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1、海口市海口市餐廚垃圾和糞渣無害化處餐廚垃圾和糞渣無害化處理理PPPPP P項目項目物有所值評價及財政承受能力論證物有所值評價及財政承受能力論證（一）（一）物有所值物有所值定性定性評價評價1、政策依據政策依據本項目物有所值定性評價的主要政策依據為財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金2014113 號）。2、評價、評價內容內容定性評價重點關注項目采用 PPP 模式與采用政府傳統投資和采購模式相比能否增加公共供給、優化風險分配、提高效率、促進創新和公平競爭、有效落實政府采購政策等。（1 1）增加公共供給增加公共供給本項目采用 PPP 模式實施，可以減輕海口市政府財政負擔，2、減輕融資壓力，符合目前政府與社會投資人合作的國家政策。還能有效促進政府職能改變，減少對微觀事務的干預，騰出更多的精力放到規劃和監管上。對企業來講，可以降低參與公共領域項目的門檻，拓寬了社會資本發展空間，進一步激發非公有制經濟的活力。對社會來講，通過“讓專業的人做專業的事”，提高項目的運營管理水平，增強公共產品和服務供給效率。（2 2）優化分配風險優化分配風險在本項目操作過程中，社會資本方為追求一定的合理收益，將自愿承擔與收益相對等的項目設計、投融資、建設、運營和維護風險。從政府方的角度來看，在明確投資回報機制的同時，可以將絕大部分核心風險轉移給更有能力管控它的社會資本方。從而切實降低風險發生的3、概率，減輕風險帶來的損失。（3 3）提高效率提高效率規范的政府和社會資本合作模式能夠將政府的發展規劃、市場監管、公共服務職能，與社會資本的管理效率、技術創新動力有機結合，減少政府對微觀事務的過度參與，提高公共服務的效率與質量。一是對政府來講，可以減輕政府債務負擔，減緩地方融資平臺壓力，有效促進政府職能轉變，減少對微觀事務的干預，騰出更多的精力放到規劃和監管上。二是對企業來講，可以降低參與公共領域項目的門檻，拓寬私人部門的發展空間，進一步激發非公有制經濟的活力。三是對社會來講，通過“讓專業的人做專業的事”，高低效益相配置，產生宏觀效益，提高公共產品供給效率。（4 4）促進創新和公平競爭促進創新和4、公平競爭在政府與投資人簽訂經營合同中，政府提前根據項目預期的工程規模、投資估算和投資收益分析，提前制定項目的收費標準、經營期限。投資人通過技術創新降低投資金額、增加經營收入，政府除了正常的稅費外，不參與新增效益的分配，也不通過建成后的建設投資決算重新核定收費標準，從而可激發投資人通過技術創新降低工程造價的積極性。政府對社會資本提供的服務進行質量、數量和及時性等方面的績效監測和管理，并且罰劣獎優。PPP 投標時要公示透明機制，使得社會資本機會均等、公平競爭。（5 5）融資可行性融資可行性采用 PPP 模式，要求社會資本在行業內具有較好的信譽度。在國內銀行業融資具有一定的可靠性，對融資機構的吸引力5、較大，具有融資可行性。根據項目財務分析，本項目具有一定的盈利能力和償債能力，收益穩定，并能抵抗一定的風險，因此項目對社會資本投資具有一定吸引力，項目具有融資可行性。3、定性、定性分析結論分析結論綜上，本項目采用 PPP 模式進行建設，有利于減輕海口財政資金的壓力，有利于激發社會資本向基礎設施建設投資的熱情，有利于提高項目運營管理水平，有利于增強公共產品和服務供給效率。因此，本項目采用 PPP 模式運營符合物有所值的定性論證，滿足 VFM 要求。（二）（二）物有所值物有所值定量定量評價評價1、定量定量評價評價步驟步驟物有所值定量評價是在假定采用 PPP 模式與政府傳統投資和采購模式的產出績效相同6、的前期下，通過對 PPP 項目全生命周期內政府支出成本的凈現值（LCC 值）與公共部門比較值（PSC 值）進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷PPP 模式能否降低項目全生命周期成本。2、PSC 值計算值計算PSC 值是指政府采用傳統采購模式提供與 PPP 項目產出說明要求相同的基礎設施及公共服務的全生命周期成本的凈現值。在此，將項目的建設和運營完全由政府承擔作為參照項目，并根據此參照項目計算出 PSC 值。計算 PSC 值主要考慮以下因素：一是項目全生命周期內的建設、運營等成本；二是現金流的時間價值；三是競爭中立調整、風險承擔成本等。因此，PSC 值具體包括初始 PSC 值、可轉移風險承擔成7、本、自留風險承擔成本和競爭中立調整值等四個方面。PSC值計算公式如下：PSC值=初始PSC值+競爭性中立調整值+可轉移風險承擔成本+自留風險承擔成本（1 1）初始初始 PSCPSC 值值初始 PSC 值是指政府實施參照項目所承擔的建設成本、運營維護成本和其他成本等成本的凈現值之和。其計算公式為：初始 PSC 值=（建設成本資本性收益）（運營維護成本第三方收入）其他成本建設成本：本項目建設投資估算 7504.52 萬元，建設期1 年。資本性收益：資本性收益是指參照項目全生命周期內產生的轉讓、租賃或處置資產所獲的收益。資本性收益應從建設成本中抵減。由于本項目基本不涉及資產轉讓、租賃等活動，資本性收8、益設定為 0。運營成本：項目運營期內的管理費用、檢測維護費用等。項目運營成本參考同類項目，并根據本項目自身情況確定費用取值，經測算，本項目年運營成本 1843.8 萬元。第三方收入：項目運營過程中產生的沼氣進行銷售，年銷售收入 347.53 萬元。其他成本：本項目不存在其他成本。（2 2）競爭性中立調整值競爭性中立調整值競爭性中立調整值是為了消除政府傳統采購模式下公共部門相對社會資本所具有的競爭優勢，以保障在物有所值定量分析中政府和社會資本能夠在公平基礎上進行比較。在本參照項目中，競爭性中立調整值主要考慮在 PPP 模式下的稅收情況，本項目競爭性中立調整值為 202.0 萬元。（3 3）風險承9、擔成本風險承擔成本由于項目的風險概率和風險后果值難以預測，因此風險承擔成本結合本項目實際進行計算。項目建設期間可能發生的組織機構、施工技術、工程、投資估算、資金、市場、財務等風險，通過參加商業保險后，大部分風險可以有效轉移；運營期間可能發生的法規政治風險、自然災害等不可抗力風險以及受消費物價指數、勞動力市場指數等影響可能發生的價格調整和利潤率將導致項目運營成本上升。風險承擔成本按項目建設成本的 5%考慮，即375.23 萬元。（4 4）折現折現值值根據同類項目實際情況，經分析折現率選定為 8%。表表 5 5項目全壽命周期成本折現值表項目全壽命周期成本折現值表單位：萬元單位：萬元序號項目合計年份10、備注第 1 年第 2 年第 3 年第 4-16 年1建設投資現值7504.527504.522資本性收益現值03經營成本現值15781.971843.81843.81843.84第三方收入現值2974.68347.53347.53347.53（5 5）測算結果）測算結果經測算，本項目初始 PSC 值、PSC 現值如下：初始 PSC 值=（建設成本現值資本性收益現值）（運營成本現值第三方收入現值）其他成本=（7504.520）（15781.972974.68）=20311.81風險承擔成本=375.23 萬元。PSC現值=初始PSC值+競爭性中立調整值+風險承擔成本=20311.81+202.011、+375.23=20889.04 萬元3、LCC 值計算值計算（1 1）PPPPPP 模式下政府承擔的費用支出模式下政府承擔的費用支出根據該項目 PPP 實施方案財務分析，該模式下政府的支出為餐廚垃圾及糞渣收運處理服務費的支出，按照每收運處理 1 噸餐廚垃圾政府補助 304 元、每收運處理 1 噸糞渣政府補助 161.56 元計算，政府年費用支出為 2808.89 萬元，按折現率 8%計算，PPP 模式下項目全壽命周期政府費用支出凈現值為 19766.75 萬元。（2 2）資本性收益）資本性收益資本性收益，是指項目全生命周期內產生的轉讓、租賃或處置資產所獲的收益。資本性收益應從建設成本中抵減。12、在本 PPP 項目全生命周期內，并不涉及到資產轉讓、租賃或處置。因此，本 PPP 項目的資本性收益為 0 萬元。（3 3）PPPPPP 模式下政府承擔的風險模式下政府承擔的風險根據 PPP 風險承擔支出責任，項目建設和運營期間由政府承擔的責任分為由政府全部承擔和政府與投資人分擔兩類。由政府全部承擔風險主要有政治風險、法律風險、政府決策等風險，該類風險按照項目建設投資的 1%考慮，共計75.04 萬元。由政府和投資人分擔的風險包括：利率變化超限風險、通貨膨脹超限風險、自然災害等不可抗力風險等，按照項目建設成本的 3%考慮，共計 225.14 萬元。雙方各負擔 50%，則由政府負擔的部分為 11213、.57 萬元。綜上，在 PPP 模式下政府承擔的風險支出為 187.61 萬元。（4 4）LCCLCC 值計算結果值計算結果LCC 值=政府承擔的費用支出-資本性收益+政府承擔的風險=19766.750187.61=19954.36 萬元4、計算結果計算結果綜合上述 PSC 值和 LCC 值的分析，計算得到項目全生命周期 PSC 值和 LCC 值，并進行分析比較。具體計算結果見下表。表表6 6物有所值指標分析表物有所值指標分析表指標單位數值PSC 值萬元20889.04LCC 值萬元19954.36物有所值量值萬元934.685、物有所值評價結論物有所值評價結論根據物有所值評價要求，當物有所值14、評價量值為正的，說明項目適宜采用 PPP 模式，否則不宜采用 PPP 模式。物有所值量值越大，說明 PPP 模式替代傳統采購模式實現的價值越大。本項目通過銷售沼氣獲得收入以及政府支付餐廚及糞渣處理服務費等實現收入，費價機制透明合理、有現金流支撐能力，物有所值量值為正，適宜采用 PPP 模式。（三）（三）財政承受能力論證財政承受能力論證1、責任識別責任識別在 PPP 項目全生命周期的不同階段，對應政府承擔不同的義務，財政支出責任主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔。（1 1）股權投資支出股權投資支出股權投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資責任。本項目采取政15、府純購買服務的方式，不存在項目公司組建，項目不存在政府股權投資支出。（2 2）政府承擔運營補貼支出政府承擔運營補貼支出運營補貼支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同。本項目采用政府補貼垃圾處理費模式，項目運營期間，政府根據年處理垃圾的噸位數，結合在合同中確定的單價給予投資人補貼。（3 3）風險承擔支出風險承擔支出根據 PPP 風險承擔支出責任，項目建設和運營期間由政府承擔的責任分為由政府全部承擔和政府與社會資本方分擔兩類。由政府全部承擔風險主要有政治風險、法律風險、政府決策等風險，該類風險按照項目建設投資的 1%考慮。由政府和社會資本16、方分擔的風險包括：利率變化超限風險、通貨膨脹超限風險、自然災害等不可抗力風險等，按照項目建設成本的 3%考慮。2、支出測算支出測算（1 1）股權投資支出股權投資支出本項目由社會資本運作，不存在政府在項目公司占有股權，故政府股權投資支出為零。（2 2）政府承擔運營補貼支出政府承擔運營補貼支出項目運營期間，政府根據年處理餐廚垃圾及糞渣的噸位數，結合在合同中確定的標準給予社會投資人補貼。根據測算，項目年處理餐廚垃圾 73000 噸、糞渣 36500 噸，餐廚垃圾收運處理服務費 304 元/噸、糞渣收運處理服務費 161.56元/噸，則政府年支出垃圾處理服務費 2808.89 萬元。（3 3）風險承擔17、支出風險承擔支出全部由政府承擔風險按照項目建設投資的 1%考慮，共計75.04 萬元；由政府和社會資本方分擔的風險按照項目建設成本的 3%考慮，共計 225.14 萬元。雙方各負擔 50%，則由政府負擔的部分為 112.57 萬元。因此，在 PPP 模式下政府承擔的風險支出為 187.61 萬元。（4 4）測算結果測算結果在項目分析生命周期 15 年內，政府承擔的支出主要為運營補貼和風險承擔支出，共計 2996.59 萬元。3、財政支出基數財政支出基數如表 7 所示，2010-2014 年，海口市公共財政支出分別為 78.99 億元、99.74 億元、113.81 億元、132.00 億元和118、46.43 億元，近 5 年的年均增長率為 16.68%。表表 7 72010-20142010-2014 年海口市財政收支情況（單位：億元）年海口市財政收支情況（單位：億元）年份年份2010201020112011201220122013201320142014年均年均增長率增長率GDPGDP590.55712.75820.58904.641,005.5114.23%財政財政收入收入全口徑公共財政預算收入全口徑公共財政預算收入148.36175.22210.43240.82267.7415.90%地方公共財政預算收入地方公共財政預算收入50.3760.9373.1786.73100.121819、.74%財政財政支出支出地方公共財政支出地方公共財政支出78.9999.74113.81132.00146.4316.68%上表中，年均增長率均是按幾何平均法計算得出。海口市地方公共財政支出近4年的年均增長率為16.68%，年增長率呈大致下降趨勢，2014年海口市地方公共財政支出增長率為10.93%。考慮到現實情況的合理性，下文預測經營期地方公共財政支出時，年均增長率按下表計算。表表 8 8地方公共財政支出增長率假設表地方公共財政支出增長率假設表年份年份2015-20192015-2019 年年年均增長率年均增長率2020-20242020-2024 年年年均增長率年均增長率20252025 20、年后年后年均增長率年均增長率地方公共財政支出地方公共財政支出10%8%5%2016-2031 年項目運營期內地方公共財政支出如下表所示：表表 9 92016-20312016-2031 年海口市地方公共財政支出估算年海口市地方公共財政支出估算年份年份公共財政支出（億公共財政支出（億元）元）PPPPPP 服務費服務費（萬萬元）元）PPPPP P服務費占比服務費占比2015161.072016177.182017194.902996.590.15%2018214.392996.590.14%2019235.832996.590.13%2020254.692996.590.12%2021275.0721、2996.590.11%2022297.072996.590.10%2023320.842996.590.09%2024346.512996.590.09%2025363.832996.590.08%2026382.022996.590.08%2027401.132996.590.07%2028421.182996.590.07%2029442.242996.590.07%2030464.352996.590.06%2031487.572996.590.06%海口市現有 PPP 項目 2016-2031 年政府支出責任如下表所示：表表 1010年海口市現有年海口市現有 PPPPPP 項目項目 22、2016-20312016-2031 政府支出責任表（萬元政府支出責任表（萬元）年份年份20162016201720172018201820192019地方公共財政地方公共財政支出支出28,00028,00028,00028,000年份年份20202020202120212022202220232023地方公共財政地方公共財政支出支出28,00022,00022,00022,000年份年份20242024202520252026202620272027地方公共財政地方公共財政支出支出22,00022,00022,00022,000年份年份202820282029202920302030203123、2031地方公共財政地方公共財政支出支出22,00022,00022,0002000根據支出測算結果和上述預測數據，結合海口市政府目前每年承擔的現有 PPP 項目支出責任，在本項目整個生命周期內，政府承擔的 PPP 項目支出責任占地方公共財政支出的0.06%-0.15%，隨著未來財政增長，政府支出責任占比將進一步降低。根據政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引（財金201521 號）的要求：每一年度全部 PPP 項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過 10%，滿足財政承受能力的要求。4、論證結論論證結論綜上，本項目各年財政支出責任均可通過財政預算安排予以保障，不會對地方政府性債務風險產生顯著的不利影響。實施本項目，當前及今后年度財政支出金額占財政公共支出預算比例較小，對存量地方政府債務規模不會產生額外影響。海口市地方財政完全有能力承擔本項目的支出。