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1、1政府與社會資本合作（PPP）模式建設政府與社會資本合作（PPP）模式建設柳州市官塘大橋工程項目柳州市官塘大橋工程項目財政承受能力評價報告財政承受能力評價報告實施機構：柳州市住房和城鄉建設委員會實施機構：柳州市住房和城鄉建設委員會編制單位：廣西天華會計師事務所有限責任公司編制單位：廣西天華會計師事務所有限責任公司編制時間：二 O 一六年六月十日編制時間：二 O 一六年六月十日2目 錄目 錄一、項目基礎信息一、項目基礎信息1.1 項目概況.1.1.1 項目位置.1.1.2 建設意義1.1.3 建設進程1.1.4 項目工程方案與建設規模1.1.5 投資估算及資金籌措1.2 項目產出說明1.2.1 2、項目需求1.2.2 項目作用1.2.3 工藝選擇1.2.4 技術標準1.2.5 主要技術經濟指標.1.3 項目運作模式1.3.1 運作方式.1.3.2 回報機制1.3.3 全生命周期成本1.3.4 調價機制1.4 風險分配1.4.1 項目風險因素識別與分析1.4.2 風險分配原則1.4.3 風險分配基本框架二、財政承受能力論證二、財政承受能力論證本項目 PPP 的實施機構為柳州市城市投資建設發展有限公司2.1 責任識別2.1.1 股權投資支出32.1.2 政府承擔運營補貼支出2.1.3 風險承擔支出2.1.4 配套投入支出2.2 支出測算2.2.1 股權投資支出2.2.2 當年運營補貼支出數23、.2.3 風險承擔支出2.2.4 配套投入支出2.2.5 價格調整機制對政府補貼支出的影響2.2.6 測算結果2.3 財政支出基數2.4 行業和領域均衡性分析評估2.5 論證結論4政府與社會資本合作（PPP)模式建設政府與社會資本合作（PPP)模式建設柳州市官塘大橋工程項目柳州市官塘大橋工程項目財政承受能力評價報告財政承受能力評價報告廣華師咨字（2015）第 003-2 號一、項目基礎信息一、項目基礎信息1.1 項目概況1.1.1 項目位置柳州官塘大橋位于柳州市中心偏東北方向，橫跨柳江，西接蓮花大道，連接柳北片區、河東片區；東連柳州汽車城的東環城大道及大學西路，通向廣西柳州汽車城。1.1.2 4、建設意義官塘大橋屬于柳州市城市總體規劃中 15 座城市道路跨江大橋之一，是柳州市城市總體規劃（2010-2020 年）中“十橫七縱”城市主干道路網柳鋼南路雀兒山路的延長線，是柳州市近期建設規劃（20112015 年）的重點建設項目。項目的建設對于完善城市道路交通基礎設施和建設，尤其是完善中心城區與柳州汽車城的道路銜接具有重要的現實意義，有利于構建良好投資環境，形成千億產業園區，全面推動柳州市經濟、社會和環境的可持續發展。近年來隨著廣西柳州汽車城的快速建設，柳州中心城區通往汽車城僅能通過桂柳路、古亭大道、陽和大道，柳北片區只能通過道路繞行到達汽車城。隨著汽車城的快速發展，城市人口的劇增、城市面積5、的擴張，工廠外遷和住宅小區外建，造成人們工作、生活的交通距離明顯增加，機動車輛迅速增長，過江交通壓力逐步增大，高峰擁堵現象明顯。項目建設對于加強城市主干道路與城市環路的進一步銜接，5加快完善柳州城市主骨架路網，緩解城市道理交通壓力、對于緩解道路交通擁堵具有較強的促進作用，有利于推動適應經濟社會發展需求的城市交通基礎設施體系建設。項目的建設有利于推進柳東新區建設，加快城市東拓進展，實現中心城區與外圍組團及高速公路的快速連接，對于柳州“一心兩城、沿江發展、重點向東”的城市發展、加快超大城市框架的構建具有重要意義。1.1.3 建設進程項目已經取得柳州市發展和改革委員會（柳發改函字2014106號）批6、復，同意建設官塘大橋工程項目。1.1.4 項目工程方案與建設規模柳州市官塘大橋工程主線西岸起于蓮花大道止點，以此上跨濱江路、柳江，東岸跨越沿江路后截止，工程主線全長 1155.5m。其中跨江段主橋長度 475m，橋梁寬度 42m，引橋長度 251m，西岸連接線段長 429.5m，道路標準寬度 39m。西岸設置立交與沿江路連接，東岸設置立交與規劃路連接。工程涵蓋橋梁、道路、排水、交通、照明、綠化等工程設計內容。1.1.5 投資估算及資金籌措柳州市官塘大橋工程工程可行性研究報告 中測算項目投資估算 129682 萬元，靜態投資為 122704 萬元。根據本項目工程的實際情況以及相關人員的現場勘查綜7、合確定，本項目概算總金額為 118178.77 萬元，靜態投資為 113814 萬元（具體數值以中標合同金額為準），其中需中標人出資的建安工程費用約90539 萬元，征地拆遷及苗木補償費約 10643 元。由政府方出資的綠化工程費用約 325 萬元，其他工程建設費用約 12307 萬元。柳州市財政擬出資 35%，即 39834.9 萬元。其余 65%即 73979.1 萬元擬選擇社6會投資者進行合作，由社會投資者成立項目公司負責籌集資金完成建設并負責項目的整體運營與管理。1.2 項目產出說明1.2.1 項目需求柳州中心城區與柳東新區被柳江分隔，目前兩者之間過江通道較少，項目影響區內與本項目相關8、的橋梁僅是三門江大橋，三門江大橋東接河東片區的三門江國家森林公園，西接陽和組團的古亭山開發區。隨著區域經濟社會的快速發展，柳州中心城區與柳東新區之間的經濟聯系日益密切，影響區內跨江交通需求日益旺盛，而現有的三門江大橋不能滿足未來柳州中心城區與柳東新區之間日益增長的跨江交通需求。便捷快速跨江通道的缺位將制約影響區內柳江兩岸的經濟聯系，不利于柳州的經濟社會發展。1.2.2 項目作用本項目的建設將為柳州中心城區與柳東新區之間新增一條過江通道，從而有效緩解三門江大橋的交通壓力。本項目的建設不僅方便了市民的出行，而且對于完善中心城區與柳東新區的道路銜接和完善柳州城市路網，發揮路網的網絡效應具有重要的現實9、意義。同時，本項目的建設將進一步加強柳州中心城區與柳東新區之間的經濟聯系，對帶動柳州優勢產業，促進柳州經濟社會發展具有重要意義。1.2.3 工藝選擇本項目主橋采用中承式鋼箱拱橋，傾斜拱肋、雙索面、鋼箱梁，柔性系桿的結構體系。主橋凈跨徑為 450m，主橋總長度為 475m。（注：該內容選取柳州市官塘大橋工程工程可行性研究報告中主（注：該內容選取柳州市官塘大橋工程工程可行性研究報告中主橋設計三種方案推薦的第一種方案描述）橋設計三種方案推薦的第一種方案描述）71.2.4 技術標準（1）道路等級：城市快速路（2）計算行車速度：主線 60kmh，匝道 30km/h（3）設計荷載：城-A 級（4）車道數：10、主線雙向六車道（5）設計洪水頻率：1/100（6）航道等級：內河級航道（7）通航標準：最高通航水位 84.75m，通航凈高 10 米，凈寬110 米（8）地震動峰值加速度:0.05g（9）設計使用年限：瀝青混凝土路面年限 15 年；橋梁設計基準期 100 年。（10）設計安全等級：一級。1.2.5 主要技術經濟指標項目主要技術、經濟指標表項目主要技術、經濟指標表項目設計技術標準采用技術指標設計速度(km/h)6060最小圓曲線半徑（m）一般值200600極限值100最小豎曲線半徑（m）凸形一般值135012000極限值900最小豎曲線半徑（m）凹形一般值105020000極限值700最大縱坡（11、%）一般值3.01.26道路寬度（m）雙向 6 車道39經濟指標(萬元)備注經濟指標(萬元)備注投資估算118178.77其中：一、工程費90539.00二、其他費用12307.00三、建設期利息4364.77四、預留費用10968.008運營期費用3412.00其中：養護費用994.00通車第一年（2019 年）本項目養護費用為每公里 20 萬元大修費用1850.00本項目大修安排在運營期第10年進行，大修費用為1850.00萬。運營管理費用568.00確定通車第一年（2019 年）本項目運營管理費用為 16 萬元。隨著交通量的逐年增長，公路破壞程度不斷加劇，公路的養護工作將逐年增加；同時考12、慮職工工資及福利水平也會有所提高，因此本項目養護、管理及大修等費用年增長率均按 3%計。1.3 項目運作模式1.3.1 運作方式（1）具體模式：本項目屬市政工程項目，是依靠“政府付費”回收投資成本的非經營性項目，通過政府購買服務推進實施 PPP 項目。具體模式采用建設運營移交（BOT）模式。（2）合同范圍：本項目在政府與項目公司簽訂合同后，項目公司承擔工程項目建設并負責項目整體運營、維護管理和移交職責。項目建成完工后，由政府審計部門進行投資審定，依據審定結果編制項目財務竣工決算報告和完整的項目資產清單，作為合同附件，用于界定社會資本實際完成投資額和項目資產運營、維護、管理的依據，合同期滿后項目13、公司將項目資產及相關權利等完整無償移交給政府或政府指定機構。（3）合同期限包括項目的建設期和運營期，本項目計劃 2015 年底開工建設，工期 3 年。根據公路建設項目經濟評價方法與參數，項目經濟費用效益分析的運營期按 12 年計算，故本項目經濟費用效益分析評價期為 15 年，即 2016 年2030 年。1.3.2 回報機制本項目屬在建市政公用工程，項目回報機制采用政府付費方式，在項目運營期間，政府承擔全部直接付費責任。政府每年直接付費數9額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現值）、年度運營成本和合理利潤。1.3.3 全生命周期成本項目全生命周期是指項目從設計、融資、建造、運營、14、維護至終止移交的完整周期。因此其全生命周期成本主要包括建設成本、運營維護成本和相關稅費。（1）建設成本主要包括設計、施工等方面投入的現金以及固定資產、土地使用權等實物和無形資產。項目的建設成本主要是根據已完成并通過評審的可研報告中的投資估算費用。根據工程建設實際，本工程估算 118178.77 萬元。（2）項目運營成本指項目整體運營費用，主要包括：養護費用、大修理費用和運營管理費用等，經測算項目運營期運營付現成本合計3412 萬元，按項目運營期 12 計算年運營付現成本 323.92 萬元。（3）相關稅費本項目方案不考慮稅收減免退優惠因素。1.3.4 調價機制本項目無服務收費。1.4 風險分配15、1.4.1 項目風險因素識別與分析本項目投資主要有以下風險：1、組織機構風險組織機構方面的風險主要指項目組織設置方案不適于項目的建設或營運，項目法人代表，企業管理層不能勝任項目的組織與管理，影響項目的實施。2、施工技術風險10施工項目技術方面的風險主要指項目采用技術（包括引進技術）的先進性、可靠性、適用性和可行性與預測方案發生重大變化，可能給項目帶來的風險。本項目主橋采用中承式鋼箱拱橋，傾斜拱肋、雙索面、鋼箱梁，柔性系桿的結構體系（注：按柳州市官塘大橋工程工程可行性研究報告推薦的方案拱橋方案），施工技術成熟，制造及施工難度一般。3、工程風險項目工程風險主要包括:由于路線方案、工程地質條件、水文16、地質條件與預測發生重大變化，導致工程量增加、投資增加、工期拖長給擬建項目帶來的風險。本項目已確定了方案，路線總體方案的變化不大,項目沿線的工程地質條件、水文地質條件等方面也有較為明確的認識。因此，本項目的工程風險發生的可能性不是很大。4、投資估算風險投資估算風險主要來自工程方案變動的工程量增加、工期延長，人工、材料、機械臺班、各種費率、利率的提高，征地拆遷工作的進展等。近期以來，我國物價水平明顯上升，并有進一步上漲的趨勢，物價的上漲會帶動人工、筑路材料、機械臺班、征地拆遷補償標準、各種費率的提高，從而增大投資，形成一定的投資風險。本項目將拆遷各類房屋，涉及部分搬遷居民，土地被征用后，大部分從事17、種植、養殖業的人將失去生活來源，可以按照投資額的一定比例預計風險成本。5、資金風險資金風險是指項目建設資金供應不足或者來源中斷導致項目工期拖期甚至被迫終止,以及利率、匯率變化導致融資成本升高等風險。我國固定資產貸款利率已經多次調整，目前的貸款利率處于較低水11平。但是若未來一段時間加息，將會加大本項目的建設成本，引起一定資金風險。6、市場風險本項目屬市政公用工程，最終為政府付費模式的項目，政府承擔全部直接付費責任，項目無市場風險。7、政策風險政策風險主要來自兩個方面：一是指國家政策影響區域經濟的發展，從而影響項目需求；二是國家由于某種政治或經濟政策上的原因，對目前污水處理項目建設、運營、管理等18、方面政策法規的變化。政策變化最終影響項目經營成本和收入，從而影響項目的獲利水平以及債務償還能力。本項目短期內政策分析風險不大，長期政策風險很難預測,但地方經濟和交通量增長穩定，預測本項目綜合效益良好。8、財務風險本項目由社會資本籌資，財務風險由項目公司承擔。本項目在設定的經營年限、運營成本等各項參數條件下，具有一定的償債能力，并有一定的抗風險能力，因此財務風險較小。9、不可抗力風險不可抗力風險通常分由于不能合理預見的自然災害（如地震、洪水、臺風等）、病疫等事件導致本項目失敗或收益大幅度減少的風險和由于不可合理預見的戰爭、暴亂、罷工等事件發生導致本項目失敗或收益大幅減少的風險兩大類。自然災害風險19、項目公司可以通過參加商業保險轉移部分風險成本，為可轉移風險，剩余自留風險由項目公司承擔。其他無法轉移的不可抗力風險，需要制定相應預案及可行的防范措施，由項目公司和政府共同承擔。121.4.2 風險分配原則原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由項目公司承擔。法律、政策和最低需求等風險由政府承擔。不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。分項風險分配原則是：1、承擔風險的一方應該對該風險具有控制力；2、承擔風險的一方能夠將該風險合理轉移；3、承擔風險的一方對于控制該風險有更大的經濟利益或動機；4、由該方承擔風險最有效率；5、如果風險最終發生，承擔風險的一方不應將由此產生的費用和損失轉移給20、合同相對方。1.4.3 風險分配基本框架按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本之間合理分配項目風險。本項目風險分配情況詳見下表：二、財政承受能力論證本項目官塘大橋工程主線西岸起于蓮花大道止點，以此上跨濱江路、柳江，東岸跨越沿江路后截止，工程主線全長 1155.5m。其中跨13江段主橋長度 475m，橋梁寬度 42m，引橋長度 251m，西岸連接線段長 429.5m，道路標準寬度 39m。西岸設置立交與沿江路連接，東岸設置立交與規劃路連接。項目可行性研究報告已經柳州市發展和改革委員會（柳發改函字20141021、6 號）復批，同意建設官塘大橋工程項目。本項目總投資估算 118178.77 萬元，靜態投資為 113814 萬元，投資額的 65%擬采用 BOT 模式完成建設并運營，通過公開招標方式選擇社會投資者進行特許經營權合作，由社會投資者成立項目公司負責籌集資金完成建設并負責項目的整體運營與管理。本項目 PPP 的實施機構為柳州市城市投資建設發展有限公司，項目物有所值評估已經完成，為了科學評估項目實施對當前及今后年度財政收支平衡狀況的影響，并為 PPP 項目財政預算管理提供依據，需要對項目的各項財政支出責任能夠清晰識別和測算。4.1 責任識別在 PPP 項目全生命周期的不同階段，對應政府承擔不同的義務22、，財政支出責任主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入。4.1.1 股權投資支出股權投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資責任。4.1.2 政府承擔運營補貼支出運營補貼支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同本項目采用政府付費模式，項目運營期間，政府承擔全部直接付費責任，政府每年直接付費數額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現值）、年度運營成本和合理利潤。144.1.3 風險承擔支出風險承擔支出責任是指由政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。本項目由社會資本成立項目公司運作，因此政23、府不需要按照所出資比例承擔項目風險。由于項目的風險概率和風險后果值難以預測，因此風險承擔成本結合本項目實際，按照可轉移風險、可分擔風險以及不可轉移分擔風險進行分類，采用分類比例法進行測算。第一類可轉移風險包括：項目建設期間可能發生的組織機構、施工技術、工程、投資估算、資金、市場、財務等風險，項目公司通過參加商業保險后，大部分風險可以有效轉移，風險承擔成本按項目建設成本（靜態投資為 113814 萬元，社會資本按 65%投資 73979.1 萬元）的 5%考慮，即 3698.96 萬元，其中自留風險占 20%為 739.79 萬元，可轉移風險占 80%為 2959.17 萬元。第二類可分擔風險包24、括：項目建設和運營期間可能發生的法規政治風險、自然災害等不可抗力風險等，需要政府和項目公司共擔的風險，按照項目建設投資的 1%考慮為 739.79 萬元，項目公司和政府各分擔 50%；第三類不可轉移風險包括：主要項目運營期間受消費物價指數、勞動力市場指數等影響可能發生的價格調整和利潤率對運營補貼支出風險責任，不可轉移和分擔，由政府承擔風險支出。鑒于本項目運營維護簡單的特點，項目運營期內不再考慮每年增長變化因素進行調價，按照項目運營成本 5%考慮，經測算為 170.6 萬元（養護費用合計 994.00 萬元，運營管理費用費合計 568.00 萬元，大修費合計1850.00 萬元，項目運營成本共計25、 3412 萬元）。4.1.4 配套投入支出配套投入支出責任是指政府承諾將提供的配套工程等其他投入責任，包括土地征收和整理、建設部分項目配套設施、完成項目與現有相關基礎設施和公用事業的對接、投資補助、貸款貼息。15本項目配套投入支出責任主要指建設用土地實物投入，由于采用對工程部分實施 BOT 建設完成并整體運營，故不考慮配套投入支出責任。項目占地采用無償劃撥方式，項目建成完工后，由政府審計部門進行投資審定，依據審定結果編制項目財務竣工決算報告和完整的項目資產清單（含土地數量及手續），作為合同附件，用于界定社會資本實際完成投資額和項目資產運營、維護、管理的依據，合同期滿后項目公司將項目資產及相關26、權利等完整無償移交給政府或政府指定機構。4.2 支出測算4.2.1 股權投資支出股權投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資責任。本項目采取政府與社會資本合資方式組建項目公司，本項目采取政府與社會資本合資方式組建項目公司，但由于政府投入到項目公司股權投資支出作為項目應投入資金使用，因此不考慮股權投資支出。4.2.2 當年運營補貼支出數（不含風險支出）當年運營補貼支出數=項目全部投資額（1+合理利潤率）（1+折現率）N/財政運營補貼周期（年）+年度運營成本（1+合理利潤率）=113814(1+8%)(1+8%)3/12+3412/12（1+8%）=33495.27、24 萬元。經測算，項目運營期 12 年內各年度運營補貼支出現值平均每年33495.24 萬元。164.2.3 風險承擔支出由于項目風險支出數額和概率難以準確測算，按照項目的全部建設成本和全生命周期內的運營成本的一定比例確定風險承擔支出。（1）可轉移風險成本=項目建設投資風險比例自留風險比例政府股權比例=1138145%20%0=0，即由項目公司全部承擔；（2）分擔風險成本=項目建設投資風險比例政府分擔比例=1138141%50%=569.07 萬元；（3）不可分擔轉移風險=運營成本風險比例=34125%=170.6萬元；由政府風險承擔成本=承擔的可轉移風險成本+分擔風險成本+不可分擔轉移風險28、成本=0+569.07+170.6=739.67 萬元（年均）。4.2.4 配套投入支出本項目配套投入支出責任主要指建設用土地實物投入，由于采用對工程部分實施 BOT 建設完成并整體運營，故不考慮配套投入支出責任。項目占地采用無償劃撥方式，項目建成完工后，由政府審計部門進行投資審定，依據審定結果編制項目財務竣工決算報告和完整的項目資產清單（含土地數量及手續），作為合同附件，用于界定社會資本實際完成投資額和項目資產運營、維護、管理的依據，合同期滿后項目公司將項目資產及相關權利等完整無償移交給政府或政府指定機構。4.2.5 價格調整機制對政府補貼支出的影響主要指價格調整和利潤率對運營補貼支出責任影29、響，受消費物價指數、勞動力市場指數等因素影響由政府承擔風險支出，鑒于本項目運營維護簡單的特點，項目運營期內不再考慮每年增長變化因素進行調價。如果運營期內受消費物價指數、勞動力市場指數等因素影響成17本增長超過 5%時，可以按照程序申請調整服務費價格，具體調價方式在項目管理合同中雙方協商確定。4.2.6 測算結果綜合考慮股權投資、風險承擔、運營補貼、配套投入及價格調整機制對政府補貼支出的影響等因素，年度支出合計 34234.91 萬元。4.3 財政支出本項目政府支出占一般公共預算支出比例表（單位：萬元）年份一般公共預算支出本項目支出其他已實施或擬實施 PPP 項目支出政府支出占一般公共預算支出比30、例2016223581600.000.00%2017236996500.000.00%20182512163014729.310.59%2019266289334234.9135409.932.62%2020282266634234.9168436.953.64%2021299202634234.9164764.133.31%2022317154834234.9164399.583.11%2023336184134234.9162778.772.89%2024356355134234.9158906.872.61%2025377736434234.9150120.382.23%2026400431、00634234.9148813.842.07%2027424424634234.9147507.311.93%2028449890134234.9146200.771.79%2029476883534234.9144894.241.66%2030505496534234.9122230.851.12%注：一般公共預算支出以 2016 年公共財政支出為基數，按每年 6%增長184.4 行業和領域均衡性分析評估該項目屬于市政公用基礎設施，是公共服務領域的 PPP 項目，是國家鼓勵采用 PPP 模式的行業和領域范圍。隨著經濟社會發展需要和公眾對公共服務的需求提高，垃圾處理、污泥處置、供水、供熱、供氣、城市景觀等均可適應 PPP 模式建設，而目前柳州市采用 PPP 模式在整個公共服務領域還有很大的發展空間。4.5 論證結論本項目政府支出責任主要包括運營期付費支出和風險承擔支出，從上述表列數據可以看出，本 PPP 項目年度總支出 34234.91 萬元，占 2015 年度預計一般公共預算支出 132 億元的 2.59%，在財政承受能力范圍內，項目適宜采用 PPP 模式。建議項目 PPP 實施模式為 BOT，合同期限為 15 年。廣西天華會計師事務所有限責任公司2015 年 11 月 5 日