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1、建筑安全行為監(jiān)督模式研究提要 我國建筑安全事故頻發(fā)折射出政府監(jiān)管存在不少問題。本文分析現(xiàn)行建筑安全監(jiān)管模式的困境，提出改進政府監(jiān)管效果的行為監(jiān)督模式，并闡述行為監(jiān)督模式運行機理。 /2/view-13084568.htm關鍵詞：建筑安全；建筑安全政府監(jiān)管；行為監(jiān)督模式中圖分類號：F27 文獻標識碼：A近年來，我國基本建設投資規(guī)模逐年加大，工程建設的規(guī)模和參與人員也大幅度增加，工程建設速度加快；而建筑業(yè)加快發(fā)展的結果就是對安全生產(chǎn)的忽視，人員素質、安全管理都跟不上建筑業(yè)發(fā)展的要求，不絕于耳的各類建筑安全事故一次次沖擊著人們的神經(jīng)。建筑業(yè)已成為我國所有工業(yè)部門中僅次于采礦業(yè)的最危險行業(yè)。這也折射出2、我國建筑安全政府監(jiān)管存在著許多問題。朱?F基在2003年政府工作報告中提出，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府職能主要是經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務。政府該管的事一定要管好，不該管的事堅決不管。因此，分析建筑安全政府監(jiān)管模式現(xiàn)狀，探索行之有效的政府監(jiān)管新模式，將對建筑業(yè)的健康發(fā)展和政府職能的轉變有著重要的現(xiàn)實意義。一、現(xiàn)行建筑安全監(jiān)管模式的困境以地方各級安管站為主的安全監(jiān)督機構是在建筑生產(chǎn)前線進行安全監(jiān)管的主力軍，大量的政府安全監(jiān)管工作由安管站完成。由于法律只規(guī)定行業(yè)主管部門可將施工現(xiàn)場的監(jiān)督檢查委托給安全監(jiān)督機構，造成政府監(jiān)管內(nèi)容比較注重施工現(xiàn)場的實體安全情況，即以工程實體的安全監(jiān)管為3、主。這一特征也間接導致現(xiàn)行建筑安全政府監(jiān)管模式面臨不少困境。（一）監(jiān)管方式不理性。目前，政府對建筑施工過程的安全監(jiān)管主要通過各級安管站對本地區(qū)內(nèi)受監(jiān)項目從開工至竣工期間施工現(xiàn)場的安全生產(chǎn)進行監(jiān)督檢查來實現(xiàn)，包括定期巡查與不定期抽查。于是，各級安管站疲于奔命于眾多施工現(xiàn)場的檢查工作，扮演著企業(yè)“消防員”的角色，甚至直接介入企業(yè)內(nèi)部的安全管理，重復著低水平、非理性的監(jiān)管。這種監(jiān)管方式過分強調實體的安全和事故的結果，忽視了從源頭上即對企業(yè)的安全生產(chǎn)行為進行監(jiān)管，難以真正改變建筑安全水平。（二）監(jiān)管資源有限。由于政府監(jiān)管機構的資源非常有限，人均監(jiān)督項目數(shù)和監(jiān)督面積均較高。筆者于2010年初對重慶市某區(qū)4、進行調研發(fā)現(xiàn)，該區(qū)安監(jiān)站專職監(jiān)管員僅8人，而受監(jiān)的在建項目共有132個，人均監(jiān)管近20個項目，且多數(shù)情況是兩人一組進行安全監(jiān)督和檢查，使得監(jiān)管數(shù)量和監(jiān)管難度相對更大，難以進行深入細致或頻率更高的安全監(jiān)管。而普遍采取“通知式檢查”又進一步降低了監(jiān)管的效率。經(jīng)過事前準備的工程實體安全情況從表面看來往往較良好，與實際安全情況有可能存在很大的出入，檢查工作經(jīng)常變成走過場，難以準確了解企業(yè)安全責任履行的真實情況。（三）對參建方警示作用不大。一個工程實體安全隱患問題可能是由若干個安全違規(guī)行為組合而形成的結果。從實體入手進行監(jiān)管，就難以徹底找到安全問題背后全面的安全違規(guī)行為，即安全問題的本源，再加上監(jiān)管資源5、的有限又無法全面地發(fā)現(xiàn)所有安全隱患，更多的安全違規(guī)行為被遺漏。再看安全懲罰，由于安監(jiān)機構的監(jiān)督檢查權和行政處罰權是分離的，安監(jiān)機構可以動用的處罰權力有限，往往只是下整改通知單，不能嚴格執(zhí)行相關法律，于是大部分安全違規(guī)行為得不到應有的懲處，警示作用很小。（四）內(nèi)部問責制度不合理。人少事多、資源短缺的現(xiàn)實，加上安全事故本身的偶然性，使安監(jiān)機構并不具備識別和及時發(fā)現(xiàn)全部安全隱患的能力。但由于監(jiān)管行為的直接對象是工程的實體安全，又考慮安全事故嚴重的社會危害性及敏感性，于是監(jiān)管機構內(nèi)部建立起與實體安全狀況相關的問責制度。這使安監(jiān)機構背負著較大的思想包袱，為了減少承擔責任的概率，必須頻繁親自到場檢查，真正6、了解安全情況才放心，客觀上加劇了對工程實體監(jiān)督的需求，形成惡性循環(huán)。二、建筑安全行為監(jiān)督模式的提出思考實體安全監(jiān)管模式帶來的困境發(fā)現(xiàn)，要從源頭上減少安全事故的發(fā)生，實現(xiàn)徹底而長效的政府監(jiān)管，必須注重對建筑安全行為的監(jiān)督。建筑安全行為監(jiān)督是指建筑安全監(jiān)管機構對建設項目參建主體在實施安全管理過程中所選擇的行為過程和行為結果進行監(jiān)督，檢查其是否履行相應的安全責任并對其進行必要的行為引導和修正的活動。工程實體出現(xiàn)安全隱患往往是從不安全因素的出現(xiàn)演化到安全事故發(fā)生這一過程中的最后環(huán)節(jié)；從對工程實體安全的控制來看，實體監(jiān)督是一種直接對這最后環(huán)節(jié)進行規(guī)制以減少安全事故的模式，主要起到“事中控制”的作用；而行7、為監(jiān)督則是基于對參建主體安全行為的管控，力求在安全問題演化成實體安全隱患前就將其修復，以達到保證工程實體安全的效果，既有事中的控制也有事前的控制。政府對建筑安全的監(jiān)管應體現(xiàn)宏觀性，安全行為的監(jiān)督相對于政府部門實行的諸如完善法規(guī)、出臺政策的措施而言可視為微觀行為，而相對于對工程實體的安全監(jiān)管則又體現(xiàn)的是宏觀行為。行為監(jiān)督從行為入手來制約參建企業(yè)，根本目的是要讓企業(yè)真正具有安全管理的積極性和主動性，使企業(yè)自覺加大安全管理投入，擺脫當前大部分企業(yè)與政府博弈、對安監(jiān)機構的安全檢查應付了事的被動局面，使每個項目內(nèi)部都有有效運行的安全管理系統(tǒng)，從而提高建筑業(yè)的整體安全生產(chǎn)水平。三、建筑安全行為監(jiān)督模式運行8、機理分析建筑安全行為監(jiān)督是指建筑安全監(jiān)管機構對建設項目各參建主體在實施安全管理過程中所選擇的行為過程和行為結果進行監(jiān)督，檢查其是否履行相應的安全責任并對其進行必要的行為引導和修正的活動。圍繞“政府-參建主體-建筑實體安全”三方形成的總體框架，通過行為監(jiān)督模式的導入應用，可以大致形成“政府監(jiān)管企業(yè)安全行為企業(yè)安全生產(chǎn)行為執(zhí)行業(yè)績直接影響企業(yè)的利益及可持續(xù)發(fā)展能力企業(yè)自主管控建筑實體安全狀況”的安全管理良性循環(huán)模式。（圖1）這個良性循環(huán)在開始運行階段需要政府較多的干預，例如規(guī)范相關的安全行為，建立科學的行為獎懲保障機制等；經(jīng)過政府嚴格的行為監(jiān)督與評價進程，承包商安全行為規(guī)范與否將直接決定承包商自身9、以及建設單位的利益，獎懲機制會對企業(yè)安全行為的選擇產(chǎn)生較大影響，市場也會對承包商安全生產(chǎn)能力有優(yōu)勝劣汰效應；逐漸地，企業(yè)將真正意識到安全生產(chǎn)水平與企業(yè)利益緊密結合，進而自主履行其安全責任，選擇正向安全行為，良性循環(huán)基本形成。在這個行為監(jiān)督模式中，安全行為的規(guī)范和引導是前提，嚴格的行為過程監(jiān)督與行為結果評價是重點，科學的激勵和懲罰機制是保障。（一）安全行為的引導和規(guī)范是前提。建設工程安全生產(chǎn)管理條例中雖然對建設單位、勘察設計單位、監(jiān)理單位和施工單位等參建主體的安全生產(chǎn)責任進行了明確，但條例中的條款內(nèi)容尚不完整，比如“建設單位的安全責任”一章中完全沒有要求建設單位在工程建設全周期要對承包商等主體和10、工程實體進行安全管理的規(guī)定，無法為行為監(jiān)督模式提供充分的法律依據(jù)，應根據(jù)需要完善對相應主體的行為規(guī)定。另外，條例作為行政法規(guī)存在不夠細化的特點，需要行業(yè)主管部門或地方對此進行深化，提高可操作性。企業(yè)由于具有追逐利潤的特性，目前很難做到主動尋求內(nèi)部安全行為體系的建立，因此需要政府進行引導，以行業(yè)主管部門制定的技術標準、規(guī)范和管理制度為主要依據(jù)，將各主體的主要安全行為規(guī)范化，既利于企業(yè)安全責任的履行，也利于政府監(jiān)管機構的照章監(jiān)管，這是行為監(jiān)督模式運行的前提。（二）嚴格的行為過程監(jiān)督與行為結果評價是重點。在安全行為規(guī)范的引導基礎上，政府需要對參建主體的安全行為過程進行嚴格監(jiān)督，這是模式運行的重點。行11、為過程監(jiān)督宜采取抽查尤其是不通知式抽查，檢查內(nèi)容以政府制定的安全行為規(guī)范內(nèi)容為主，將來或許還包含部分企業(yè)在規(guī)范化行為要求以外追加選擇的安全行為。過程監(jiān)督的方式可以包括資質審查、安全管理檔案資料審查、安全費用臺賬抽查、企業(yè)匯報、針對現(xiàn)場安全狀態(tài)提問、現(xiàn)場工人隨訪、實體安全狀況檢查、實體視頻監(jiān)控、監(jiān)督應急預案演練等，由監(jiān)管機構根據(jù)需要選擇采用。行為結果的評價是指對參建主體安全行為執(zhí)行情況的審核與評價，將作為實行激勵懲罰機制以及差別化監(jiān)管選擇的依據(jù)。實體監(jiān)督不再是政府安全監(jiān)管的重心，但對工程實體的監(jiān)督依然很重要，它可作為評價和校核企業(yè)行為結果的參考。此外，由于行為監(jiān)督量較為繁重，需要盡快培育第三方中12、介機構并找到合適的模式讓其參與安全監(jiān)管過程。（三）科學的經(jīng)濟激勵和懲罰機制是保障。資本是逐利的，企業(yè)對政府強制要求的做法會產(chǎn)生一定的抗拒，卻會對涉及經(jīng)濟利益的因素較快做出反應。新資源經(jīng)濟學理論倡導市場與政府相結合的政策主張。運用經(jīng)濟激勵機制，能在一定程度上彌補完全依靠政府行政監(jiān)管的被動性和局限性，有助于較好地引導企業(yè)自主選擇正向安全行為。因此，行為監(jiān)督模式還需要科學的經(jīng)濟激勵和懲罰機制作為運行保障。當經(jīng)濟激勵機制有效，建筑企業(yè)安全投入帶來的收益增大，甚至大于安全投入本身，理性的企業(yè)會自主加大投入選擇正向安全行為，履行相應的責任。而對于部分短視的企業(yè)，他們往往忽視安全投入的收益，拒絕選擇規(guī)范的安13、全行為，這樣發(fā)生安全事故的概率大增，但其違規(guī)行為被發(fā)現(xiàn)的概率也較大，此時起作用的是懲罰機制對于監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)的反向安全行為，必須加大經(jīng)濟處罰力度，大幅提高違規(guī)行為的經(jīng)濟成本，甚至使其高于選擇違規(guī)行為的收益，從而降低承包商及建設單位違規(guī)行為的預期收益和動機。企業(yè)一旦認為反向安全行為無利可圖，自然會改變思路轉而執(zhí)行規(guī)范的安全行為。（：重慶大學建設管理與房地產(chǎn)學院）主要參考文獻：1陳大偉，方東平，張延東.我國建筑業(yè)安全生產(chǎn)長效機制構建對策研究.建筑經(jīng)濟，2009.2.2國務院.2003年國務院政府工作報告.3焦建國.簡析建筑安全監(jiān)督工作的現(xiàn)狀與發(fā)展.建筑安全，2011.1.4樂新軍，佘立中.建筑安全監(jiān)管與中介機構存在的問題及對策.建筑安全，2010.6.5馬成祥.新公共管理視角下我國政府管理模式的創(chuàng)新.改革與開放，2011.4.