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1、 寧夏石嘴山紅崖子黃河公路大橋工程寧夏石嘴山紅崖子黃河公路大橋工程 PPPPPP 項目財政承受能力論證項目財政承受能力論證 編制單位：交通運輸部科學研究院編制單位：交通運輸部科學研究院 二一二一六六年年一一月月 I 目錄 一、財政承受能力論證依據 .1二、財政承受能力論證目標 .1三、財政承受能力論證分析 .2（一）責任識別 .2（二）支出測算 .4（三）能力評估 .13四、財政承受能力論證結論 .18附件 財政承受能力論證政策理論與實踐 .19 1 一、財政承受能力論證依據一、財政承受能力論證依據 寧夏石嘴山紅崖子黃河公路大橋工程 PPP 項目寧夏回族自治區財政承受能力論證的主要依據是：1.2、財政部 政府和社會資本合作模式操作指南（財金 2014113 號）；2.國家發展改革委 關于開展政府和社會資本合作的指導意見（發改投資20142724 號）；3.財政部 政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引（財金201521 號）；4.建設項目經濟評價方法與參數（第三版）（2007 年國家發展改革委和原建設部聯合發布）；5.財政部、交通運輸部關于在收費公路領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見（財建2015111 號）；6.交通運輸部關于印發全面深化交通運輸改革試點方案的通知（交政研發201526 號）試點方案四“交通基礎設施政府與社會資本合作等模式試點方案”；7.寧夏石嘴山紅崖子3、黃河公路大橋工程采用政府和社會資本合作（PPP）模式項目實施方案（華杰工程咨詢有限公司編制）。二、財政承受能力論證目標二、財政承受能力論證目標 財政承受能力論證是指識別、測算政府和社會資本合作 PPP項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對寧夏回族自治區當前及今后年度財政支出的影響，為 PPP 項目財政管理提供依據。2 三、財政承受能力論證分析三、財政承受能力論證分析 為了科學評估項目實施對當前及今后年度財政收支平衡狀況的影響，并為 PPP 項目財政預算管理提供依據，需要對項目的各項財政支出責任識別和測算。（一）責任識別（一）責任識別 在 PPP 項目全生命周期的不同階段，對應政府承擔不同的4、義務，根 據政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引（財金201521 號），財政支出主要包括股權投資、運營補貼、配套投入、風險承擔等。根據實施方案，本項目擬采用“BOT+施工總承包+政府特殊股份”方式。由政府和社會資本采用公私合營方式成立項目公司，項目資本金由政府和社會資本共同籌集。本項目的全部工程施工任務由社會資本負責完成。政府指定相關機構作為出資人，代表政府在項目公司中持有特殊股份。同時，如因實行政府定價較低或者交通量無法達到最低需求導致使用者付費無法覆蓋項目的成本和合理收益，政府將會給予項目公司一定的運營財政補貼。因此，本項目財政支出責任包括股權投資、運營補貼和風險承擔。1.股權投資5、 本項目初步擬定政府在項目公司中占 1%的特殊股份。2.運營補貼 本項目采用“使用者付費+可行性缺口補助”模式，政府承擔部分運營補貼支出責任。運營期補貼資金來源為寧夏回族自治 3 區人民政府財政預算。3.風險承擔支出 按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間分配項目風險如下表：表 1 項目風險分配表 風險因素類別風險因素類別 各方風險承擔比例各方風險承擔比例 政府政府 社會資本社會資本 政策風險 征收征用和法律變更風險 100%0%稅率風險 0%100%利率風險 0%100%收費標準發生變動的風險 1006、%0%政府補償風險 資本金補償風險 100%0%運營期補償風險 100%0%土地獲取風險 100%0%市場競爭風險 交通量波動風險 50%50%項目審批風險 項目審批風險 50%50%項目融資風險 項目融資風險 0%100%項目建設和運營維護相關風險 按期完工風險 0%100%施工技術風險 0%100%運營風險 0%100%移交資產不達標的風險 0%100%自然不可抗力風險 自然不可抗力風險 50%50%政府所完全承擔的征收征用和法律變更風險、收費標準發生變動的風險、資本金補償風險、運營期補償風險、土地獲取風險，以及政府部分承擔的交通量波動風險、項目審批風險、自然不可抗力風險等的政府自留風險支7、出由寧夏回族自治區區級財政承擔。4 （二）支出測算（二）支出測算 1.股權投資 根據實施方案，本項目政府特殊股權投入為 3 3 億元億元，占項目公司股權比例為 1%。分四年按照 12.5%、34.17%、35.83%、17.5%的比例入股。2.運營補助 未來實際交通量能否達到預期值以及運營成本能否得到有效控制將直接影響項目的合理收益，根據實施方案，若由于交通量的下降或者運營成本的增高使得社會投資人自有資金財務內部收益率（稅后）達不到 8%，則采用“可行性缺口補助”機制進行運營期財政補貼。同時，實施方案針對社會投資人自有資金財務內部收益率（稅后）達到 8%的方案，對交通量下降 10%、運營成本上8、升 10%以及交通量下降 10%同時運營成本上升 10%三種不利情況進行了測算。為有效測算寧夏回族自治區財政承受能力，本論證以最不利的情況，即交通量下降 10%同時運營成本上升 10%的情況為準，測算運營期政府補助。當社會投資人自有資金財務內部收益率（稅后）為 8%時，在交通量下降 10%同時運營成本上升 10%的情況下，全周期 33 年政府需向社會資本方提供補貼共計 3.173.17 億元億元。3.風險承擔支出 由于交通行業尚未建立相關統計數據庫，且擬建項目的風險概率和風險后果值難以預測，因此，借鑒英國、澳大利亞等國外 5 做法，風險承擔成本采用比例法計算。據有關資料顯示，澳大利亞 PPP 9、項目采購的平均轉移風險價值在項目總價值的 8%左右，而英國的轉移風險一般為項目總價值的 10-15%。進一步考慮本項目風險承擔成本中可轉移風險價值和自留風險價值各自所占比例（具體計算見表 2），本項目所有風險承擔成本為項目建設運營成本的 15%，其中寧夏回族自治區政府所承擔的支出占項目全部風險承擔成本的 20%。經計算，經計算，全周期全周期 3 33 3 年年寧夏回族自治區寧夏回族自治區政府自留風險成本支政府自留風險成本支出共計出共計 69426942 萬元萬元。具體計算結果見表。具體計算結果見表 3 3。4.測算結果 經測算，在項目全生命周期內，政府累計財政支出政府累計財政支出 6.876.10、87 億億元，累計財政支出現值元，累計財政支出現值 3.53.5 億元億元（折現率（折現率 8%8%）。具體計算結果見表 4。6 表 2 風險分配細化表 風險因素類別風險因素類別 各方風險承擔比例各方風險承擔比例 政府政府 社會資本社會資本 權重權重 政策風險 征收征用和法律變更風險 100%0%2%稅率風險 0%100%5%利率風險 0%100%5%收費標準發生變動的風險 100%0%2%政府補償風險 資本金補償風險 100%0%3%運營期補償風險 100%0%3%土地獲取風險 100%0%3%市場競爭風險 交通量波動風險 50%50%8%項目審批風險 項目審批風險 50%50%4%項目融資11、風險 項目融資風險 0%100%15%項目建設和運營維護相關風險 按期完工風險 0%100%7%施工技術風險 0%100%15%運營風險 0%100%20%移交資產不達標的風險 0%100%6%自然不可抗力風險 自然不可抗力風險 50%50%2%7 表 3 風險承擔成本計算表 單位：萬元單位：萬元 序號 項目 合計 建設期 營運期 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 1 建設成本 163594 14216 38858 40754 19903 1.1 社會資本建設成本 113731 14216 38858 40754 19903 112、.2 升級、改造、大修費用 49863 2 運營維護成本 67792 2168 3629 3632 3617 3585 3490 3416 2.1 運營管理費 13210 156 320 329 338 347 311 320 2.2 養護費 17092 165 409 421 433 447 460 474 2.3 財務費用 37490 1847 2900 2882 2846 2792 2719 2622 3 風險承擔成本 34708 2132 5829 6113 3311 544 545 543 538 524 512 3.1 自留風險承擔成本自留風險承擔成本 6942 426 1166 13、1223 662 109 109 109 108 105 102 8 續表 3 風險承擔成本計算表 單位：萬元單位：萬元 序號 項目 營運期 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 1 建設成本 0 5950 5950 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1.1 社會資本建設成本 1.2 升級、改造、大修費用 0 5950 5950 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 運營維護成本 3318 2961 3103 3503 3336 3001 2678 2339 1962 1549 1099 794 2.1 運營14、管理費 330 340 350 361 372 383 394 406 418 430 443 457 2.2 養護費 488 252 259 534 549 565 583 601 618 637 656 338 2.3 財務費用 2500 2369 2495 2609 2415 2053 1701 1332 926 482 0 0 3 風險承擔成本 498 1337 1358 525 500 450 402 351 294 232 165 119 3.1 自留風險承擔成本自留風險承擔成本 100 267 272 105 100 90 80 70 59 46 33 24 9 續表 3 風險承15、擔成本計算表 單位：萬元單位：萬元 序號 項目 營運期 2038 2039 2040 2041 2042 2043 2044 2045 2046 2047 2048 2049 1 建設成本 8236 8236 0 0 0 0 0 0 0 10746 10746 0 1.1 社會資本建設成本 1.2 升級、改造、大修費用 8236 8236 0 0 0 0 0 0 0 10746 10746 0 2 運營維護成本 818 1202 1238 1274 1312 1352 1393 1434 1477 1068 1100 942 2.1 運營管理費 471 485 499 514 529 546 16、562 579 596 614 633 380 2.2 養護費 348 717 738 760 783 806 831 856 881 454 468 562 2.3 財務費用 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 風險承擔成本 1358 1416 186 191 197 203 209 215 222 1772 1777 141 3.1 自留風險承擔成本自留風險承擔成本 272 283 37 38 39 41 42 43 44 354 355 28 10 表 4 財政支出測算 單位：萬元單位：萬元 序號 項目 合計 建設期 營運期 2016 2017 2018 2019 20217、0 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 1 股權投入 30000 3750 10250 10750 5250 2 運營補貼成本 31738 0 0 0 89 5457 3 自留風險承擔成本 6942 426 1166 1223 662 109 109 109 108 105 102 100 267 4 政府支出政府支出 68680 4176 11416 11973 6001 109 109 109 108 105 102 100 5724 5 政府支出現值 35008 3867 9787 9504 4411 74 69 63 58 52 47 43 2273 18、6 累計政府支出現值 3867 13654 23159 27570 27644 27712 27776 27834 27886 27934 27976 30249 11 續表 4 財政支出測算 單位：萬元單位：萬元 序號 項目 營運期 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 1 股權投入 2 運營補貼成本 5351 5106 3 自留風險承擔成本 272 105 100 90 80 70 59 46 33 24 272 4 政府支出政府支出 5623 105 100 90 80 70 59 46 33 24 5378 5 政19、府支出現值 2067 36 32 26 22 18 14 10 7 4 916 6 累計政府支出現值 32317 32353 32384 32411 32432 32450 32463 32473 32480 32484 33400 12 續表 4 財政支出測算 單位：萬元單位：萬元 序號 項目 營運期 2039 2040 2041 2042 2043 2044 2045 2046 2047 2048 2049 1 股權投入 2 運營補貼成本 2381 6528 6826 3 自留風險承擔成本 283 37 38 39 41 42 43 44 354 355 28 4 政府支出政府支出 26620、4 37 38 39 41 42 43 44 6882 7181 28 5 政府支出現值 420 5 5 5 5 4 4 4 586 567 2 6 累計政府支出現值 33820 33826 33831 33836 33841 33845 33849 33853 34440 35006 35008 13 （三）能力評估（三）能力評估 根據 政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引（財金201521 號），PPP 項目安排的支出占一般公共預算支出比例應當不超過 10%。未來年度一般公共預算支出數額可參照前五年相關數額的平均值和平均增長率計算。1.未來年度交通運輸行業 PPP 財政支出的限額 考21、慮到PPP項目正處在試點階段，寧夏回族自治區各行業PPP項目正在陸續上報，總體情況無法全面掌握。本項目以 2009 年至 2013 年寧夏回族自治區全區公共財政預算支出中的交通運輸類所占比例，計算區本級交通運輸類支出額，參考區本級一般公共預算支出過去五年的平均增加長率，分析測算出未來年度區本級交通運輸行業當年PPP財政支出的限額1經分析測算，2016 年至 2019 年成寧夏回族自治區本級交通運輸行業 PPP 財政支出限額分別為 24664.89 萬元、30584.46 萬元、37924.73 萬元和 47026.67 萬元。本項目建設期股權投入共計 3 億元，自留風險承擔支出 3477萬元，22、運營補貼支出 89 萬元。若這些財政支出都由寧夏回族自治區區級財政承擔，2016 年至2019 年將分別承擔 4176 萬元、11416 萬元、11973 萬元和 6001萬元的支出責任，支出總額和每年度支出責任均低于寧夏回族自治區區級 PPP 支出限額，寧夏回族自治區區級財政可以承受（具。2.建設期寧夏回族自治區區級財政能力評估 1數據來源于寧夏統計年鑒（2010-2014 年），由于寧夏統計年鑒（2015 年）即 2014 年數據尚未公布，本項目以 2009-2013 年數據為基礎進行測算。14 體計算結果見表 5）。表 5 建設期寧夏回族自治區區級財政支出能力測算（中央車購稅不予以補助）23、單元：萬元單元：萬元 序號 項目 建設期 合計 2016 年 2017 年 2018 年 2019 年 1 寧夏回族自治區區級交通運輸行業PPP 支出限額 140201 24665 30584 37925 47027 2 支出責任 33566 4176 11416 11973 6001 2.1 股權投入 30000 3750 10250 10750 5250 2.2 運營補貼成本 89 0 0 0 89 2.3 自留風險承擔成本 3477 426 1166 1223 662 3 與支出限額的差額與支出限額的差額 106635 20488 19169 25952 41026 寧夏回族自治區水務、24、市政等其他行業及交通運輸行業其他項目也都在開展PPP模式，此外，考慮到指引明確要求PPP項目不能過于集中在某一行業和領域，需平衡各行業和領域開展PPP項目的需要，進而滿足經濟社會發展需要和公眾對公共服務的需求。寧夏自治區區級未來 3 年開展PPP項目還分別預計財政支出 15 億元、20 億元、25 億元2根據財政部和交通運輸部 關于在收費公路領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見（財建2015111 號）和關于印發全面深化交通運輸改革試點方案的通知（交政研發。這意味著，本項目若由寧夏回族自治區承擔財政補助將可能擠兌其他交通基礎設施PPP項目及其他行業領域PPP項目的開展。2數據由寧夏回族25、自治區財政廳提供。15 201526 號）試點方案四“交通基礎設施政府與社會資本合作等模式試點方案”，本項目符合中央車購稅補助范圍，將申請交通運輸部中央車購稅資金做為建設期投資補助。根據交通運輸部對 PPP 項目補助標準的補步掌握，PPP 項目的補助標準將參照同類型政府還貸收費公路的補助標準，以此標準，對寧夏回族自治區本級需承擔的財政支出進一步測算。測算結果表明，如果中如果中央車購稅資金央車購稅資金對本項目進行補助，將極大地減輕本項目對寧夏回對本項目進行補助，將極大地減輕本項目對寧夏回族自治區區級財政的壓力，使得該項目建設期寧夏回族自治區區族自治區區級財政的壓力，使得該項目建設期寧夏回族自治區26、區級財政承擔額低于寧夏自治區級財政承擔額低于寧夏自治區 PPPPPP 支出限額，即財政可以承受，支出限額，即財政可以承受，同時也為交通運輸行業其他項目留出一定的空間同時也為交通運輸行業其他項目留出一定的空間（具體計算結果見表 6）。表 6 建設期寧夏回族自治區區級財政支出能力測算（中央車購稅予以補助）單元：萬元單元：萬元 序號 項目 建設期 合計 2016 年 2017 年 2018 年 2019 年 1 寧夏回族自治區交通運輸行業PPP 支出限額 140201 24665 30584 37925 47027 2 總支出額 33566 4176 11416 11973 6001 2.1 中央車27、購稅補助額 30000 3750 10250 10750 5250 2.2 寧夏回族自治區財政承擔額 3566 426 1166 1223 751 3 寧夏回族自治區財政承擔額與支寧夏回族自治區財政承擔額與支出限額的差額出限額的差額 136635 24238 29419 36702 46276 3.運營期寧夏回族自治區區級財政能力評估 寧夏回族自治區區級財政承擔本項目運營期間所有財政支出。財政支出內容主要為運營補助和風險支出。根據測算，本項 16 目 2020 年至 2049 年每年財政支出規模在 20-7200 萬元，均低于均低于寧夏回族自治區寧夏回族自治區本級本級交通運輸行業各年交通運輸行28、業各年 PPPPPP 支出限額，支出限額，寧夏回族寧夏回族自治區自治區區級區級財政可以承受財政可以承受（具體計算結果見表 7）。17 表 7 本項目運營期寧夏回族自治區區級財政支出能力測算 單元：萬元單元：萬元 序號 項目 營運期 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 1 交通運輸行業 PPP 支出限額 58313 72308 89662 111181 137865 170952 211981 262856 325941 404167 501167 621448 770595 95529、538 1184867 2 財政支出 109 109 109 108 105 102 100 5724 5623 105 100 90 80 70 59 2.1 運營補貼成本 5457 5351 2.2 自留風險承擔成本 109 109 109 108 105 102 100 267 272 105 100 90 80 70 59 3 與支出限額的差額 58204 72199 89554 111074 137760 170850 211881 257132 320319 404062 501067 621357 770515 955468 1184808 續表 7 本項目運營期寧夏回族自治區區30、級財政支出能力測算 單元：萬元單元：萬元 序號 項目 營運期 2035 2036 2037 2038 2039 2040 2041 2042 2043 2044 2045 2046 2047 2048 2049 1 交通運輸行業 PPP 支出限額 1469235 1821851 2259095 2801278 3473585 4307245 5340984 6622821 8212298 10183249 12627229 15657764 19415627 24075377 29853468 2 財政支出 46 33 24 5378 2664 37 38 39 41 42 43 44 68831、2 7181 28 2.1 運營補貼成本 5106 2381 6528 6826 2.2 自留風險承擔成本 46 33 24 272 283 37 38 39 41 42 43 44 354 355 28 3 與支出限額的差額 1469188 1821818 2259072 2795901 3470921 4307208 5340946 6622781 8212257 10183207 12627186 15657719 19408745 24068196 29853440 18 四、財政承受能力論證結論四、財政承受能力論證結論 本項目政府支出責任主要包括股權投入、運營補貼和風險承擔支出三類。32、基于以上分析，股權投入擬由交通運輸部中央車購稅資金承擔，寧夏回族自治區區級財政僅承擔運營補貼和風險承擔支出，支出低于寧夏回族自治區本級交通運輸行業每年 PPP 支出限額，寧夏回族自治區區級財政可以承受。因此，本項目財政承受能力“通過論證”，項目適宜采用本項目財政承受能力“通過論證”，項目適宜采用 PPPPPP模式。模式。19 附件附件：財政承受能力論證政策理論與實踐財政承受能力論證政策理論與實踐 一、一、PPPPPP 項目開展財政承受能力論證背景項目開展財政承受能力論證背景 在新型城鎮化建設需求、地方政府債務高企、社會企業產能過剩發展空間受限等多重背景下，中央地方自上而下的推動 PPP模式的運33、用，允許并支持社會資本通過特許經營方式搞基礎設施等投資建設運營。PPP 從模式選擇上看，可以大致分為三類：一類是經營性項目，有明確收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目；另一類是準經營性項目，是指經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目；第三類是非經營性項目，缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目。對于后兩類項目，財政給予資本金投入、財政補貼或資源。在當前地方債務高企急需化解的背景下，地方政府在推廣 PPP 模式過程中急需做好債務風險管理工作。財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知（財金201476 號）明確提出：健全債務風險34、管理機制。地方各級財政部門要根據中長期財政規劃和項目全生命周期內的財政支出，對政府付費或提供財政補貼等支持的項目進行財政承受能力論證。財政部印發政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引（財金201521 號，以下簡稱指引）對如何開展財政承受能力論證提出了具體措施。因此，對于有政府付費或提供財政補助等支持的 PPP 項目進行財政承受能力論證是政府做好風險防范和控制的核心關鍵，給PPP 裝上“安全閥”。20 二、財政承受能力論證的核心內容二、財政承受能力論證的核心內容 指引第二十四條，財政承受能力評估主要內容包括兩個方面：一方面，財政支出能力評估。即根據PPP項目預算支出責任，評估 PPP 項目35、實施對當前及今后年度財政支出的影響。指引第二十五條指出，在進行財政支出能力評估時，未來年度一般公共預算支出數額可參照前五年相關數額的平均值及平均增長率計算，并根據實際情況進行適當調整。隨著政府預算管理不斷走向長期化、科學化、公開化和計劃性方向，通過制度化建設和政府財務報表體系的重構，各地財政部門將每一年度全部 PPP 項目政府財政投入或補貼承諾列入財政中長期預算，即凡是通過財政可承受能力論證的 PPP 項目均進入政府一般公共預算，納入公共預算也意味著 PPP 支付將接受各級人大的監督，通過公開和科學計劃性，提升 PPP 項目運營過程的透明度，試圖解決長期地方政府支付信用問題，提升地方政府履約率36、，這是 PPP 項目未來能夠健康發展的基礎。另一方面，行業和領域均衡性評估。即根據 PPP 模式適用的行業和領域范圍，以及經濟社會發展需要和公眾對公共服務的需求，平衡不同行業和領域 PPP 項目，防止某一行業和領域 PPP 項目過于集中。指引第二十五條指出，每一年度全部 PPP 項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例不應超過 10%。各地可根據實際情況制定具體比例。至于每個行業或領域具體占比，指引沒有提及，可以理解為由各地根據實際情況自行決定。21 指引第二十六條還明確，鼓勵列入地方政府性債務風險預警名單的高風險地區，采取 PPP 模式化解地方融資平臺公司存量債務。同時，審慎控37、制新建 PPP 項目規模，防止因項目實施加劇財政收支矛盾。可以認為，指引順應了建設現代財政制度的要求，通過規范化、法制化的管理，建立契約化、風險分擔的原則，從程序上、結果上規避財政風險，為 PPP 項目提供了導向性的指引。三、財政承受能力論證的具體內容三、財政承受能力論證的具體內容 （一）財政支出責任范圍（一）財政支出責任范圍 指引明確 PPP 項目全生命周期過程的財政支出責任主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。具體范圍如下：股權投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資支出責任。如果社會資本單獨組建項目公司，政府不承擔股權投資支出責任。運營補貼38、支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同。政府付費模式下，政府承擔全部運營補貼支出責任；可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任；使用者付費模式下，政府不承擔運營補貼支出責任。風險承擔支出責任是指項目實施方案中政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。通常由政府承擔的法律風險、政策風險、最低需求風險以及因政府方原因導致項目合同終止等突發情況，22 會產生財政或有支出責任。配套投入支出責任是指政府提供的項目配套工程等其他投入責任，通常包括土地征收和整理、建設部分項目配套措施、完成項目與現有相關基礎設施和公用事業的對接、投資補助、貸款貼39、息等。從實踐案例情況看，有些政府部門給予社會資本建設期補助而不是股權投資。四大支出的計算公式也只是原則性的公式。因此，財政支出具體范圍及衡量數值還需要根據自身情況以及在實施環節由政府來確定，甚至有些需要由政府和出資方談判決定。（二）財政承受能力論證主體（二）財政承受能力論證主體 指引第六條指出，各級財政部門（或 PPP 中心）負責組織開展行政區域內 PPP 項目財政承受能力論證工作。省級財政部門負責匯總統計行政區域內的全部 PPP 項目財政支出責任，對財政預算編制、執行情況實施監督管理；第七條指出，財政部門（或PPP 中心）應當會同行業主管部門，共同開展 PPP 項目財政承受能力論證工作。必要40、時可通過政府采購方式聘請專業中介機構協助。第二十三條指出，財政部門（或 PPP 中心）識別和測算單個項目的財政支出責任后，匯總年度全部已實施和擬實施的 PPP 項目，進行財政承受能力評估。因此，可以理解為對于單個項目而言，財政承受能力論證的主體是項目實施主體同級財政部門。同時，各級財政部門還要匯總年度全部已實施和擬實施的 PPP 項目，進行財政承受能力評估；省級財政部門還要負責匯總統計該省全部 PPP 項目財政支出責 23 任，對財政預算編制、執行情況實施監督管理。（三）財政承受能力論證步驟（三）財政承受能力論證步驟 一是財政支出責任識別，從全生命周期角度明確某項目財政支出責任的具體范圍；二是41、財政支出責任測算，對各支出項進行測算，明確各年度財政支出數額；三是進行財政承受能力進行評估。PPP 項目安排的支出占一般公共預算支出比例應當不超過 10%。未來年度一般公共預算支出數額可參照前五年相關數額的平均值和平均增長率計算。考慮到 PPP 項目多以陸續上報的形式，財政部門會同行業主管部門對于單個項目開展財政承受能力論證時，通常無法掌握該年度將要上報的其他項目，因此，可以考慮以項目實施主體同級公共財政預算支出的項目所在行業或領域占一般公共預算支出的比例，以該比例為基礎，參考所在行業或領域過去五年支出額，計算未來年度項目所在行業或領域 PPP 財政支出的限額。四是財政支出納入預算管理。“通過42、論證”的項目，各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。“未通過論證”的項目，則不宜采用 PPP模式。五是簽訂合同時的監督管理。在 PPP 項目正式簽訂合同時，財政部門（或 PPP 中心）應當對合同進行審核，確保合同內容與財政承受能力論證保持一致，防止因合同內容調整導致財政支出責任出現重大變化。24 （四）財政承受能力論證結論（四）財政承受能力論證結論 指引第五條指出，財政承受能力論證的結論分為“通過論證”和“未通過論證”。“通過論證”的項目，各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。“未通過論證”的項目，則不43、宜采用 PPP 模式。四、財政承受能力論證的作用和意義四、財政承受能力論證的作用和意義 開展財政承受能力論證，明確“財政可承受力”指標，有助于提升 PPP 項目的吸引力。首先，對于政府而言，確保 PPP 項目各項財政支出及或有債務處于財政可承受力指標安全范圍內，不僅有利于控制政府的支出和債務規模，避免 PPP 長期支出責任中的債務不可控風險；也有利于在向社會公布財政可承受力指標的同時，充分展示地方政府的履約能力，增加對社會資本參與 PPP 項目的吸引力。同時，財政可承受力指標還有一個“不得不說”的好處，就是有助于限制地方政府利用PPP擴張投資的沖動，避免以投資促GDP的缺陷，進而約束地方政府結44、合國家經濟社會發展戰略導向和地方重點項目規劃，有序安排財政資金投向，優化公共資金的使用效率。其次，對于社會資本而言，公開透明的“財政可承受力”指標，是其充分了解項目所在地政府的履約能力的一扇“窗口”，有助于社會資本對項目財務可行性進行判斷分析。指標安全可控的項目，自然能夠堅定社會資本參與 PPP 項目的信心。在這一過程中，也能夠逐步提高各類社會資本，尤其是民營資本和外資參與的積極性和主動性。25 此外，“財政可承受力”指標對于銀行、保險、信托等金融機構也具有極其重要的意義。通過財政可承受力指標的評價，尤其對于提供部分政府付費的項目，有助于金融機構了解項目的財務可行性，從而也有利于滿足金融機構內部審批要求，增強了金融機構參與 PPP 項目融資的可能性和積極性，而融資成功與否對于 PPP 項目成敗具有決定性作用。總之，財政承受能力論證，有助于有效防范和控制財政風險，有序推進項目實施，實現 PPP 可持續發展。財政承受能力論證將涉及地方政府、社會資本、金融機構多方的參與，進而決定期限較長的政府與社會資本合作的成敗。