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1、 首都地區環線高速公路首都地區環線高速公路（大興區通州區段）（大興區通州區段）PPP 項目項目 物有所值評價物有所值評價報告報告 2016BGC-016-1PG 北京國金管理咨詢有限公司北京國金管理咨詢有限公司 二零一六年七月二零一六年七月首都地區環線高速公路（大興區通州區段）PPP 項目物有所值評價報告 北京國金管理咨詢有限公司 I 報告編號：報告編號：2016BGC-016-1PG 委托單位：委托單位：北京市財政局 編制單位：編制單位：北京國金管理咨詢有限公司 審定人：審定人：沈柏 公司總裁 審核人：審核人：趙泓 總工程師 部門經理：部門經理：史晉燕 注冊咨詢工程師（投資）項目負責人：項目2、負責人：周景波 注冊會計師、注冊咨詢工程師（投資）（聯系電話 63885533 轉 8302，13810323671）項目參加人：項目參加人：徐 麗 注冊咨詢工程師（投資）舒 韜 注冊咨詢工程師（投資）程文靜 注冊咨詢工程師（投資）聘請專家聘請專家：王守清 清華大學建設管理系 教授 童 玫 北京金準咨詢公司 副總經理 梁衡義 北京首鋼基金有限公司 高級經濟師 王利彬 交通運輸部科學研究院 高級工程師 薛起堂 北京市惠誠律師事務所 律師 肖慧宗 北京市政路橋集團有限公司 高級工程師 劉寶軍 財政部政府和社會資本合作中心 項目主管 首都地區環線高速公路（大興區通州區段）PPP 項目物有所值評價報告3、 北京國金管理咨詢有限公司 II 目錄目錄 第一章 項目概況.1 1.1 項目概況.1 1.1.1 項目名稱.1 1.1.2 項目性質.1 1.1.3 項目實施機關.1 1.1.4 項目選址.1 1.1.5 項目建設內容及規模.1 1.1.6 項目投資估算與資金籌措.2 1.1.7 項目經濟技術指標.2 1.2 項目運作方式.2 1.2.1 運作模式.3 1.2.3 項目回報機制.4 1.3 項目公司股權情況.4 1.4 風險分配框架.5 1.4.1 項目風險因素識別與分析.錯誤錯誤!未定義書簽。未定義書簽。1.4.2 風險分配基本框架.錯誤錯誤!未定義書簽。未定義書簽。第二章 物有所值定性分4、析.6 2.1 物有所值評價介紹.6 2.1.1 物有所值評價政策依據.6 2.1.2 物有所值評價的意義.6 2.1.3 物有所值定性分析方法.6 首都地區環線高速公路（大興區通州區段）PPP 項目物有所值評價報告 北京國金管理咨詢有限公司 III 2.2 本項目物有所值定性分析情況.7 2.2.1 評價指標設定及說明.7 2.2.2 定性分析參考評分標準.10 2.3.3 專家組構成.14 2.2.4 綜合評分結果分析.14 2.2.5 本項目物有所值定性分析結果.14 2.3 評價結論.14 附表：附表 1：物有所值評價會議專家簽到表 附表 2：物有所值評價專家打分表 附表 3：物有所值5、評價專家意見書 首都地區環線高速公路（大興區通州區段）PPP 項目物有所值評價報告 北京國金管理咨詢有限公司 1 第一章第一章 項目概況項目概況 1.1 項目概況項目概況 1.1.1 項目名稱項目名稱 首都地區環線高速公路（大興區通州區段）PPP 項目（以下簡稱“本項目）1.1.2 項目性質項目性質 新建項目 1.1.3 項目項目實施機關實施機關 北京市交通委員會作為本項目的實施機關，按照市政府相關批復文件，開展社會投資人招標工作，并代表市政府簽訂PPP 項目合同等協議文件。北京市首都公路發展集團（以下簡稱“首發集團”）作為政府出資人代表接受市交通委委托，與社會投資人合資成立項目公司。項目公司6、作為該項目法人在特許經營期內對項目的投資建設和運營管理負總責。社會投資人采用施工總承包方式，負責項目施工。1.1.4 項目項目選址選址 首都地區環線高速公路（大興區-通州區段）項目西起大興區采育鎮，與首都地區環線高速河北省廊坊市區段相接；東至通州區西集鎮，與首都地區環線河北省香河縣段相接。1.1.5 項目建設內容及規模項目建設內容及規模 本項目線路全長 38 公里，雙向 6 車道，紅線寬度 80 米，車道首都地區環線高速公路（大興區通州區段）PPP 項目物有所值評價報告 北京國金管理咨詢有限公司 2 寬度 3.75 米，設計速度 120 公里/小時；橋梁長度 20.1 公里，占總里程 53%。7、全線互通式立體交叉 8 處，分離式立體交叉 20 處，通道5 處；收費站 7 處，管理監控中心 1 處，服務區 1 處，綜合檢查站 2處，養護工區 1 處；公路全線設置交通安全設施；征用土地 4910.48畝，拆遷建筑物 7.08 萬平方米。1.1.6 項目投資估算與資金籌措項目投資估算與資金籌措 本項目投資估算為 141.39 億元，其中：靜態投資 135.04 億元，建設期貸款利息 6.35 億元。最終以初步設計概算批復為準。本項目通過公開招標確定社會投資人，由首發集團代表政府利用政府資金出資，與社會投資人共同組成項目公司，由社會投資人控股，其余資金由項目公司通過融資解決。1.1.7 項目8、經濟技術指標項目經濟技術指標 表表 1-1 主要經濟技術一覽表主要經濟技術一覽表 序號序號 項目名稱項目名稱 單位單位 技術經技術經濟指標濟指標 備注備注 1 1 線路全長線路全長 千米千米 37.94337.943 2 2 車道數（雙向）車道數（雙向）條條 6 6 3 3 車道寬度車道寬度 米米 3.753.75 4 4 設計時速設計時速 Km/hKm/h 120120 5 5 項目總投資項目總投資 萬元萬元 14138641413864 5.1 其中：工程費 萬元 675396 5.2 工程建設其他費用 萬元 612957 含建設期貸款利息63501萬元 5.3 預備費 萬元 1102379、 5.4 新增費用(不做預備費基數)萬元 15274 1.2 項目運作方式項目運作方式 首都地區環線高速公路（大興區通州區段）PPP 項目物有所值評價報告 北京國金管理咨詢有限公司 3 1.2.1 運作模式運作模式 本項目采用建設-運營-移交模式，由市交通委授權項目公司投資、建設、運營及管理首都地區環線高速公路（大興區通州區段），合作期屆滿將資產無償移交給市政府指定機構。本項目合作期內的特許經營權包括高速公路收費權、沿線廣告牌以及加油站經營權。本項目通過公開招標確定社會投資人，由首發集團利用政府資金出資，并作為政府出資人代表與社會投資人共同組成項目公司，由社會投資人控股，其余資金由項目公司融資10、解決。合作要點如下：（1）約定通行費標準通過公開招標確定。（2）社會投資人通過通行費收入及市財政支付協議通行費與實際通行費差額補貼獲得合理投資回報。（3）特許期滿后，項目公司將項目無償移交給政府。（4）項目建設和運營的全過程期間，由市交通委負責項目監督管理；市政府相關部門在各自職責范圍內依法履行監督管理職責。本項目運作結構圖如下：首都地區環線高速公路（大興區通州區段）PPP 項目物有所值評價報告 北京國金管理咨詢有限公司 4 市政府市交通委項目特許公司招商金融機構貸款還款投資建設運營通行費收入多經收入授權特許監管市發展改革委社會投資人首發集團項目資本金聯合出資設立投資收益市財政協議通行費與實際11、通行費差額補貼特許期滿無償移交 1.2.2 項目合作項目合作期限期限 本項目特許期為 27 年，分為建設期和收費運營期，建設期為 2年（2017 年-2018 年），收費運營期為 25 年（2019 年2043 年）。1.2.3 項目回報機制項目回報機制 本項目具有一定的“使用者付費”基礎，社會資本方通過獲取通行費收入、多種經營收入（加油站及廣告牌等收入）以及可行性缺口補助收回投資并獲得合理投資收益。可行性缺口補助為協議通行費與實際通行費差額補貼。社會資本方投資回報按自有資金內部收益率不高于 8%控制。1.3 項目公司股權情況項目公司股權情況 本項目由首發集團利用政府資金出資，并作為政府出資人12、代表與社會投資人共同組成項目公司，首發集團與社會投資人組成項目公司的股權結構為 49:51。首都地區環線高速公路（大興區通州區段）PPP 項目物有所值評價報告 北京國金管理咨詢有限公司 5 1.4 風險分配框架風險分配框架 基于政府和社會資本方合作關系的長期穩定性，以風險最優分配為核心，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府方和社會投資方之間合理進行風險分配。（1）由社會投資方主要承擔項目的融資、建設、經營和維護的風險，例如，利率或融資成本上升、建設成本超支、建設延期、運營成本超支等風險。（2）對于車流量需求不足風險，由社會投資方承擔；但政府方通過設置最低車流量13、保障機制，減少社會投資方的風險。同時，當實際車流量需求水平高于預期時，設置收益分享機制。（3）對于不可抗力風險，由雙方共同承擔。（4）對于政策和法律風險，分為兩類：一是政府方可控的法律變更引起的損失和成本增加，應由政府方承擔；二是超出政府方可控范圍的法律變更及政策變化風險（如由國家或上級政府統一頒行的法律以及營改增等法律、法規和政策風險），由雙方共同承擔。首都地區環線高速公路（大興區通州區段）PPP 項目物有所值評價報告 北京國金管理咨詢有限公司 6 第二章第二章 物有所值定性物有所值定性分析分析 2.1 物有所值評價物有所值評價介紹介紹 2.1.1 物有所值評價政策依據物有所值評價政策依據 14、根據中華人民共和國預算法、國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見（國發201460 號）、國務院辦公廳轉發財政部、發展改革委、人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知（國辦發201542 號）、財政部關于推廣運用政府和社會資本作模式有關問題的通知（財金201476 號）、財政部關于印發的通知（財金2014113 號）、財政部關于印發的通知（財金2015167 號）等法律、法規、規章和規范性文件。2.1.2 物有所值評價的意義物有所值評價的意義 物有所值評估的核心是判斷采用引入社會資本合作模式提供公共服務的必要性。通過物有所值評估，能夠避免項目盲目引入社15、會資本合作，從而優化公共資源配置和利用效率。2.1.3 物有所值定性分析方法物有所值定性分析方法 物有所值定性分析重點關注項目采用合作建設模式與采用政府傳統模式相比能否降低或減少政府性債務的強度和額度，增加供給，優化風險分配、提高建設和運營的效率、促進創新和公平競爭等。物有所值定性分析采用專家評分法，主要包括確定定性分析指首都地區環線高速公路（大興區通州區段）PPP 項目物有所值評價報告 北京國金管理咨詢有限公司 7 標，組成專家組、召開專家組會議和做出定性分析結論等。（1）確定定性分析指標：在已給定的六項基本指標及其權重的基礎上，組織補充指標及其權重。基本指標分別是全生命周期整合程度、風險識16、別與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性，六個基本指標的合計權重為 80%。補充評價指標主要是六項基本評價指標未涵蓋的其他影響因素，補充指標分別是全生命周期成本測算準確性和行業示范性這兩項指標。補充評價指標權重為 20%。（2）組成專家組：專家組包括財政、資產評估、會計、金融等經濟方面專家以及行業、工程技術、項目管理和法律方面的專家；（3）召開專家會議：專家在充分討論后按照評價指標逐項打分；按照指標權重計算加權平均分，得到評分結果，形成專家組意見；（4）做定性分析結論：根據評分結果和專家組意見，做出定性分析結論。原則上，評分結果在 60 分以上的，項目通過物有所值定性17、分析；否則，項目不適宜采用合作建設模式。2.2 本項目物有所值定性分析情況本項目物有所值定性分析情況 參照PPP 物有所值評價指引（試行）中的規定，于 2016 年3 月 2 日在北京市財政局舉行了首都地區環線高速公路（大興區-通州區段）項目物有所值專家論證會，對項目進行了物有所值論證分析，并形成了物有所值評價結果和專家組意見。2.2.1 評價評價指標設定指標設定及說明及說明 首都地區環線高速公路（大興區通州區段）PPP 項目物有所值評價報告 北京國金管理咨詢有限公司 8（1）基本指標：全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性六個基本指標，對18、應權重分別為 20%、20%、10%、10%、10%、10%，合計權重為 80%。各指標說明如下：1）全生命周期整合程度。主要考核在項目全生命周期內，項目設計、投融資、建造、運營和維護等環節能否實現長期、充分整合。采用引入社會資本的合作模式，將項目的設計、建造、融資、運營和維護等全生命周期環節整合起來，通過一個長期合同全部交由社會資本合作方實施，是實現物有所值的重要機理。2）風險識別與分配。主要考核在項目全生命周期內，各風險因素是否得到充分識別并在政府和社會資本之間進行合理分配。清晰識別和優化分配風險，是物有所值的一個主要驅動因素。在項目識別階段的物有所值評價工作開始前，著手風險識別工作，有利19、于在后續工作實現風險分配優化。3）績效導向與鼓勵創新。本指標主要考核是否建立以基礎設施及公共服務供給數量、質量和效率為導向的績效標準和監管機制，是否落實節能環保、支持本國產業等政府采購政策，能否鼓勵社會資本創新。績效指標，特別是關鍵績效指標，主要確定對項目運營維護和產出進行檢測的要求和標準，例如，針對公共產品和服務的數量和質量（或可用性）等。績效指標越符合項目具體情況，越全面合理，越清晰明確，則績效導向程度越高。產出說明應主要規定首都地區環線高速公路（大興區通州區段）PPP 項目物有所值評價報告 北京國金管理咨詢有限公司 9 社會資本合作方應付產出的規格要求，盡可能不對項目的投入和社會資本合作20、方具體實施等如何交付問題提出要求，從而為社會資本合作方提供創新機會。4）潛在競爭程度。主要考核項目內容對社會資本參與競爭的吸引力。5）政府機構能力。主要考核政府轉變職能、優化服務、依法履約、行政監管和項目執行管理等能力。政府與社會資本方合作理念主要包括依法依合同平等合作、風險分擔、全生命周期績效管理等，以及合作不僅是公共服務融資手段，更是轉變政府職能、建立現代財政制度等的重要手段。6）可融資性。主要考核項目的市場融資能力。項目對金融機構（貸款和債券市場）的吸引力越大，項目越具有融資可行性，越能夠順利完成融資交割和較快進入建設、運營階段，實現較快增加基礎設施及公共服務供給的可能性就越大。（2）補21、充評價指標：根據項目情況，本次選擇全生命周期成本估計準確性、行業示范性這兩個指標作為補充指標，每個指標權重均為 10%，合計權重為 20%。各指標說明如下：1）全生命周期成本估計準確性。主要考核項目對采用合作模式的全生命周期成本的理解和認識程度、以及全生命周期成本將被準確預估的可能性。全生命周期成本是確定合作期長短、付費多少、政府補貼等的重要依據。首都地區環線高速公路（大興區通州區段）PPP 項目物有所值評價報告 北京國金管理咨詢有限公司 10 2）行業示范性。主要考核項目實施對行業內企業及公司的示范作用。2.2.2 定性分析參考評分標準定性分析參考評分標準 參照PPP 物有所值評價指引（試行22、）設定的指標，采用百分制評分法，各評價指標評分參考標準如下表所示：首都地區環線高速公路（大興區通州區段）PPP 項目物有所值評價報告 北京國金管理咨詢有限公司 11 表表 2-1 項目定性分析參考標準項目定性分析參考標準 基本指標基本指標 編號編號 指標指標 評分參考標準評分參考標準 1 全生命周期整合程度 81100=項目資料表明采用合作建設模式，至少有融資和全部運營、維護整合到一個合同中。6180=項目資料表明采用合作建設模式，至少有融資和核心服務到大部分非核心服務的運營、維護將整合到一個合同中。4160=項目資料表明采用合作建設模式，僅運營和維護將整合到一個合同中。2140=項目資料表明23、采用合作建設模式，僅將部分運營和維護整合到一個合同中。020=項目資料表明采用合作建設模式，僅將融資、建造、運營、維護中的一個或者更少環節將整合到一個合同中。2 風險識別與分配 81100=項目資料表明，已進行較為深入的風險識別工作，預計其中的絕大部分風險或全部主要風險將在政府與社會資本合作方之間明確和合理分配。6180=項目資料表明，已進行較為深入的風險識別工作，預計其中的大部分主要風險可以在政府與社會資本合作方之間明確和合理分配。4160=項目資料表明，已進行初步的風險識別工作，預計這些風險可以在政府與社會資本合作方之間明確和合理分配。2140=項目資料表明，已進行初步的風險識別工作，預計24、這些風險難以在政府與社會資本合作方之間明確和合理分配。020=項目資料表明，尚未開展風險識別工作，或沒有清晰識別風險。3 績效導向與鼓81100=絕大部分績效指標符合項目具體情況，全面合理，清晰明確。6180=大部分績效指標符合項目具體情況，全面合理，清晰明確。首都地區環線高速公路（大興區通州區段）PPP 項目物有所值評價報告 北京國金管理咨詢有限公司 12 基本指標基本指標 編號編號 指標指標 評分參考標準評分參考標準 勵創新 4160=績效指標比較符合項目具體情況，但不夠全面和清晰明確，缺乏部分關鍵績效指標。2140=已設置的績效指標比較符合項目具體情況和明確，但主要關鍵績效指標為設置。025、20=未設置績效指標或績效指標不符合項目具體情況，不合理、不明確。4 潛在競爭程度 81100=項目將引起社會資本（或其聯合體）之間競爭的潛力大且已存在明顯的證據或跡象。6180=項目將引起社會資本（或其聯合體）之間競爭的潛力較大，預期后續通過采取措施可進一步提高競爭程度。4160=項目將引起社會資本（或其聯合體）之間競爭的潛力一般，預期后續通過采取措施可提高競爭程度。2140=項目將引起社會資本（或其聯合體）之間競爭的潛力較小，預期后續通過采取措施有可能提高競爭程度。020=項目將引起社會資本（或其聯合體）之間競爭的潛力小，預期后續不大可能提高競爭程度。5 政府機構能力 81100=政府具備26、較為全面、清晰的合作建設理念，且本項目相關政府部門及機構具有較強的合作建設能力。6180=政府的合作建設理念一般，但本項目相關政府部門及機構具有較強的合作建設能力。4160=政府的合作建設理念一般，且本項目相關政府部門及機構的合作建設能力一般。2140=政府的合作建設理念較欠缺，且本項目相關政府部門及機構的合作建設能力較欠缺且不易較快獲得。020=政府的合作建設理念欠缺，且本項目相關政府部門及機構的合作建設能力欠缺且難以獲得。6 可融資81100=預計項目對金融機構的吸引力很高，或已有具備強勁實力的金融機構明確表達了對項目的興趣。首都地區環線高速公路（大興區通州區段）PPP 項目物有所值評價報27、告 北京國金管理咨詢有限公司 13 基本指標基本指標 編號編號 指標指標 評分參考標準評分參考標準 性 6180=預計項目對金融機構的吸引力較高。4160=預計項目對金融機構的吸引力一般，通過后續進一步準備，可提高吸引力。2140=預計項目對金融機構的吸引力較差，通過后續進一步準備，可提高吸引力。020=預計項目對金融機構的吸引力很差。補充指標補充指標 編號編號 指標指標 評分參評分參考標準考標準 1 全生命周期成本估計準確性 81100=項目相關信息表明，項目的全生命周期成本已被很好的理解和認識，并且被準確預估的可能性很大。6180=項目相關信息表明，項目的全生命周期成本已被較好的理解和認識28、，并且被準確預估的可能性較大。4160=項目相關信息表明，項目的全生命周期成本已被較好的理解和認識，但尚無法確定能否被準確預估。2140=項目相關信息表明，項目的全生命周期成本理解和認識還不夠全面清晰。020=項目相關信息表明，項目的全生命周期成本基本上沒有得到理解和認識。2 行業示范性 81100=項目的行業示范性很大。6180=項目的行業示范性較大。4160=項目的行業示范性一般。2140=項目的行業示范性較小。020=項目的行業示范性小。首都地區環線高速公路（大興區通州區段）PPP 項目物有所值評價報告 北京國金管理咨詢有限公司 14 2.3.3 專家專家組構成組構成 根據項目特點，本項29、目選取財政、行業、資產評估、財務、金融、法律、項目管理及工程技術組成 7 人專家組，針對項目提出建設性意見和建議，并對物有所值定性指標進行綜合打分，形成了物有所值定性分析專家意見。2.2.4 綜合評分結果綜合評分結果分析分析 根據各位專家打分結果，對每項評價指標得分去掉一個最高分和一個最低分，計算平均分；再以平均分加權加和得到綜合評分結果。2.2.5 本項目物有所值定性分析結果本項目物有所值定性分析結果 通過物有所值專家論證會議，本項目物有所值定性分析最終評分結果為 85.90 分（專家打分及定性分析專家意見參見附件 1-3），評分結果在 60 分以上，專家小組一致認為首都地區環線高速公路（大興區-通州區段）項目采用 PPP 模式運作能有效的降低項目全生命周期成本，合理分配風險，提升項目運作效率和工作質量，故一致同意本項目通過物有所值定性評價。2.3 評價結論評價結論 通過對項目物有所值定性分析可以得出項目是可行的，項目適宜采用 PPP 模式，可以進入下一階段工作。