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1、 玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP 項目 財政承受能力論證報告 I 玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP 項目 財政承受能力論證報告（修改修改稿）稿）委托單位：玉林市交通運輸局 編制單位：廣西壯族自治區工程咨詢中心 二一五年十月 玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP 項目 財政承受能力論證報告 I 目錄目錄 一、前言.1 二、項目概況.2（一）玉林市社會經濟概況.2（二）項目基本情況.4 三、報告編制目的與依據.6（一）項目采用 PPP 模式建設的依據.6（二）報告編制目的.8（三）報告編制依據.8 四、測算分析基本假設.9（一）計算期.9（二）項目總投資與資金籌措原則.9（三）項目補貼計算原則2、.10（四）項目收益計算.10 五、財政承受能力論證.10（一）財政承受能力論證基本思路.10（二）財政責任識別.11（三）財政支出測算.12（四）項目財政承受能力論證.21 六、結論及建議.23 玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP 項目 財政承受能力論證報告 1 一、前言 PPP（Public-Private-partnership）模式，即政府與社會資本合作模式。它是指政府部門與社會資本基于某個特定項目而形成的相互合作關系，并通過合同來明確雙方的權利與義務以確保項目合作的順利完成和達到有利的結果。PPP 主要應用于公共基礎設施項目，特別是投資額大、建設及投資回收期長的大型項目，由項目參與的3、各方共同承擔責任和融資風險。高速公路作為基礎設施中的重要組成部分，具有投資數額巨大、建設及投資回收期長等特點。運用 PPP 模式一方面政府可以解決高速公路建設資金不足問題，一方面社會資本可以獲得高速公路建設和運營過程中的權利與利益，達到雙贏的目的。隨著“泛珠三角經濟帶”和“東盟自由貿易區”的加快發展，玉林市與湛江市的經濟交流更加密切，特別是在海洋產業、臨港工業、商貿物流業、農產品資源加工業、制造業等方面將開展全方位合作，迫切需要建設玉林至湛江高速公路。經過玉林市與湛江市相關部門多輪討論研究，確定了玉林至湛江高速公路路線走向等規化建設問題。目前該項目已進入實施前籌備階段。為了響應 國家發展改革委4、關于發布首批基礎設施等領域鼓勵社會投資項目的通知（發改基礎【2014】981 號）文件的號召，加快投融資體制改革，推進投資主體多元化，進一步發揮社會資本作用。同時也為了拓寬政府融資渠道、緩解短期財政支付壓力，提高資金使用效率和項目建設及運營管理質量，玉林市決定采用 PPP 模式引入社會資本投資建設玉湛高速廣西段，建設玉林至湛江高速（廣西段），玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP 項目 財政承受能力論證報告 2 并授權玉林市交通局負責本項目的具體實施。受玉林市交通局的委托，我單位為玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP 項目提供咨詢服務。為做好此項工作，根據關于印發政府與社會資本合作操作指南（財金【25、014】113 號）、關于印發政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引財金【2015】21 號等相關文件精神，本報告通過對項目財務分析、財政承受能力論證，為委托方及玉林市人民政府進行 PPP 決策提供參考。二、項目概況（一）（一）玉林市社會經濟概況玉林市社會經濟概況 1.玉林市社會經濟基本情況玉林市社會經濟基本情況 玉林地處廣西壯族自治區東南部，毗鄰粵港澳，面向東南亞，背靠大西南，南接北部灣，廣西壯族自治區北部灣經濟區“4+2”城市、海峽兩岸農業合作試驗區，中國沿海經濟開放區；轄玉州區、福綿區、北流市、容縣、陸川縣、博白縣、興業縣、玉東新區，總面積 12838平方公里，其中市區建成區面積 86、6 平方公里，總人口 700 萬人，其中市區人口 119 萬。2014 年玉林市全年全市生產總值（GDP）1341.17 億元，比上年同期增長 8.4%。其中，第一產業增加值 248.81 億元，增長 3.4%；第二產業增加值 591.66 億元，增長 10.9%；第三產業增加值 501.27 億元，增長 7.2%。三次產業結構調整為 18.5：44.1：37.4，三次產業對經濟增長的貢獻率分別為 6.9%、63.3%和 29.8%，其中工業貢獻率為 玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP 項目 財政承受能力論證報告 3 48.4%。按常住人口計算，人均地區生產總值 23784 元。2014 年玉7、林市全市財政收入 128.17 億元，比上年增長 12.6%。其中，上劃中央收入 30.17 億元，同比上年增長 2.8%；上劃自治區收入完成 9.19 億元，同比上年增長 2.2%；公共財政預算收入 88.81 億元，比上年增長 17.7%。公共財政預算支出 229.10 億元，比上年增長10.7%。按常住人口計算，人均財政收入 2272 元。2014 年年末，金融機構人民幣各項存款余額 1302.45 億元，比上年末增長 10.5%；其中，居民儲蓄存款余額 993.04 億元，比上年末增長 12.6%。金融機構人民幣各項貸款余額 747.87 億元，比上年末增長15.7%；其中，中長期貸款8、余額 438.07 億元，比上年末增長 14.1%。2.玉林市歷年公共財政支出狀況玉林市歷年公共財政支出狀況 根據玉林市玉林市交通局提供的相關資料，2010-2014 年玉林市公共預算支出及增長情況如下表所示：表 2-1.玉林市 2011-2014 年財政收入及增長情況 年份 一般公共財政預算支出（萬元）平均增長率 2010 1293723 15.93%2011 1597300 2012 1926529 2013 2069458 2014 2336486 總的來說，2010-2014 年玉林市一般公共財政預算支出基本保持平穩增長態勢。玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP 項目 財政承受能力論證報9、告 4（二）（二）項目基本情況項目基本情況 1.項目名稱項目名稱 玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP 項目。2.項目選址、規模與建設內容項目選址、規模與建設內容 玉林至湛江公路（廣西段）地處廣西東南部，項目位于玉林市陸川縣、博白縣境內。路線總體走向為南北向，北接玉林至鐵山港高速公路，改造玉林南互通立交，南于博白文地鎮桂粵交界接武漢中咨路橋設計研究院同步編制的玉林至湛江公路（湛江段）。路線自北向南經馬坡鎮、米場鎮、陸川縣城溫泉鎮、大橋鎮、烏石鎮、灘面鄉、良田鎮，文地鎮。根據玉林至湛江公路工程可行性研究（以下簡稱工可），項目總投資約為 597681 萬元，項目建設期暫定為 4 年，項目推薦方案路線10、長 77.811 公里，設計速度 120Km/h，路基寬 26.5m。項目在米場鎮、陸川縣城、烏石鎮、良田鎮、文地鎮設置 5 條連接線（詳見表2-2），方便沿線鄉鎮及周邊路網交通進出本公路。表 2-2 項目連接線修建計劃表 序號 連接線 里程（Km）等級 設計速度（Km/h）路基寬度（m）1 米場連接線 1.399 二級 60 10 2 陸川北連接線 0.826 二級 80 12 3 烏石連接線 0.41 二級 60 10 4 良田連接線 3.059 二級 60 10 5 文地連接線 0.853 二級 60 10 玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP 項目 財政承受能力論證報告 5 3.實施單位11、實施單位 玉林市交通局。4.建設期建設期 暫定為 4 年，2016 年開工，2019 年 12 月竣工。5.項目實施方式項目實施方式 根據本項目實施方案，本項目采取 BOT 模式，其交易結構如下圖所示：市人民政府市交通局社會資本項目公司高速公路及附屬設施金融機構其他行業監管部門市財政局社會公眾品牌或商家授權采購、簽署投資協議出資成立簽署特許權協議合同監管行業監管移交行業監管擔保信用支持資金支持投資建設運營維護車輛通行費廣告費可行性缺口補貼租戶服務設施經營收入 圖圖 2-1：項目交易結構圖：項目交易結構圖(1)市交通局經市人民政府授權，通過公開、公平、公正的方式采購確定具有相應資質的社會資本，由12、社會資本單獨出資組建項目公司。(2)市人民政府或經市人民政府授權的市交通局與項目公司簽署 玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP 項目 財政承受能力論證報告 6 特許經營協議，授予項目公司在特許經營期限內獨家地投資、建設和運營維護玉林至湛江高速公路（廣西段）。(3)項目公司在授權范圍內，采用 BOT（建設-運營-移交）模式投資建設本項目，特許經營期內負責項目設施的運營維護，通過收取車輛通行費、服務設施（如服務站等）經營收入、廣告費等收回投資并獲得利潤，上述收益不足以使項目公司收回投資并獲得利潤時，市財政需支付相應的可行性缺口補貼；特許經營期滿，項目公司應將全部項目設施完好無償移交予市交通局或玉林市13、人民政府指定的其他機構。(4)本項目社會資本依法能夠自行建設的，可依據有關法律法規的規定承擔工程總承包任務。三、報告編制目的與依據（一）（一）項目采用項目采用 PPP 模式建設的依據模式建設的依據 2014 年以來，國務院、財政部、發改委等國家相關部委密集發布了一系列政策文件，倡導采用政府和社會資本資本合作（PPP）模式引入社會資本參與國家公共服務、基礎設施類項目，并對項目的規范化管理等提出了指導性意見。國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見（國發【2014】60 號）指出：“通過特許經營、投資補助、政府購買服務等多種方式，鼓勵社會資本投資公共交通公共交通等市政基礎設施項 玉林14、至湛江高速公路（廣西段）PPP 項目 財政承受能力論證報告 7 目”。關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知（財金【2014】76 號）明確：“適宜采用政府和社會資本合作模式的項目，具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點。各級財政部門要重點關注城市基礎設施及公共服務領域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通軌道交通、醫療和養老服務設施等，優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目?！眹野l改委在關于開展政府和社會資本合作的指導意見（發改投資【2014】2724 號）中指出：“PPP 模式主要適用于15、政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。公路公路、鐵路、機場、城市軌道交通城市軌道交通等交通設施等項目均可推行 PPP 模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮化試點項目，應優先考慮采用 PPP模式建設?！眹鴦赵恨k公廳轉發財政部、發展改革委、人民銀行在關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知（國辦發【2015】42 號）指出：“在能源、交通運輸交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與?！标P于在收費公路領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實 玉林至湛江16、高速公路（廣西段）PPP 項目 財政承受能力論證報告 8 施意見（財建【2015】111 號）則全文對在收費公路領域鼓勵推廣政府和社會資本合作模式進行詳細闡述。綜上所述，玉林至湛江高速公路（廣西段）項目符合國家鼓勵采用 PPP 的政策要求，通過項目實施能引進社會資本參與基礎設施建設，發揮社會資本作用，提高建設和運營效率，提高資金使用效率。有利于市財政體制的改革，合理平衡政府中長期負債結構，用有限的財政資金提供更多更高效的公共服務。（二）（二）報告編制目的報告編制目的 本報告對玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP 項目進行財務分析、財政承受能力論證等分析測算，為區政府采用 PPP 模式實施本項目提17、供決策參考。本報告利用前期調研的資料和數據，采用基本建設項目分析評價的理論和方法，對項目經濟財務進行分析評價，通過分析計算投資項目在項目計算期產生的預期現金流確定其投資收益水平以及相關的風險，并形成分析結論和建議。（三）（三）報告編制依據報告編制依據 本報告編制依據包括但不限于：國務院辦公廳轉發財政部、發展改革委、人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見 國辦發【2015】42 號 基礎設施和公用事業特許經營管理辦法 2015 年第 25 號令；玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP 項目 財政承受能力論證報告 9 政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引財金【2015】218、1 號；國務院關于加強地方政府性債務管理的意見國發【2014】43 號；國家發改委關于開展政府和社會資本合作的指導意見 發改投資【2014】2724 號;財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知財金【2014】113 號；國家發改委、建設部聯合頒發的建設項目經濟評價方法與參數（第三版）;玉林市交通局提供的其他資料。四、測算分析基本假設 根據本項目 PPP 實施方案，本報告測算基本邊界條件如下：（一）（一）計算期計算期 根據玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP 項目實施方案，項目計算期為 30 年，其中建設期 4 年（含設計期），運營期 26 年。（二）（二）項目總投資與資金籌措19、原則項目總投資與資金籌措原則 本項目估算總投資約 59.7681 億元。項目資本金按項目總投資的20%考慮，資本金數額為 11.9536 億元由社會資本單獨出資。債務資金 47.8145 億元由社會資本或項目公司負責籌措。玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP 項目 財政承受能力論證報告 10（三）（三）項目補貼計算原則項目補貼計算原則 本項目政府僅對運營期進行補貼，補貼支出額根據財金【2015】21 號文相關規定進行測算。（四）（四）項目收益項目收益計算計算 本項目項目公司經營性收益主要包括車輛通行費、服務設施（服務區）經營費和廣告費；此外當前述經營性收益不足以覆蓋項目投資建設成本及運營成本（含20、投資人的合理利潤）時，玉林市給予項目公司運營補貼。其中，車輛通行費根據項目 工可 預測的收入為準（工可中未測算的根據前幾年的平均增長率進行測算）。同時為了簡化計算，本報告在測算項目年度運營收益時僅把車輛通行費納入計算范疇，服務區及廣告費等其他經營收入由于不可預知性較大及所占比例相對較小，暫不納入測算范圍。五、財政承受能力論證（一）（一）財政承受能力論證基本思路財政承受能力論證基本思路 財政部 政府和社會資本合作模式操作指南(試行)(財金【2014】113 號)中規定：“為確保財政中長期可持續性，財政部門應根據項目全生命周期內的財政支出、政府債務等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承21、受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例；通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備”。玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP 項目 財政承受能力論證報告 11 本研究報告根據 政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引(財金【2015】21 號)對玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP 項目建設吸引社會資本進入開展財政承受能力論證。（二）（二）財政責任識別財政責任識別 根據財金【2015】21 號文，PPP 項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。1.股權支出股權支出 股權投資支出責任是指在政府與社會資本共同22、組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資支出責任。如果社會資本單獨組建項目公司，政府不承擔股權投資支出責任。2.運營補貼支出運營補貼支出 運營補貼支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同。政府付費模式下，政府承擔全部運營補貼支出責任；可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任；使用者付費模式下，政府不承擔運營補貼支出責任。3.風險承擔支出風險承擔支出 風險承擔支出責任是指項目實施方案中政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。通常由政府承擔的法律風險、政策風險、最低需求風險以及因政府方原因導致項目合同終止等突發情況，會產生財政或 玉林23、至湛江高速公路（廣西段）PPP 項目 財政承受能力論證報告 12 有支出責任。4.配套投入支出配套投入支出 配套投入支出責任是指政府提供的項目配套工程等其他投入責任，通常包括土地征收和整理、建設部分項目配套措施、完成項目與現有相關基礎設施和公用事業的對接、投資補助、貸款貼息等。配套投入支出應依據項目實施方案合理確定?？偟膩碚f，玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP 項目由社會資本獨資組建項目公司，政府不承擔承擔項目資本金投入責任；項目屬于可行性缺口補助的付費模式，政府承擔部分運營成本補貼支出責任；雖然存在法律風險、政策風險等，但是該部分風險發生的概率較低；本項目配套工程由項目公司負責建設，政府不承24、擔配套投入支出責任。（三）（三）財政支出財政支出測算測算 1.資本金支出資本金支出 本項目資金全部由社會資本自籌，政府方不出資。2.項目年項目年度運營補貼支出度運營補貼支出 玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP 項目屬于可行性缺口補助模式，在項目運營期內，政府承擔部分補貼責任。根據根據財金【2015】21 號文：“對可行性缺口補助模式的項目，在項目運營補貼期間，政府承擔部分直接付費責任。政府每年直接付費數額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現 玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP 項目 財政承受能力論證報告 13 值）、年度運營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費的數額?！?。計算公式25、如下：其中：n代表折現年數。財政運營補貼周期指財政提供運營補貼的年數，本報告測算時取值 26。年度折現率應考慮財政補貼支出發生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定，本報告測算時取 5.15%。合理利潤率應以商業銀行中長期貸款利率水平為基準，充分考慮可用性付費、使用量付費、績效付費的不同情景，結合風險等因素確定，本報告測算時取值 10%。項目年度運營補貼支出測算假設見表 5-1：表 5-1：項目年度運營成本支出測算假設 序號 基本假設 1 項目全部建設成本（萬元）597681 2 合理利潤率 10%3 年度折現率 5.15%4 補貼周期（年）26 通過測算，本項目年運營收入（引用工可相關數26、據）及運營期政府方需支付補貼額如表 5-2 所示。從表 5-2 可以看出，由于本項目具備較好的使用者付費基礎，政府方實際只需在 2020 年、2021 年、2022 年、2023 年及 2029 年、2030 玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP 項目 財政承受能力論證報告 14 年對項目公司進行補貼。項目運營期內政府所需支付的補貼總額為31767.08 萬元。表中實際年補貼支出額為負值則表示當年使用者付費額已經完全可以覆蓋當年需政府補貼總額，即該運營年度不需要政府進行補貼。玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP 項目 財政承受能力論證報告 15 表 5-2（1）：項目年運營收入及運營期政府需支付方27、補貼額測算（單位/萬元）序號 項目 合計 運營期（年度）2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 1 建設成本補貼 1388875.98 26588.76 27958.08 29397.92 30911.91 32503.88 34177.83 35937.99 37788.79 39734.91 2 使用者付費 2782041.06 23711.00 26229.00 29010.00 32085.00 35483.00 44558.00 48526.00 52845.00 57548.00 2.1 車輛通行費 2782041.06 2371128、.00 26229.00 29010.00 32085.00 35483.00 44558.00 48526.00 52845.00 57548.00 2.2 廣告費 0.00 2.3 其他 0.00 3 運營成本補貼總額 225134.13 2018.50 2069.10 2119.70 2172.50 2226.40 2310.00 2398.00 2488.20 2582.80 3.1 年度運營成本 204667.39 1835.00 1881.00 1927.00 1975.00 2024.00 2100.00 2180.00 2262.00 2348.00 3.2 運營成本利潤 2029、466.74 183.50 188.10 192.70 197.50 202.40 210.00 218.00 226.20 234.80 4=1+3-2 實際年補貼支出額 4896.26 3798.18 2507.62 999.41 -752.72 -8070.17 -10190.01 -12568.01 -15230.29 注：根據工可，項目每 10 年需進行一次大修，每個大修周期為 2 年。本項目運營期內需進行兩次大修，分別安排在第 2029 年、2030 年和 2039年、2040 年。大修費用根據工可估算的 500 萬元/公里進行測算，暫未作調整，計入當年運營成本。玉林至湛江高速公路30、（廣西段）PPP 項目 財政承受能力論證報告 16 表 5-2（2）：項目年運營收入及運營期政府需支付方補貼額測算（單位/萬元）序號 項目 合計 運營期（年度）2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 1 建設成本補貼 1388875.98 41781.26 43933.00 46195.55 48574.62 51076.21 53706.64 56472.53 59380.86 62438.98 2 使用者付費 2782041.06 62665.00 77437.00 82816.00 88562.00 94707.00 101276.00 31、122201.00 130670.00 139729.00 2.1 車輛通行費 2782041.06 62665.00 77437.00 82816.00 88562.00 94707.00 101276.00 122201.00 130670.00 139729.00 2.2 廣告費 0.00 2.3 其他 0.00 3 運營成本補貼總額 225134.13 36922.95 37030.40 2933.70 3070.10 3213.10 3363.80 3522.20 3689.40 3864.30 3.1 年度運營成本 204667.39 33566.32 33664.00 2667.32、00 2791.00 2921.00 3058.00 3202.00 3354.00 3513.00 3.2 運營成本利潤 20466.74 3356.63 3366.40 266.70 279.10 292.10 305.80 320.20 335.40 351.30 4=1+3-2 實際年補貼支出額 16039.21 3526.39 -33686.75 -36917.28 -40417.69 -44205.56 -62206.27 -67599.74 -73425.72 注：根據工可，項目每 10 年需進行一次大修，每個大修周期為 2 年。本項目運營期內需進行兩次大修，分別安排在第 20233、9 年、2030 年和 2039年、2040 年。大修費用根據工可估算的 500 萬元/公里進行測算，暫未作調整，計入當年運營成本。玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP 項目 財政承受能力論證報告 17 表 5-2（3）：項目年運營收入及運營期政府需支付方補貼額測算（單位/萬元）序號 項目 合計 運營期（年度）2038 2039 2040 2041 2042 2043 2044 2045 1 建設成本補貼 1388875.98 65654.58 69035.79 72591.14 76329.58 80260.56 84393.97 88740.26 93310.39 2 使用者付費 2782034、41.06 149408.00 159761.00 170944.27 182910.37 195714.09 209414.08 224073.07 239758.18 2.1 車輛通行費 2782041.06 149408.00 159761.00 170944.27 182910.37 195714.09 209414.08 224073.07 239758.18 2.2 廣告費 0.00 2.3 其他 0.00 3 運營成本補貼總額 225134.13 4049.10 38488.40 38700.97 4687.34 4921.71 5167.79 5426.18 5697.49 335、.1 年度運營成本 204667.39 3681.00 34989.45 35182.70 4261.22 4474.28 4697.99 4932.89 5179.54 3.2 運營成本利潤 20466.74 368.10 3498.95 3518.27 426.12 447.43 469.80 493.29 517.95 4=1+3-2 實際年補貼支出額 -79704.32 -52236.81 -59652.16 -101893.45 -110531.83 -119852.32 -129906.62 -140750.30 注：根據工可，項目每 10 年需進行一次大修，每個大修周期為 2 年36、。本項目運營期內需進行兩次大修，分別安排在第 2029 年、2030 年和 2039 年、2040 年。大修費用根據工可估算的 500 萬元/公里進行測算，暫未作調整，計入當年運營成本。玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP 項目 財政承受能力論證報告 18 3.風險承擔支出風險承擔支出 玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP 項目需由政府方承擔的風險主要有：建設成本超支風險、車流量不及預期風險、車輛通行費上調不及時風險和不可抗力等風險，同時還存在法律風險、政策風險等政府需承擔風險帶來的財政或有支出責任。（1）建設成本超支風險 玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP 項目的初步設計、施工圖設計等前期工作由37、項目公司負責組織實施，玉林市人民政府應協調發改、財政等部門，按照國家、四川省及項目所在地相關文件嚴格對PPP 項目公司提交的初步設計概算及施工圖預算造價的評審，以控制項目總投資，預防建設成本超支風險。由于政府方不參股項目公司，故本項目建成成本超支風險將由社會資本獨立承擔，政府方將不需承擔項目建設成本超支風險。但是由于政府方原因導致的設計變更等導致項目建設成本超支，則該部分風險需由政府方承擔。（2）車流量不及預期風險 根據現有高速公路項目實際運營經驗，此類項目在投入運營后有可能會出現實際車流量達不到前期預測的情況，這種情況會直接影響項目投資回收期及項目收益率，對于投資人來說是一個極為關鍵的風險考38、量因素。通常來說，投資人會要求政府對車流量進行保底，以保證項目基本收益水平。同時還有可能通過協議限制政府在同方向上規劃其他有可能會對項目車輛分流的其他公路項目。（3）車輛通行費上調不及時風險 玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP 項目 財政承受能力論證報告 19 在高速公路項目可研階段，通常會假設車輛通行費收費標準會隨著時間推移而適當上調，車輛通行費調整的周期、頻率、幅度等都會直接影響項目收益。如果車輛通行費上調不及時或達不到預期水平，則項目的投資收益率會相應收到影響，根據不同的投資回報模式，投資人可能會要求政府方對項目通行費不足預期的部分進行補貼。（4）不可抗力風險 包括政治不可抗力及自然不可39、抗力風險。綜合考慮本項目實際情況，項目建設期內實際發生政治不可抗力事件的概率極低，且自然不可抗力風險均由項目公司通過購買相關保險的方式予以規避，故本報告暫不考慮政府方不可抗力風險支出責任。依據財金【2015】21 號文：“在各類風險支出數額和概率難以進行準確測算的情況下，可以按照項目的全部建設成本和一定時期內的運營成本的一定比例確定風險承擔支出”。同時參考國際上 PPP 項目前期評價時對于風險支出的定量取值，風險支出責任一般為項目總價值（總投資）的 10%-15%（平均值約為 12%）。綜合考慮，本項目采用比例法按照項目總投資的 12%計算政府風險承擔支出責任總額。玉林至湛江高速公路玉林至湛江40、高速公路PPP項目運營期項目運營期26年內政府風險承擔支出年內政府風險承擔支出數額數額=597681 萬元萬元12%=71721.7 萬元，年均風險承擔支出額約為萬元，年均風險承擔支出額約為2758.5 萬元。萬元。4.財政支出責任匯總財政支出責任匯總 綜上，本項目政府實際支出責任僅限于年度運營補貼支出，或有支出責任僅考慮風險承擔支出。本項目運營期內政府支出責任匯總如 玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP 項目 財政承受能力論證報告 20 表 5-3 所示：表 5-3.2020-2045 年本項目政府方支出責任匯總（單位：萬元）年份 運營補貼支出責任 或有支出責任 支出責任總額 2020 48941、6.26 2758.5 7654.76 2021 3798.18 2758.5 6556.68 2022 2507.62 2758.5 5266.12 2023 999.41 2758.5 3757.91 2024 2758.5 2758.5 2025 2758.5 2758.5 2026 2758.5 2758.5 2027 2758.5 2758.5 2028 2758.5 2758.5 2029 16039.21 2758.5 18797.71 2030 3526.39 2758.5 6284.89 2031 2758.5 2758.5 2032 2758.5 2758.5 2033 242、758.5 2758.5 2034 2758.5 2758.5 2035 2758.5 2758.5 2036 2758.5 2758.5 2037 2758.5 2758.5 2038 2758.5 2758.5 2039 2758.5 2758.5 2040 2758.5 2758.5 2041 2758.5 2758.5 2042 2758.5 2758.5 2043 2758.5 2758.5 2044 2758.5 2758.5 2045 2758.5 2758.5 玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP 項目 財政承受能力論證報告 21（四）（四）項目項目財政承受能力財政承受能力論證論43、證 根據財金【2015】21 號文規定：“每一年度全部 PPP 項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過 10%”；“在進行財政支出能力評估時，未來年度一般公共預算支出數額可參照前五年相關數額的平均值及平均增長率計算，并根據實際情況進行適當調整”。根據財金【2015】21號文規定及表2-1、表5-3相關數據，2020-2045年玉林市一般公共財政預算支出額、可用于 PPP 項目的預算支出額測算結果及本項目政府支出責任占可用于 PPP 項目的預算支出比例情況如表 5-4 所示：表 5-4.2020-2045 年玉林市財政預算支出情況預測及本項目政府支出責任占比 年份 一般44、公共預算支出（萬元）可用于 PPP 項目的預算支出額（萬元）本項目政府支出責任占比 2020 5670821.9 567082.2 1.35%2021 6573951.3 657395.1 1.00%2022 7620912.1 762091.2 0.69%2023 8834610.8 883461.1 0.43%2024 10241602.0 1024160.2 0.27%2025 11872669.1 1187266.9 0.23%2026 13763498.3 1376349.8 0.20%2027 15955459.1 1595545.9 0.17%2028 18496509.4 1845、49650.9 0.15%2029 21442244.7 2144224.5 0.88%2030 24857114.8 2485711.5 0.25%2031 28815833.8 2881583.4 0.10%2032 33405014.2 3340501.4 0.08%2033 38725062.9 3872506.3 0.07%2034 44892377.1 4489237.7 0.06%玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP 項目 財政承受能力論證報告 22 年份 一般公共預算支出（萬元）可用于 PPP 項目的預算支出額（萬元）本項目政府支出責任占比 2035 52041891.6 52046、4189.2 0.05%2036 60330030.5 6033003.0 0.05%2037 69938130.0 6993813.0 0.04%2038 81076405.6 8107640.6 0.03%2039 93988551.8 9398855.2 0.03%2040 108957073.2 10895707.3 0.03%2041 126309466.2 12630946.6 0.02%2042 146425383.7 14642538.4 0.02%2043 169744941.8 16974494.2 0.02%2044 196778349.1 19677834.9 0.0147、%2045 228117069.5 22811706.9 0.01%備注：該預測以表2-1中2014年的預算支出值（2336486萬元）為基礎，增長率取值15.93%。綜合上述測算，玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP 項目運營期26 年內，政府方僅需在 2020 年、2021 年、2022 年、2023 年及 2029年、2030 年（這兩年進行大修）6 個運營年度內對項目進行運營補貼；政府年均承擔的或有或有風險支出責任為 2758.5 萬元。支出責任總額占玉林市可以用于 PPP 項目預算支出額比例最大值出現在 2020 年，支出責任數額為 7654.76 萬元，所占比例為 1.35%，低于財48、金【2015】21 號文：“每一年度全部 PPP 項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過 10%”的規定?？偟膩碚f本項目采用 PPP 模式實施的情況下，政府方支出責任數額不大，同時通過設置合理的收益分配機制，政府方收益完全可以覆蓋所需補貼支出并實現盈利。初步財政承受能力論證表明，玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP 項目財政承受能力可通過論證。玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP 項目 財政承受能力論證報告 23 六、結論及建議 1、玉林至湛江高速公路（廣西段）項目采用政府與社會資本合作（PPP）模式實施，符合國家的政策要求。通過引進社會資本參入項目建設，能有效發揮社會資49、本在項目建設及運營管理方面的技術經驗優勢，提高建設和運營效率和資金使用效率。2、經測算，玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP 項目運營期 26年內，支出責任總額占玉林市可以用于 PPP 項目預算支出額比例最大值出現在 2020 年，所占比例為 1.35%，符合財金【2015】21 號文規定。初步財政承受能力論證表明，玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP項目財政承受能力可通過論證。3、通過項目年運營收入及運營期政府需支付方補貼額測算（表5-2）可以看出，本項目盈利能力較強，后期運營收入完全能夠覆蓋項目投資建設及運營維護成本，通過設置合理的收益分配機制，政府方還可從中獲取豐厚的項目收益分成，項目經濟效益顯著。4、從諸多方面的研究表明，本項目的投資建設切實可行并且具有較好的社會效益和經濟效益，建議政府及相關部門給與大力支持，以利于項目的順利實施。5、在 PPP 模式的合作方選擇上，建議盡量選擇信譽好，有良好融資能力和項目建設、運營、管理、維護經驗的社會投資人，以便于推動項目的順利實施。