.860.72%2017（測算）612,509.00 1,716.5801716.580.28%2586.080.42%2018（測算）690,000.00 2,444.3202444.320.35%11650.11 1.69%2019（測算）770,000.00 2,490.5702490.570.32%13244.35 1.72%2020（19、測算）840,000.00 2,538.1002538.10.30%13082.21 1.56%2021（測算）920,000.00 2,657.4302657.430.29%13032.49 1.42%2022（測算）1,010,000.00 2,703.1102703.110.27%14455.71 1.43%2023（測算）1,105,950.00 2,750.1602750.160.25%12201.71 1.10%2024（測算）1,211,015.25 2,798.6302798.630.23%12095.75 1.00%2025（測算）1,326,061.70 5,483.36020、5483.360.41%14667.29 1.11%根據政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引【財金201521 號】文件的第二十五條規定，每一年度全部 PPP 項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過 10%。省級財政部門可根據本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。2.對地方政府債務影響本項目各年財政支出責任均通過財政預算安排予以保障，項目本身不會對政府債務產生隱性、不可預見的風險和影響。依據項目設計為政府付費模式，實際由政府財政進行支付，有一定風險會從宏觀層面受到地方政府存量貸款置換為債券的操作影響。不過通過合理的財政調配和科學的財政預算管理，可以合理避免類似問題發生，將風險放在可控范圍之內。綜上，實施本項目，從建設期到運營期財政支出金額占一般公共預算支出比例均不高于 0.51%，符合財金201521 號文件精神，且在運營期間，對存量地方政府債券規模不會產生額外影響；同時，在以PPP 模式投資、建設和運營，是鼓勵社會資本參與投資、建設和運營的一次有益嘗試。因此，本項目在政府財政、經濟以及民生范圍內都是中長期可持續的優良項目。