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1、上海市郊野公園規劃建設與展望 內容提要 Part1.土地整治概念 Part2.上海實踐 Part3.新時代新要求 Part4.新坐標新定位 Part1 土地整治概念 土地整治是指對低效利用、不合理利用、未利用以及生產建設活動和自然災害損毀的土地進行整治，提高土地利用效率的活動。包括農用地整理、建設用地復墾、未利用地開發、市地整治等類型。全國土地整治規劃(20112015年)土地整治的政策基礎 土地征收制度 有償使用制度 土地管理三大核心制度 城鄉建設用地增減掛鉤 耕地保護 制度 計劃管理 基本農田保護 制度 占補平衡制度 用途管制制度 立足土地管理相關核心制度，隨著土地利用核心矛盾的變化及土地2、整治探索實踐活動的不斷開展，整治目標趨于多元，整治形態發生演變。以補充耕地 為主要目的 時代在變 整治在變 土地整治 1.0 土地整治 2.0 耕地數量 質量并重 耕地數量、質量、生態三位一體 數量、質量、資源、生態、人文五位一體 土地整治 3.0 土地整治 4.0 Part2 上海實踐 初步探索階段 快速發展階段 1994年 2010年 至今 1995年，奉賢縣 提出“三個集中”策略 2000年，開展了以農村居民點整治為主的“宅基地置換”探索 2008年，城鄉建設用地增減掛鉤政策 2010年 上海市成立了市級土地整理機構 2011年 啟動首個市級土地整治項目 2013年 編制上海市市級土地整3、治規劃審核通過 2013年 啟動首個郊野公園建設 2014年 提出“郊野單元規劃”概念 2014年 啟動“土地整治+“試點 2014年 全面推進市域集建區外低效建設用地減量化工作 2015年 形成全域土地整治框架體系 宏觀背景 上海作為一個特大型城市，人口高度集中、土地等資源供需矛盾突出、環境容量十分有限，面臨的資源環境緊約束形勢日益嚴峻，亟需改革國土資源管理思路，轉變土地利用方式，以土地綜合整治助力和保障土地節約集約利用和新型城鎮化發展，探索符合上海實際、具有上海特色的“創新驅動發展、經濟轉型升級”之路。粗放低效利用與土地資源緊缺的矛盾 建設用地面積占全域總面積比例 規劃約束：建設用地總量達4、到“天花板”上海陸域總面積6340平方公里 2014年現狀：3103平方公里 規劃2020年：3185平方公里 自身發展視角：全球城市、宜居城市 上海建設用地占陸域面積的45%，遠高于大倫敦、大巴黎、東京圈等國際大都市（30%左右）的水平。粗放低效利用與土地資源緊缺的矛盾 用地結構不合理 工業用地占比較高，占比24%；集建區外工業用地分布散亂、效率低下；農村居民點規模小布局散、閑置現象普遍5戶以下占比84%。0102030工業用地占比 耕保形勢嚴峻與健康產能建設的矛盾 耕地面積持續減少 耕地質量等級差異不一 部分區域的有機物污染物和重金屬含量明顯呈上升趨勢。0.00 10.00 20.00 35、0.00 40.00197819801982198419861988199019921994199619982000200220042006200820102012上海市歷年耕地面積數量變化折線圖 生態空間不足與綠色游憩需求的矛盾 生態空間不足 上海市森林覆蓋率2013年統計為13.13%，低于其他國際大都市。在長三角16個地級以上城市中，上海低于杭州、寧波、南京、無錫等城市。需求增長快速 上海人口絕對數量的快速增加客觀要求拓寬生態生活空間,且人群對生態環境、休閑游憩有著更高的需求。主要國際大都市森林覆蓋率對比 2008年長三角部分城市森林覆蓋率比較 村落空心消亡與鄉村風貌留存的矛盾 農村村落6、中的居住人口正在減少、空心化程度正在提高；傳統村落的風貌已發生較大改變，部分村落不斷消亡；老齡化問題突出，勞動力不斷流失。郊區新市鎮60歲以上人口占常住人口比例分布圖 資料來源：上海典型新市鎮調研 2013 城鄉二元結構與農村發展滯后的矛盾 原有的城鄉二元結構使得農村資源要素流失問題突出、公共資源配置不合理問題突出、城鎮化與農民市民化相脫節問題突出，農業基礎薄弱、農村發展滯后、農民增收困難的局面長期存在。新市鎮地區生產總值分布圖 發展目標：更高的城市品質。城市規模：只減不增 空間布局：推進城市建設重心向郊區轉移 生態環境：積極探索高密度條件下建設生態宜居城市的新路子。土地新政：五量調控 土地新7、政倒逼轉型 城鄉全域空間優化 城鄉要素雙向流動 創新實踐之一 郊野單元規劃 郊野單元規劃是立足城鄉發展戰略在郊野地區的全域落地和實施保障，以土地整治規劃為承載，以配套政策和組織編制創新為支撐，保證郊野地區的區域平衡和綜合調控，引導郊野地區鎮域層面全域統籌戰略安排和城鄉宏觀發展戰略目標在微觀實施層面落地，推進“多規整合、政策融合、資金疊合和項目集合”，是鄉鎮級的全域全地類的實施性策略性空間規劃。立足于總體空間戰略的縱向傳導，完善城鄉規劃體系 上海市土地利用總體規劃上海市城市總體規劃上海市土地整治規劃區縣土地利用總體規劃區縣城鄉總體規劃區縣土地整治規劃鄉鎮土地利用總體規劃新市鎮城鄉總體規劃中心城城8、市總體規劃分區規劃城鎮控制性編制單元規劃郊野單元規劃土地整治工程規劃控制性詳細規劃專業領域規劃項目實施立足于區域資源要素的橫向整合，推進鎮域層面全目標全地類的全域統籌 鎮域層面 全目標全地類的全域統籌 明確區域發展目標任務和總體布局 統籌優化全地類整體功能布局 1.建設用地功能布局優化 2.農用地和未利用地功能布局優化 銜接整合各項專業規劃 繪制了鎮鄉空間一張藍圖。原先相對小規模、分散的土地整治項目轉變為整區域統籌實施項目的有機組成部分，原先單地類功能布局優化轉變為多地類的綜合性功能布局優化。農用地 農村居民點 工礦倉儲用地 交通運輸用地 公共服務與公共設施用地 河湖水面 現狀用地 農田整治 9、水系整治 道路整治 村莊整治 產業用地 造血地塊 造血地塊 產業用地 立足于區域資源要素的橫向整合，推進鎮域層面全目標全地類的全域統籌 立足于規劃的實施性和策略性，設計多路徑、自適應通道以實現規劃綜合目標 規劃配套政策的靈活性 建設項目和資金整合的聚合性 全地類全域統籌布局的可能性 鄉鎮 自適應選擇 多路徑 路徑1 路徑2 路徑3 建立以規劃土地政策為基底并融合各項涉農政策的規劃配套政策 1 預留鄉鎮建設發展空間，建立規劃空間獎勵機制 2 提高帶動區域緊湊集約支持已批控制性詳細規劃的適度調整 3 保集體經濟組織長遠收益創新土地出讓方式政策 4 建立“減量化”倒逼機制實現用地計劃管理的考核聯動 10、5 凝聚部門合力融合產業結構調整和環保支持政策 立足于規劃的實施性和策略性，設計多路徑、自適應通道以實現規劃綜合目標 以郊野單元規劃為平臺，整合各領域工程、資金及其它資源 土地綜合整治項目 宅基地置換政策 村莊改造資金 水利建設資金 片林建設資金 產業結構調整資金 土地整治專項資金 土地出讓收益返還 郊野單元規劃平臺 農業 水務 林業 產業 規土 建交 財政 發改 城市建設資金 生態補償資金 立足于規劃的實施性和策略性，設計多路徑、自適應通道以實現規劃綜合目標 規劃導向 規劃實施內容 規劃配套政策 實施資金來源 以城鄉統籌、節約集約用地，預留城鎮發展空間為重點 工業用地和宅基地整治，建新和農民11、安置 土地政策：拆三還一、雙指標騰挪 規劃管理政策：控詳調整 財稅政策：出讓金返還 主要包括土地出讓、節余指標流轉交易及社會資金籌集、其它部門支持資金 以農業規模經營、改善“三生”環境為重點 農用地（含未利用地）整治及工業用地騰退 土地整治：拆三還一、雙指標騰挪、土地承包 財稅政策：出讓金返還 主要包括區縣統籌收購雙指標和其它部門支持資金 以生態文明建設為重點 農用地和建設用地整治、市政、交通、游線游憩、環境保護與生態修復 土地政策：拆十還四 財稅政策：出讓金返還 金融政策 該類型作業方式多為重大項目，主要依托政府資金、節余指標流轉、企業經營融資 立足于規劃的實施性和策略性，設計多路徑、自適應12、通道以實現規劃綜合目標 創新實踐之二 土地整治+路徑 鄉村生態資源 鄉村文化資源 生態優勢 發展優勢？創新試點 規劃農村自然村落風貌保留區 特色農莊 特色農家菜 特色農莊 鄉賢文化展示 老宅 老宅 林建村村委 老年活動室 老宅 老年活動室改造為農機庫 保留農機庫 保留農機庫 保留農機庫 保留農機庫 保留倉庫 老年活動室改造為 農閑休息室 陳堵村村委改造為辦公 關帝廟遺址改造為農閑休息室 土地整治+藝術 松江區新浜鎮市級土地整治 土地整治+體育 金山廊下鎮市級土地整治 已成功舉辦2屆廊馬比賽：2015年“復星杯”半程馬拉松 2016年“光明杯”半程馬拉松 土地整治+互聯網 嘉定外岡市級土地整治 13、土地整治+生物多樣性 崇明三星市級土地整治 土地整治+微課堂 “土地整治+”是指在土地整治工程技術創新的基礎上，融合發展“互聯網+”理念、技術和手段，激發、催化和保持土地整治在配置各種相關要素資源過程中的基礎作用，推動城鄉各種要素資源向有利于提升土地利用綜合價值的方向有序流動。田水路林村+鄉村資源挖掘 鄉土文化傳承 新業態培育 工程建設 軟件配套 內涵 對象 目標 農業增產農民增收 居住改善+單一主體 廣大市民：自然休閑游憩空間 各類生物：和諧的生態空間 各創新主體：“眾創空間”多種主體 增加耕地面積 提高耕地質量+增量提質 鄉村價值發現 助力生態文明建設 城鄉等值化發展 綜合目標 選址可研規14、劃設計預算施工驗收后評估+工程環節 鄉村發展 模式研究 鄉村景觀風貌 專項調查 后續 業態培育 全流程全鏈條 鄉建活動 流程 土地整治+開放共享、跨界融合 平臺 理念價值傳播平臺 社會智力支持平臺 跨界融合 全域整治 田 水 路 林 村 廠 文+鄉建 村民 市民+服務對象 公眾 公眾 公眾 公眾 資源要素配置平臺 創造價值 實現價值 傳播價值+創新主體 生態萬物 一個核心主體 四級維度圈層 三大功能性平臺 村民 市民+服務對象 公眾+創新主體 生態萬物 全域整治 田 水 路 林 村 廠 文 村民 市民+服務對象 公眾+創新主體 生態萬物 跨界融合 全域整治 田 水 路 林 村 廠 文+鄉建 村15、民 市民+服務對象 公眾+創新主體 生態萬物 平臺 理念價值傳播平臺 社會智力支持平臺 跨界融合 全域整治 田 水 路 林 村 廠 文+鄉建 村民 市民+服務對象 公眾 資源要素配置平臺 創造價值 實現價值 傳播價值+創新主體 生態萬物 平臺 理念傳播 平臺 智力支持平臺 跨界融合 全域整治 田 水 路 林 村 廠 文+鄉建 村民 市民+服務對象 公眾 公眾 公眾 公眾 資源配置平臺 創造價值 實現價值 傳播價值+創新主體 生態萬物“土地整治+”生態圈 開放共享，跨界融合 社會智力支持平臺 引入社會化創新力量參與土地整治“新農人“帶動新農村發展 資源要素配置平臺 以共享經濟為導向 實現城鄉資源16、要素的有序流動 理念價值傳播平臺 創新公眾參與模式 構建線上線下聯動的傳播平臺 凝聚共識，傳播綠色理念 土地整治+試點效應已經顯現 崇明仙橋村的鄉野奇樂會 松江新浜的鄉野公園 嘉定外岡農事體驗 金山廊下田園綜合體 青浦倪馬村藝術家工作室群落 奉賢莊行東方美谷農藝公園 土地整治+的燎原之勢已經呈現。土地整治項目區也成為提升農民和市民獲得感的重要平臺。土地整治+成為國家戰略導向 2016年11月11-13日，曹衛星在四川調研時明確“強化土地整治+理念 實現1+N綜合效應”以土地整治+為主要內容的上海全域土地整治創新與實踐2016年被評為部科技二等獎”創新實踐之三 市級土地整治項目 8個市級土地整治17、項目 總規模近5721公頃 預計新增耕地780公頃 搬遷農戶2961戶 涉及建設用地減量154.62公頃 市級土地整治項目 鄉村復興型莊行項目 城鄉統籌型外岡項目 景觀生態建設特色廊下項目 鄉村風貌保護特色新浜項目 規模經濟導向新村項目 都市觀光導向合慶項目 規劃效果 提高農田設施標準，建設規?；⒓羞B片的灌溉水田，并運用高科技種植技術進行規?；N植 整治后成效 集約高效 生產空間 優化完善項目區內水系，構建生態景觀防護林，通過河道清淤、連通水系、綠色生態護坡護岸、景觀防護林等保留原汁原味的江南自然水鄉的綠色好風光。原貌 整治后成效 山清水秀 生態空間 通過對農村地區散亂、廢棄、閑置和低效利18、用的農村宅基地進行整治，完善基礎設施和公共服務設施 宜居適度 生活空間 創新實踐之四 建設用地減量化 建設用地“減量化”是在郊野單元規劃的指導下，通過建立全域一體的土地整治運作體制機制和政策體系，以集中建設用地外低效建設用地減量為目標，市、區、鎮分步驟協同推進建設用地整治活動，達到空間優化、生態改善、產業轉型、治理改善、發展轉型等效應，全面落實上?！翱偭挎i定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”土地管理策略。運作體制機制和政策體系 耕地紅線 扭轉新增耕地逐年下降趨勢。轉型升級 2014-2015，連續兩年 實現年度工業用地的實質性負增長。人口底線 優化了外來人口結構。落實國家戰略，支撐上海19、轉型發展 綜合成效 促進全域城鄉空間優化、綠色擴容和環境改善 優化全域城鄉建設用地空間布局 擴容綠色空間 宜林則林，宜耕則耕 改善區域環境 優化耕地資源布局，增加生物多樣性。綜合成效 成為農村集體經濟發展新契機 堅持集體和農民的經濟收益“不減少”“有增加”的原則，探索低效建設用地的減量與農村資產收益的增量掛鉤的新路徑 新城商住地塊 徐涇商辦地塊 練塘“減量化”廠房 2015年10月建設用地減量化“造血”機制首幅地塊完成土地出讓手續。經測算：村獲得8360平方米（約12.6畝）商業服務用房的收益，相當于練塘鎮減量330多畝工業用地的收益 綜合成效 三減少 減少低效用地 減少污染排放 減少社會管理20、成本 三增加 增加發展空間 增加土地利用效益 增加生態用地 減量化已成為郊野地區生態環境整治的利器 綜合成效 創新實踐之五 郊野公園建設 概念提出 布局選址 建設試點？2009年 2012年 2013年至今 未來 郊野公園重大生態功能區域土地整治 2009年，上海編制了全域基本生態網絡規劃，上海劃定以基本農田為主的“生態保育區”，并在集中建設區外劃定了以郊野公園為重要節點的結構性生態空間。上海市基本生態網絡規劃圖 概念提出 全市初步規劃了21座郊野公園，總用地面積約400平方公里。自然資源較好，對生態功能有影響的重要節點地區 毗鄰新城和大型居住社區的地區 交通條件較好的地區 布局選址 201321、年首批5個郊野公園啟動建設（浦江、嘉北、青西、松南、長興），投入市級資金42個億。2014年，新增2個（廊下、廣富林）7個郊野公園規劃總面積130平方公里，其中一期面積約50平方公里。長興島郊野公園 松南郊野公園 浦江郊野公園 青西郊野公園 嘉北郊野公園 試點示范 嘉北郊野公園 萬畝良田 浦江郊野公園 柳鷺田園 長興島郊野公園 農場菜園 青西郊野公園 水杉林 如果要給郊野公園下一個定義 郊野公園不同于一般意義上的城市公園，而是以郊區農田、生態片林、水系濕地、自然村落、歷史風貌等現有生態人文資源為基礎，以土地綜合整治為平臺，統籌和整合涉農政策、資金，在本市郊區關鍵生態節點建設的具有一定規模、擁有22、良好的田園風光、郊野植被及自然景觀，以保護生態環境資源、展現自然人文風貌、提供都市休閑游憩空間為主要特征的郊野開放空間。土地利用特征 空間分布多數在規劃集中建設區外，結構以集體所有的農地為主 功能定位 生態保護功能 農業生產功能 游憩休閑功能 科普教育功能 資金需求 建設資金需求量巨大，回收時期長 現狀分析 上海郊野公園路徑選擇 土地利用特征、功能定位和巨大的資金需求 不能按照城市公園的建設模式實施，只能通過聚合現有涉農政策、整合涉農資金來實現 市級土地整治項目試點基礎，形成以土地整治為平臺，整合水利、農業等涉農政策、資金集中投入的工作路徑 初步形成了 政府主導，部門聯動的工作格局 土地綜合整23、治同時具備涉農建設、涉農投資、綜合施策的性質，成為郊野公園建設的必然選擇和唯一路徑 實施機制和配套政策體系構建 政策融合 項目疊合 規劃整合 資金聚合 以郊野（公園）單元為引領的空間保障政策，整合各類專業規劃 以減量化為核心的等規劃土地支持政策 以土地整治專項資金為主導的資金支持政策。利用土地整治平臺，整合農委、水務、環保、產業調整等政策性資金、專項資金 以區為主，市區聯動的項目管理機制。疊加村莊改造、產業結構調整、農田水利、農村污水處理、河道整治、旅游發展等項目 案例：浦江郊野公園項目 郊野公園與土地整治：（1）工程措施：為公園配套土地平整、灌排、交通等基礎設施；整治低效建設用地，溝通疏浚水24、系，改善生態環境。（2）用地政策：土地整治結合城鄉建設用地增減掛鉤政策合理布局建設用地，騰挪用地指標，為公園發展提供空間條件。浦江郊野公園土地整治項目片區劃分 土地整治規模：浦江郊野公園一期土地整治項目劃分為、三個片區，片區101.81公頃；片區361.65公頃；片區445.54公頃。項目定位：以森林游憩、濱水休閑為主要功能的近郊都市森林型郊野公園。一期土地整治范圍一期土地整治范圍 一期開園一期開園范圍范圍 灌溉工程（泵站、輸水管道、末端設備）排水工程（排水管道、排水溝、檢查井）土地平整 工程 建設用地拆除復墾 地形堆坡 田塊平整 田間道、生產路、園林路 橋涵（車行橋、人行橋、箱涵）生態景觀工25、程（親水平臺、亭廊）河道整治工程（河道清淤疏浚、護岸）田間道路 工程 灌溉與排水工程 農田防護 與生態保持工程 建設用地拆除復墾 地形堆坡 人行橋 園林路 排水溝 亭廊 河道整治 檢查井 主干道路 輸水管 親水平臺 滿足了市民的休閑游憩需求。郊野公園建設綜合成效 游郊野公園的意愿分布圖：愿意的占80%出游時間偏好分析：小長假占78.87%項目偏好分析：鄉野項目占前三 男女比例均衡 上海郊野公園居民接受度問卷調查 發掘了鄉村價值，助力鄉村復興。生態生態 文化文化 社會資本要素社會資本要素 鄉村復興鄉村復興 農業與土地農業與土地 經濟收入經濟收入 社會組織社會組織 內部內部資源重組資源重組 城市 26、鄉村 勞動力勞動力 資本資本 技術技術 經濟生產要素經濟生產要素 信息信息 郊野公園建設綜合成效 生態空間“擴容提質”，生態底線得到錨固。郊野公園建設綜合成效 生態優勢逐步轉化為區域發展優勢。郊野公園建設綜合成效 預計投資80億元的高端頤養項目落戶廊下 華為研發總部落戶青西郊野公園的西岑社區 郊野公園實踐受到廣泛關注 郊野公園實踐受到廣泛關注 新時代新要求 Part3 社會主要矛盾轉化 實施鄉村振興戰略 堅持人與自然和諧共生 新時代新征程新要求 創新之城 人文之城 生態之城 新目標新戰略新作為 在新時代坐標中堅定追求卓越的發展取向，著力構筑上海發展的戰略優勢。努力走出鄉村振興的上海路徑。建設“27、卓越的全球城市”需要“新時代的新郊野”美麗上海，郊野是基礎 城市市民對自然、休閑、野趣的郊野共建、田園美景的需求越來越強烈 新目標新戰略新作為 新坐標新定位 Part4 郊野公園后續發展定位思考 1、與卓越的全球城市相匹配的郊野空間趨勢研判 美國格林威治基金小鎮 法國格拉斯農業小鎮 在空間形態上還是鄉鎮，而在社會經濟活動上卻趨近城市 丹麥卡倫堡市循環經濟小鎮 德國蒙紹市城鄉地帶科技型小鎮 小城鎮已成為當地產業集約化發展的聚集地 1、與卓越的全球城市相匹配的郊野空間趨勢研判 發達國家郊野空間特點：田園詩意的景觀 空間融合的格局 特色傳承的文化 均等完備的服務 國際借鑒 突出生態宜居，把郊野地區作28、為整體生態系統來打造 國際借鑒 以特色功能鎮為載體，加快鄉村振興進程 2、上海郊野空間發展的機遇和挑戰 挑戰 城鄉發展不平衡 土地使用集約度不高 人居環境問題突出 基本公共服務設施不盡完善 機遇 上?？臻g結構轉型的需要 實施城鄉融合戰略的需要 市民日益增長的美好生活需要 郊野公園實質是通過區域性的土地綜合整治，系統梳理和提升較好的自然條件、生態資源文化，以此實現城鄉空間布局優化，生產、生活、生態融合發展，改善郊區面貌，增加農民收入，從而整體提升郊野地區的經濟、社會和生態發展水平。郊野公園是保障生態安全的重大舉措 實現鄉村振興的有效途徑 推動城鄉融合的強大動力 是滿足市民需求的游憩空間 3、郊野29、公園功能定位 城鄉融合引領區 建立城鄉要素雙向流動的機制。推動城市公共服務和基礎設施向鄉村延伸。鄉村振興示范區 按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，把特色田園鄉村建設作為解決“三農”問題的主抓手。綠色發展實踐區 確立生態環境資源的核心地位 青西郊野公園 嘉北郊野公園 1.催生全球城市新興業態，打造“生態”的“園鎮融合”模式。依托北部世界級生態島濱江達海、西部依湖環山，杭州灣北岸臨海灣區的景觀資源特色，以及中心城周邊地區城鎮的區位優勢，充分發揮郊野公園的催化劑作用，推進“生態+”產業在城鎮集聚，即與健康養老、會議會展、智慧研發、教育、文化、體育、等產業深度融合。瑞士30、蒙特雷 郊野公園與村鎮融合發展策略 2.整合農業優勢資源，打造“農耕+”的“鄉村振興”模式。突出“休閑”“觀光”“農業”特色，塑造清新自然的田園風光，打造民俗質樸的人文環境，演繹“鄉村，讓城市更向往”的美好主題。這一地區的郊野公園是鄉村產業轉型升級和農民增收的平臺和抓手。在生態保護的前提下，適當建設生態友好型的經營性項目。臺灣清境農場 郊野公園與村鎮融合發展策略 3.突出生態保育功能，打造“自然+”的都市自然地模式。對于具有生態環境價值、生態游憩價值、科學研究價值的都市自然地，需立足保護，嚴格限制相關開發。在生態評估的基礎上，可進行適當的功能拓展，建設為市民提供遠足休憩的大型生態開放空間。香港大欖郊野公園 郊野公園與村鎮融合發展策略 陰 陽 2035年，形成以郊野公園為策源地，園鎮（村）融合發展，以點帶面的鄉村全面振興格局；基本建成與全球城市相匹配的 綠色郊野、活力郊野、幸福郊野；形成生態田園與繁華都市交相輝映的城鄉形態；在全國率先走出一條 大都市區城鄉融合發展、綠色發展的上海路徑。目標愿景