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1、莆田市餐廚垃圾處置場莆田市餐廚垃圾處置場 PPP 項目項目財政承受能力說明財政承受能力說明 按照財政部的 PPP 財政承受能力論證指引，財政承受能力論證通過識別、測算政府和社會資本合作項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響，為 PPP 項目財政管理提供依據(jù)。開展 PPP 項目財政承受能力論證，是政府履行合同義務(wù)的重要保障，有利于規(guī)范 PPP 項目財政支出管理，有序推進項目實施，有效防范和控制財政風險，實現(xiàn) PPP 可持續(xù)發(fā)展。財政部門應堅持合理預測、公開透明、從嚴把關(guān)，統(tǒng)籌處理好當期與長遠關(guān)系，嚴格控制 PPP 項目財政支出規(guī)模。財政承受能力評估包括財政支出能力2、評估以及行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評估。財政支出能力評估,是根據(jù) PPP 項目預算支出責任，評估 PPP項目實施對當前及今后年度財政支出的影響;行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評估，是根據(jù) PPP 模式適用的行業(yè)和領(lǐng)域范圍，以及經(jīng)濟社會發(fā)展需要和公眾對公共服務(wù)的需求，平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域 PPP 項目，防止某一行業(yè)和領(lǐng)域 PPP 項目過于集中。財政承受能力論證的結(jié)論分為“通過論證”和“未通過論證”。“通過論證”的項目，各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責任納入預算統(tǒng)籌安排。“未通過論證”的項目，則不宜采用 PPP 模式。一一、股權(quán)投資股權(quán)投資 股權(quán)投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公3、司的情況下，政府承擔的股權(quán)投資支出責任。如果社會資本單獨組建項目公司，政府不承擔股權(quán)投資支出責任。本項目將餐廚垃圾收運及處置環(huán)節(jié)分離，且收運部分的出資主體為政府，莆田市政府擬引進在餐廚垃圾處置領(lǐng)域具備豐富運作經(jīng)驗、較強投資能力的社會資本獨資成立項目公司。二二、運營補貼支出運營補貼支出 運營補貼支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的全部運營支出責任。本項目為可行性缺口補助項目，運營補貼費用為項目收入主要來源。運營補貼方式需根據(jù)項目實際情況考量確定，在本項目中，對負責餐廚垃圾收運環(huán)節(jié)的當?shù)貒衅髽I(yè)沿用政府預算體系，由國有企業(yè)在項目合作期的每年年末根據(jù)當年實際運營支出對下一年度的成本費用實施預算；項4、目公司負責餐廚垃圾處置服務(wù)，政府根據(jù)垃圾處置量及項目績效考核結(jié)果，在扣除部分產(chǎn)出物經(jīng)營收入與稅收政策優(yōu)惠收入的基礎(chǔ)上按合同約定方式支付項目公司服務(wù)費用，該費用包含項目資金投資回報。（建設(shè)、運營成本）三、風險承擔風險承擔 風險承擔支出責任是指項目實施方案中政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。通常由政府承擔的法律風險、政策風險、最低需求風險以及因政府方原因?qū)е马椖亢贤K止等突發(fā)情況，會產(chǎn)生財政或有支出責任。根據(jù)項目實施方案，本項目設(shè)計了 PPP 模式下的風險分擔機制，按照政府、市場、項目三個層級考量項目風險；本項目將收運與處置環(huán)節(jié)分離，其中餐廚垃圾收運部分風險全部由政府負責，處置部分風險需政府方承5、擔的主要有：1、政府信用風險 政府信用風險也稱違約風險，是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責任和義務(wù)而給項目帶來的直接或間接的危害。在本項目中，該風險主要體現(xiàn)在政府對項目公司的服務(wù)費用不履約支付和餐廚垃圾收運量不滿足目標量的情況下補償措施不履行。該風險的界定往往模糊化處理，社會資本或項目公司需仔細斟酌確定，應在項目合同中明確發(fā)現(xiàn)政府有潛在違約行為后雙方先行選擇友好協(xié)商解決方式，標明協(xié)商申請程序和決策辦法，在協(xié)商不成的情況下按合同約定選擇當?shù)刂俨没蛩痉C構(gòu)處置違約事件。政府信用風險由政府方承擔。2、法律變更風險 法律變更風險屬于難以防范的風險，主要包括法律、法規(guī)及其他政府政策的變化會給項目公司帶6、來成本增加、收益降低等不利影響。本項目該風險主要涉及餐廚垃圾處置標準、工程建設(shè)、稅費、規(guī)劃變更、收費標準等政策法規(guī)調(diào)整更新。本項目應在項目合同嚴謹約束的同時給予適當?shù)恼{(diào)節(jié)空間，當已發(fā)生或即將發(fā)生的法律變更對項目的正常運營產(chǎn)生影響時，項目公司可致函政府方，表明對其可能造成后果的意見，包括對項目運營的任何必要變動、是否需對項目協(xié)議的條款進行任何變動以適應法律變更、導致的任何收益損失、導致的項目成本變動等，并應提出實施變動的全面具體的辦法。此類風險如果在莆田市政府可控范圍內(nèi)發(fā)生由政府方承擔，不在莆田市政府控制范圍內(nèi)的由雙方共同承擔。3、法律及監(jiān)管體系不完善 法律及監(jiān)管體系不完善風險指政府在不完善的法7、律監(jiān)管體系支撐下無法對項目公司進行有效的監(jiān)管，從而導致監(jiān)管漏洞、監(jiān)管缺失的實際發(fā)生。在本項目中，莆田市暫無完善的餐廚垃圾處置管理辦法等明確監(jiān)管政策，國家及福建省的政策尺度相對本項目而言存在較為寬泛的監(jiān)管邊界，不能滿足項目實際運作中的監(jiān)管需求，在此建議莆田市政府能盡早出臺與本項目運作相匹配的相關(guān)政策監(jiān)管體系，解除項目后期不必要的監(jiān)管缺失、保證項目實施的目標完成。法律及監(jiān)管體系不完善風險由政府方承擔。4、不可抗力風險 本項目涉及的不可抗力因素范圍較廣，主要包括自然災害風險和社會不可抗力風險，政府與社會資本在項目合同中應對不可抗力事件作出明確定義，且注明發(fā)生不可抗力事件后的應對措施，如保險賠償分配、8、資產(chǎn)計價方式、費用支付程序等，同時還需要聲明不得聲稱不可抗力的事件。不可抗力風險由雙方共擔。5、政府決策失誤/冗長風險 政府決策失誤/過程冗長風險主要是由于程序不規(guī)范、官僚作風、缺乏 PPP 的運作經(jīng)驗和能力、前期準備不足和信息不對稱等因素引起。本項目運作中最易引發(fā)該風險的事項為餐廚垃圾收運與處置分開，為防止并有效管理該風險，應建立以項目領(lǐng)導小組牽頭的內(nèi)部聯(lián)審決策機制，推動多部門參與項目各事項的討論決策，以避免領(lǐng)導層的個人意見對項目帶來決策性風險；且雙方可在項目合同中設(shè)置相應的前提條件，前提條件的設(shè)置可以有效地防范政府決策過程冗長所來帶的危害；雙方應建立協(xié)調(diào)機制進行充分溝通，以互贏為目標進行項9、目條件的談判，并聘請專業(yè)機構(gòu)進行方案論證和決策支持。政府決策失誤/冗長風險有政府方承擔。6、通脹膨脹風險 通貨膨脹所引起的動力費用、人力成本、原材料成本的增加將直接影響項目公司的運營利潤，同時在收入不增加的情況下會直接引起項目服務(wù)質(zhì)量。本項目餐廚垃圾處置部分成本因素受通貨膨脹影響較大，通貨膨脹風險屬于市場，影響范圍存在一定的普遍性，一般體現(xiàn)在項目投資收益中，政府應對通貨膨脹設(shè)定調(diào)價公式和界限值（限值與限期），且社會資本在項目投資時應著手考慮，所以在一定范圍內(nèi)的通貨膨脹由項目公司自行承擔；發(fā)生惡性通脹事件，超出雙方約定承受范圍的，可向政府部門申請啟動調(diào)價機制。通貨膨脹風險由雙方共擔。7、市場需求10、風險 本項目市場需求風險主要包含三個方面，一是項目服務(wù)范圍內(nèi)需處置服務(wù)的量與項目設(shè)計運營規(guī)模不匹配而引發(fā)的項目經(jīng)營困難甚至停產(chǎn)風險；二是當項目服務(wù)范圍內(nèi)需處置服務(wù)的量足夠，但由于無法有效收運導致的項目處置量不足而引發(fā)的項目經(jīng)營困難甚至停產(chǎn)風險；三是項目及運營產(chǎn)出與市場實際供應量或需求量不匹配所引發(fā)的項目經(jīng)營困難風險。本項目中，項目能否按預期有效實施的關(guān)鍵點在于項目服務(wù)范圍內(nèi)需處置服務(wù)量及餐廚垃圾的有效收運，該需求或能否有效收運的不確定性變動傳導至項目處置端需求風險的增加，從而擴大整個項目風險。在本項目將餐廚垃圾收運交予政府自身負責的運作方案中，政府應竭盡全力以相關(guān)配套政策和執(zhí)法輔助餐廚垃圾收運11、實施，即降低社會資本的投資風險又弱化項目運作整體風險。綜合本項目實際情況，項目市場服務(wù)需求風險由雙方共擔，項目的餐廚垃圾量有效收運風險由政府承擔，項目處置產(chǎn)品的市場需求量由項目公司承擔。8、市場競爭（唯一性）市場競爭（唯一性）風險，即政府或其他投資人新建或改建其他相似項目，導致對該項目形成實質(zhì)性的商業(yè)競爭，從而使項目運營收益下降。本項目中，政府應在合作協(xié)議中作出承諾，在授予項目公司經(jīng)營權(quán)期間，原則上不在本項目服務(wù)范圍內(nèi)規(guī)劃、建設(shè)其他餐廚垃圾處置項目，但若同時滿足以下情況，可允許新建類似項目：（1）市場服務(wù)需求增加，單靠項目公司已無法滿足；（2）新建項目不對原項目公司造成威脅，不影響原項目公司的12、合理收益。如果新的競爭性項目的建設(shè)及運營對項目公司的經(jīng)營收益產(chǎn)生重大不利影響，項目公司有權(quán)要求政府方給予適當?shù)慕?jīng)濟補償。市場競爭（唯一性）風險由政府方承擔。四四、配套投入配套投入 配套投入支出責任是指政府提供的項目配套工程等其他投入責任，通常包括土地征收和整理、建設(shè)部分項目配套措施、完成項目與現(xiàn)有相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的對接、投資補助、貸款貼息等。考慮到本項目的公共屬性和公有產(chǎn)權(quán)要求，項目用地由莆田市政府以凈地方式無償劃撥至莆田市環(huán)境衛(wèi)生管理處。莆田市環(huán)境衛(wèi)生管理處向項目公司無償提供項目用地，并約定在項目合作期內(nèi)，未經(jīng)莆田市政府許可，項目公司不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者改變土地用途。同時政府還應對項目全生命周期內(nèi)給予道路、市政管網(wǎng)、電網(wǎng)、通信等配套服務(wù)保障，為項目的建設(shè)及良好運營賦予有力支撐。