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1、 明光至巢湖高速公路滁州段明光至巢湖高速公路滁州段 PPPPPP 項目項目 財政承受能力論證報告財政承受能力論證報告 實施機構：滁州市交通運輸局實施機構：滁州市交通運輸局 評價機構：滁州市財政局評價機構：滁州市財政局 編制機構：安徽宏泰交通工程設計研究院有限公司編制機構：安徽宏泰交通工程設計研究院有限公司 20182018 年年 0 03 3 月月 2 目目 錄錄 第一章報告編制的目的與依據第一章報告編制的目的與依據 .3 3 1.11.1 報告編制的目的報告編制的目的 .4 4 1.21.2 報告編制的依據報告編制的依據 .4 4 1.31.3 財政承受能力論證的方法財政承受能力論證的方法 2、.5 5 第二章項目基本情況第二章項目基本情況 .6 6 2.12.1 項目名稱項目名稱 .6 6 2.22.2 項目實施機構項目實施機構 .6 6 2.32.3 項目類型項目類型 .6 6 2.42.4 項目地點項目地點 .6 6 2.52.5 項目內容和經濟標準項目內容和經濟標準 .6 6 2.62.6 項目合作期項目合作期 .8 8 2.72.7 項目運作模式項目運作模式 .8 8 2.82.8 項目回報機制項目回報機制 .8 8 2.92.9 項目投融資結構項目投融資結構 .9 9 第三第三章財政責任識別章財政責任識別 .1010 3 3.1.1 股權投資支出責任股權投資支出責任 .13、010 3 3.2.2 運營補貼支出責任運營補貼支出責任 .1010 3 3.3.3 承擔風險支出責任承擔風險支出責任 .1010 3 3.4.4 配套投入支出責任配套投入支出責任 .1111 第四第四章財政責任支出測算章財政責任支出測算 .1212 3 4 4.1.1 運營補貼運營補貼支出測算支出測算 .1212 4 4.2.2 風險承擔支出測算風險承擔支出測算 .1 14 4 4 4.3.3 財政支出匯總財政支出匯總 .1414 第五第五章能力評估章能力評估 .1 16 6 5 5.1.1 財政支出能力評估財政支出能力評估 .1 16 6 5 5.2.2 行業領域平衡性評估行業領域平衡性評4、估 .1 17 7 第六第六章結論與建議章結論與建議 .1 19 9 6 6.1.1 報告結論報告結論 .1 19 9 6 6.2.2 提示與建議提示與建議 .1 19 9 4 第一章第一章 報告編制的目的與依據報告編制的目的與依據 1.11.1 報告編制的目的報告編制的目的 財政承受能力論證是指識別、測算政府和社會資本合作（PPP）項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響，為 PPP 項目財政管理提供依據。開展 PPP 項目財政承受能力論證，是政府履行合同義務的重要保障，有利于規范 PPP 項目財政支出管理，有序推進項目實施，有效防范和控制財政風險，實現 PPP5、可持續發展。本報告通過對明光至巢湖高速公路滁州段 PPP 項目財政支出內容進行梳理，對財政支出具體項目進行測算，最終對財政承受能力進行綜合評估,為政府和相關部門決策提供依據。1.21.2 報告編制的依據報告編制的依據 1、財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知（財金201476 號）2、財政部 關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金2014113 號）3、財政部關于印發政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引的通知（財金201521 號）4、國家發改委等六部委基礎設施和公用事業特許經營管理辦法（國家發改委 2015 年第 25 號令）5 5、財政部關于進一6、步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知（財金2015 57 號）6、財政部、交通部 關于在收費公路領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見（財建2015 111 號）7、國務院關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知（國發201551 號）8、國家發改委、建設部建設項目經濟評價方法與參數（第三版）9、工程可行性研究報告 1.31.3 財政承受能力論證的方法財政承受能力論證的方法 依據財政部政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引（財金201521 號），對項目實施背景、基本情況、交易結構和 PPP 模式方案的分析，采用定量和定性相結合的方法，對本項目財政承受能力進行論證。財政承7、受能力論證的結論分為“通過論證”和“未通過論證”。6 第二章第二章 項目基本情況項目基本情況 2.12.1 項目名稱項目名稱 項目名稱：明光至巢湖高速公路滁州段 PPP 項目 2.22.2 項目實施機構項目實施機構 項目實施機構：滁州市交通運輸局 2.32.3 項目類型項目類型 項目類型：新建項目 2.42.4 項目地點項目地點 項目位于：安徽省滁州市 2.52.5 項目內容和經濟標準項目內容和經濟標準 路線起于滁州市明光西北側徐明高速和寧洛高速交叉處的明光樞紐，向南經明光市明西街道西側進入鳳陽縣境內，在鳳陽縣小溪河鎮石門山林場附近跨京滬鐵路，穿過石門山林場后經鳳陽縣燃燈社區東側、后朱水庫和洪8、朱水庫之間、白山凌水庫東側進入定遠縣境內，在小胡附近上跨省道 S309，后繼續向南經黃橋水庫與大官塘西側，在小劉附近下穿京滬高鐵，跨省道 S311 后過西楊、東甘、南楊，在倉鎮與竹馬鄉之間上跨 Y026，經小鄭后在小王家附近與在建滁淮高速公路相交，后向南經官塘在大橋鎮東側約 900 米處上跨池河及中壩河，經墩子王水庫西側后在周壽家處進入合肥市肥東縣境內，終點段位于滁州市全椒縣大墅鎮章輝集西側，順接本項目合肥段巢湖段線位。滁州段長度約 81.91 公里，其中全椒段長度約 8.635 公里。7 主要控制點：徐明高速、寧洛高速、明光樞紐、京滬鐵路、省石門山林場、燃燈社區、省道 S342 支線、后朱水9、庫、洪朱水庫、白山凌水庫、省道 S309、黃橋水庫、京滬高鐵、省道 S311、桑澗鎮、倉鎮、滁淮高速（在建）、官塘、大橋鎮、池河、中壩河、墩子王水庫、合寧高速、合寧城際鐵路、章輝集等。規模、標準及主要技術經濟指標 1、規模 本項目建設里程 132 公里，其中滁州段約 81.91 公里。2、技術標準（1）公路等級：全立交、全封閉、雙向四車道高速公路；（2）設計速度：120 公里小時；（3）路基寬度：27 米；（4）汽車荷載等級：公路-級；（5）設計洪水頻率：特大橋 1/300，路基、大橋、中橋、小橋及涵洞 1/100。采用高速公路標準，路基寬度 27.0 米，設計速度 120km/h，雙向四車道10、。設置 4 處匝道收費站：小崗東互通匝道收費站、三和集互通匝道收費站、桑澗互通匝道收費站和大橋互通匝道收費站。設置 7 處互通式立交：明光樞紐互通立交、小崗東互通、三和集互通、桑澗互通、觀寺樞紐、大橋互通、欄桿集樞紐。設置 2 處服務區：白山凌服務區位于滁州市鳳陽縣白山凌水庫東北側、省紅心林場東側，服務區采用對稱分布，中心樁號為 K19+800。倉鎮服務區位于滁州市定遠縣倉鎮以東約 6km 處，服務區采用對稱分 8 布，中心樁號為 K53+650。2.62.6 項目合作期項目合作期 項目合作期間為 33 年，其中建設期 3 年，運營期 30 年。2.72.7 項目運作模式項目運作模式 本項目實11、施“建設-運營-移交”模式（BOT）。1、項目公司由政府依法選定的社會資本方單獨組建；政府授予項目公司一定期限的特許經營權；2、項目公司負責項目資金籌措、建設實施和運營管理；項目公司具有法人資格，自主經營，自負盈虧；3、合作期滿，項目公司按照特許經營協議，將公路（含土地使用權）、公路附屬設施、資產、知識產權、文檔等完整、無償地移交給滁州市人民政府指定機構。2.82.8 項目回報機制項目回報機制 項目回報機制為：“使用者付費+可行性缺口補助”。根據相關測算，本項目無法通過收取車輛通行費、廣告經營收入和服務設施經營收入等收回全部成本、投資及合理回報，需建立“使用者付費+可行性缺口補助”的回報機制。12、使用者付費的主要來源包括公路使用者直接付費的車輛通行費、廣告經營收入和服務設施經營收入?？尚行匀笨谘a助是指在項目運營補貼期間，政府承擔部分直接付費責任。政府每年直接付費數額包括：社會資本方承擔的年均建 9 設成本（折算成各年度現值）、年度運營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費的數額。當年車輛通行費收入低于工程可行性報告預測收入（以下簡稱“預測收入”）的 85%(不含 85%)時，政府將當年車輛通行費收入補貼到當年預測收入的 85%；當年車輛通行費收入達到當年預測收入的 85%-120%時，政府不補貼；當年車輛通行費收入達到預測收入的120%(不含 120%)以上時，政府享有超出收入 50%的13、收益分成。2.92.9 項目投融資結構項目投融資結構 項目總投資 722283 萬元，建設資金來源為項目資本金和國內銀行貸款,其中項目資本金比例不得低于 20%。10 第三第三章章 財政責任識別財政責任識別 PPP 項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。本章主要對本項目中財政責任進行識別，梳理項目補貼周期內滁州市政府承擔的相關責任。3 3.1.1 股權投資支出責任股權投資支出責任 股權投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資支出責任。本項目由社會資本方單獨組建項目公司，政府不承擔股權投資支出責任。3 3.2.2 14、運營補貼支出責任運營補貼支出責任 運營補貼支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同。政府付費模式下，政府承擔全部運營補貼支出責任；可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任；使用者付費模式下，政府不承擔運營補貼支出責任。本項目為可行性缺口補助模式，政府承擔部分運營補貼支出責任。3 3.3.3 承擔風險支出責任承擔風險支出責任 風險承擔支出責任是指項目實施方案中政府承擔風險帶來的財 政或有支出責任。風險承擔支出應充分考慮各類風險出現的概率和帶來的支出責任，可采用比例法、情景分析法及概率法進行測算。本項目涉及各類潛在風險，按照風險分15、配優化、風險收益對等和風險可控 11 等原則，應由最有能力消除、控制或降低風險的一方承擔風險。根據項目實施方案,風險分配如下:項目風險分配基本方案項目風險分配基本方案 序號 風險種類 風險承擔方 政府 項目投資人 1 政策風險 征收征用和法律變更等 稅率風險 利率風險 收費標準發生變動的風險 2 土地獲取風險 3 市場競爭風險 新增競爭性項目風險 交通量波動風險 4 項目融資風險 5 項目建設和運營維護相關風險 延期完工風險 施工技術風險 運營風險 移交資產不達標的風險 6 自然不可抗力風險 因此，本項目存在風險支出責任。3 3.4.4 配套投入支出責任配套投入支出責任 配套投入支出責任是指政16、府提供的項目配套工程等其他投入責任，通常包括土地征收和整理、建設部分項目配套措施等。本項目的配套支出成本已經在建設成本中考慮，政府不存在額外的配套投入支出責任。12 第四第四章章 財政責任支出測算財政責任支出測算 根據本報告第四章對本項目財政支出責任梳理，財政責任支出包括運營補貼支出和風險承擔支出。4 4.1.1 運營補貼支出測算運營補貼支出測算 4.1.1 計算公式 本項目為可行性缺口補助模式。在項目運營補貼期間，政府承擔部分直接付費責任。政府每年直接付費數額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現值）、年度運營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費的數額。計算公式為：當年運營補貼支17、出數額=+年度運營成本（1+合理利潤率）當年使用者付費數額 n 代表折現年數。財政運營補貼周期指財政提供運營補貼的年數。公式中：，簡稱為可用性服務費。年度運營成本（1+合理利潤率），簡稱運營維護服務費。即：當年運營補貼支出數額（可行性缺口補助）=當年可用性服務費+當年運營維護服務費-當年使用者付費數額 4.1.2 基礎數據和計算參數 13 1、項目全部建設成本：722283.47 萬元。2、合理利潤率：6%。3、年度折現率：4.4%。4、折現年數30。5、財政運營補貼周期：30 年。6、年度運營成本：包括年度養護費、大修費和運營管理費。根據工可報告第 7 章經濟評價的內容：參照已建成通車高速公18、路的養護費用，本項目通車初年養護費估列為 12 萬元/公里/年，每 9年安排一次大修，費用為當年小修費用的 12 倍(未包含當年的小修費)。項目管理費用指項目建成后收費、養護及管理人員費用。本項目設置收費站 4 處、管理分中心 1 處，每處收費、養護及管理人員按50 人計，每人每年費用約 5 萬元。項目建成初年養護管理費用見下表。養護、管理費用估算表(單位：萬元)經濟費用 財務費用 養護費 管理費 養護費 管理費 885 1250 983 1250 考慮到隨著經濟社會發展，公路養護水平將逐漸提高；同時，公路使用年限越長，其損壞率越高，所需維修養護費用也將相應增加；另外，職工工資及福利費用也將逐19、年提高。因此，養護、管理費用每年按 3%遞增。養護費用調整采用建設費用調整比例。（1）養護費：參照已建成通車高速公路的養護費用，本項目通車初年養護費估列為 12 萬元/公里/年。經計算，運營第一年養護費 14 為 983 萬元；考慮物價上漲因素，以后每年的養護費按 3%遞增。（2）大修費：每 9 年安排一次大修，費用為當年養護費的 12 倍；（3）運營管理費：項目管理費用指項目建成后收費、養護及管理人員費用。本項目設置收費站 4 處、管理分中心 1 處，每處收費、養護及管理人員按 50 人計，每人每年費用約 5 萬元。經計算，運營第一年為 1250 萬元；考慮物價上漲因素，以后每年的運營管理費20、按3%遞增。7、當年使用者付費：本項目使用者付費主要由車輛通行費收入和其他業務收入構成。因其他業務收入金額較小，在進行測算和后期重新評估的過程中忽略不計，僅考慮車輛通行費收入。使用者付費依據工程可行性研究報告數據,具體見附表 1明光至巢湖高速滁州段通行費收入預測表。4.1.3 計算結果 在 30 年運營期內，可用性服務費 1598176.98 萬元，運營維護服務費 176081.76 萬元，使用者付費 1163925.33 萬元，可行性缺口補助 610333.40 萬元。為使項目公司能夠在貸款期限內(一般不超過 25 年,含寬限期)順利還本付息,根據項目現金流情況,本項目可行性缺口補助實行分段21、等額支付，支付期限為前 22 年，其中：第一期至第十四期，每期支付 20000 萬元；第十五期至第二十二期，每期支付 18767.99 萬元；具體見附表 2明光至巢湖高速滁州段 PPP 項目運營補貼支出 15 測算表。4 4.2.2 風險承擔支出測算風險承擔支出測算 由于項目的風險概率和風險后果值難以預測，因此采用比例法測算風險承擔支出，即按照項目的全部建設成本和一定時期內的運營成本的一定比例確定風險承擔支出。根據對安徽省相關項目的經驗數據進行收集和調研分析，結合本項目的風險分配機制，風險承擔成本為項目建設運營成本的 10%，其中政府所承擔的支出占項目全部風險承擔成本的 20%。測算結果：政府22、風險承擔支出為 17768 萬元。按 4.4%的折現率計算，政府風險承擔支出現值（2018 年年初）為 14671 萬元，具體見附表 3明光至巢湖高速滁州段 PPP 項目風險承擔支出測算表。4 4.3.3 財政支出匯總財政支出匯總 本項目政府運營補貼支出為 430143.90 萬元（分兩段等額支付)、政府風險承擔支出為 17767.97 萬元（或有支出），合計 447911.87 萬元，具體見附表 4明光至巢湖高速滁州段 PPP 項目財政支出責任表。16 第五第五章章 能力評估能力評估 財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業和領域平衡性評估。財政支出能力評估，是根據 PPP 項目預算支出23、責任，評估PPP 項目實施對當前及今后年度財政支出的影響；行業和領域均衡性評估，是根據 PPP 模式適用的行業和領域范圍，以及經濟社會發展需要和公眾對公共服務的需求，平衡不同行業和領域 PPP 項目，防止某一行業和領域 PPP 項目過于集中。5 5.1.1 財政支出能力評估財政支出能力評估 1、滁州市本級財政支出預測 2011 年至 2016 年滁州市本級一般公共預算支出情況如下：年度年度 金額（萬元）金額（萬元）增幅（增幅（%）2011 年 317245 18.11 2012 年 410049 29.25 2013 年 473653 15.51 2014 年 554921 17.16 20124、5 年 565818 1.96 2016 年 657990 16.29 平均 496612.67 16.38 根據 2011-2016 年滁州市本級一般公共預算支出數額、增長率及國家 GDP 的增長幅度，對 2018-2050 年滁州市本級一般公共預算支出進行預測，具體見附表 52018 至 2050 年滁州市本級一般公共預算支出測算表。2、滁州市本級已有 PPP 項目情況 滁州市本級現有 7 個 PPP 項目，分別是：滁州市第三污水處理廠 17 及配套管網 PPP 項目、滁州高教科創城科創產業園及文體活動中心工程 PPP 項目、滁州市奧體中心 PPP 項目、來安至六合高速公路 PPP 項目、25、滁州市“雪亮工程”PPP 項目、滁州原創科技城一期 PPP 項目和滁州明湖文化旅游 PPP 項目。這 7 個 PPP 項目財政支出責任見附表 6滁州市本級 PPP 項目財政支出占一般公共預算支出比例表。3、財政承受能力評估測算 基于前述測算數據和相關文件的批示（批示意見附后），滁州市本級財政狀況財政承受能力測算結果見附表 6滁州市本級 PPP 項目財政支出占一般公共預算支出比例表。由附表 6 可見，本項目年度財政支出責任占一般公共預算支出峰值在 2021 年，比例為 1.73%；全部 PPP 項目每一年度需要從一般公共預算中安排的支出責任占一般公共預算支出峰值在 2021 年，比例為8.29%26、。根據滁州市人民政府決定，為減輕一般公共預算支出壓力，從 2021 年起,本項目財政支出責任 20%由一般公共預算列支，80%由政府性基金預算列支（相關文件附后）。5 5.2.2 行業和領域平衡性評估行業和領域平衡性評估 目前，滁州市 PPP 項目庫共有 73 個項目，總投資達到 1482 億元，項目分布在市政、交通、能源、園區、環保、體育等領域。作為收費公路類的 PPP 項目，滁州市目前只有“來安至六合高速公路PPP 項目”和本項目；項目對完善滁州市高速公路網絡、構建現代綜合交通運輸體系，促進滁州市旅游資源的深度開發，改善滁州市人民群眾的出行條件，帶動滁州市經濟社會發展意義重大。由此可 1827、 見，本項目的建設完全符合滁州市經濟和社會發展的實際需要，不會導致某一行業和領域 PPP 項目過度集中的情況發生。19 第六第六章章 結論與建議結論與建議 6 6.1.1 報告結論報告結論 根據上述梳理和分析，本項目在采用 PPP 模式的情況下，政府支出責任在財政預算可承受范圍以內，且項目整體分布符合行業和領域平衡性要求。故本項目通過財政承受能力論證。6 6.2.2 提示與建議提示與建議 1.本報告系依據財政部相關規定所做的論證報告，其結論限于為政府決策提供參考；2.“通過論證”且經同級人民政府審核同意實施的 PPP 項目，建議在編制中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排；3.建議將本級政府 PPP 項目匯總并上報上級財政部門，通過官方網站及報刊媒體，每年定期披露當地 PPP 項目目錄、項目信息及財政支出責任情況。20 附件：21 22