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1、對房屋征收中未登記的建筑物性質的認定及處理原則的探討【摘要】由于城中村和舊城區民房產權登記管理工作相對滯后，不少房屋產權未進行登記，沒有領取產權證，在征收補償中成為工作難點之一。本文就即將被征收但又未登記建筑物的性質認定和處理進行粗淺探討。 /2/view-13091252.htm【關鍵詞】房屋征收；性質的認定；處理原則自國有土地上房屋征收與補償條例頒布實施以來，基層房屋征收工作中遇到了一些新問題。尤其是隨著城市建設進程的加快，不少城中村房屋和舊城區民房亟需改造，村(居)民的房屋即將被征收。由于多方面的原因，房屋產權登記管理工作相對滯后，不少房屋產權未進行登記，沒有領取產權證，是征收補償工作難2、點之一。本文就即將被征收但又未登記建筑物的性質認定和處理進行粗淺探討。1 房屋征收中未登記建筑物的性質認定按照條例第二十四條第二款“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當組織有關部門依法對征收范圍內未登記的建筑進行調查、認定和處理。”的規定，縣級以上人民政府在制定本地區征收辦法時，應當在辦法中具體明確其認定和處理的職能部門，以便實際操作。被征收房屋面積及用途不明確的，可明確由城市規劃部門會同相關部門認定；被征收房屋所涉及土地用途、土地取得方式、土地使用權面積等不明確的，可明確由國土部門依法認定；各相關部門應當相互配合，積極做好征收的前置工作。1.1 未登記房屋的合法性認定問題對未登記房屋性質3、的認定，首先要考慮房屋的合法性。對于房屋是否合法，應當由相關職能機關依據行政程序進行審查認定。但中華人民共和國物權法第三十條規定：因合法建造、拆除房屋等事實行為設立或者消滅物權的，自事實行為成就時發生效力。因此，對房屋建造的合法性判斷，行政機關主要是通過兩個途徑實現，一方面是通過主動行政執法來認定，另一方面是被動通過有關當事人的申請來認定。因房屋違法認定是屬于政策性很強的行政審查范疇；而現實生活中，違法建筑類型繁多，認定標準不同，那些未按照規定取得審批手續的房屋未必全都是違法建筑，行政機關本身就可以利用其自身的行政權，通過對政策的掌握，運用行政處罰和補辦手續等行政措施將部分違法建筑變為合法建筑4、。一旦被認定為違法建筑，那就說明其違反了國家的相關法律法規，侵害到了社會公共利益或者社會公共秩序，違法行為所產生結果當然不能和合法行為產生的效果相同，如果違法建筑所有人能夠獲得與合法建筑所有人基本相同的利益保護，那么違法建筑行為不僅不會得到遏制，反而會更加泛濫，從而造成社會財富的更大浪費。違法建筑的產生固然有其歷史、社會等原因，但對違法建筑和合法建筑要區別對待，采取不同程度、不同類型的保護模式應屬當然。1.2 未登記房屋性質的認定問題對于未登記房屋性質的認定，在實踐中主要分為兩種情形：一是有行政審批證明文件的房屋性質認定。建房人在建房之初，根據當時當地的規定，已得到土地、建設等部門的批準，辦理5、了各項審批手續，只是因為年代久遠或其他原因當事人不愿登記或暫時無法行政登記的，相關部門應該根據已有的證明文件直接確定房屋的性質及所有權人。二是無完備行政審批證明文件的房屋性質認定。在有完備行政審批證明文件的情況下，我們可以確認該房屋合法性，但是如果未登記房屋在建房之時未履行過審批手續（建房審批程序存在瑕疵），該如何處理？一是可以讓當事人自行去相關職能機關進行行政確認；二是由縣級以上人民政府組織相關職能機關進行行政確認。其確認原則為按土地用途進行確認，因我國實行土地用途管制制度。1.3 未登記房屋所有權人的認定問題在我國，房產登記制度尚存在很多不完善的地方，導致其功能發揮有限。再有受舊思想觀念的6、影響，廣大農村甚至許多城鎮的群眾法律意識淡薄、行政執法水平不高，登記制度也未能很好地貫徹到底，本應登記而未登記的房屋在現實中還是比較多，因此在無法確定未登記房屋所有人的情況下，不妨采用占有的權利推定規則。對于房屋的建筑情況，實際占有人的使用情況只有當地村(居)民、基層組織最為了解，有些房屋的建設并未得到行政部門的認可批準，但絕大多數都是經過基層組織的同意，從而使基層組織在證明該房實際占有者的情況上具有先天的優勢和不可替代的地位。因此，基層組織所出具的證明并不能起到房屋所有權證的效力，但其對于房屋的占有使用情況的證明作用，還是應該采信、認可的。2 對未登記房屋的認定和處理有關問題的思考經過基層實7、踐和理論思考，未登記房屋的認定和處理主要涉及兩個方面的問題。2.1 立法問題。2.1.1 法律規定不明確，操作性差。在我國，為保護農田耕地，農村建房一直實行嚴格的建房審批制度，但這項制度卻是散見于1993年6月29日頒布的第116號國務院令村莊和集鎮規劃建設管理條例和后來頒布的中華人民共和國土地管理法中。雖有規定，但建房審批手續落實情況很不理想，其中最大的原因是規定的模糊、不明確，給基層組織的適用帶來了很大的不確定性，也使得農民建房審批茫然，該找那些部門、該走那些程序、申請需要什么樣的前置條件等問題都不知曉。2.1.2 審批手續繁瑣，守法成本高。我國現行的審批制度最少包括以下幾步：建房申請；村8、民建房用地審批手續辦理；用地審批手續辦理；村鎮規劃建設許可手續辦理；開工和竣工手續申報。當中涉及審批部門繁多，手續繁瑣，無法定辦理期限，導致審批遙遙無期，村民不得不選擇規避。長此以往，大多數農房只是經過村一級組織審查，并未報經上級規劃部門審批。更有甚者，為了謀求拆遷補償等利益，有些村民故意繞開村級組織擅自施工，私自搭建，搶建、亂建。2008年1月1日我國正式實施的中華人民共和國城鄉規劃法第四十一條第二款規定：在鄉、村莊規劃區內使用原有宅基地進行農村村民住宅建設的規劃管理辦法，由省、自治區、直轄市制定。針對農村建房審批制度混亂不清的現狀，建議省、自治區、直轄市人大機關根據地方實際情況制定地方性法9、規對該問題做出詳細規定。2.2 行政管理問題。2.2.1 權責不清、行政亂作為。在2008年1月22日房屋登記辦法頒布之前，我國關于農村集體土地房屋產權產籍管理的法律、法規缺乏，房屋管理依據不足，農村房屋產權產籍管理機構不健全，出現了非房產管理部門發產權證的現象，造成農村房屋產權管理混亂，資料不全，房屋來源不清，而且所發證件記載的建筑面積與實際面積嚴重不符。2.2.2 制度缺位、行政不透明。在實踐中，由于缺乏明確的法律法規約束，房產登記部門也沒有明確的登記程序和規則，行政行為的隨意性比較大，同時行政審批缺乏公開透明度，同一行為在不同時間不同地區可能會得到不同的結果，行政相對人無法預測自己行為的10、最終結果，更無法對行政機關的行為進行監督，于是越來越多的人選擇了不辦理登記的消極措施。房屋登記辦法對房屋登記機關、程序、種類、方法等內容進行了一系列的規定，由此給農村房屋產權登記帶來了一個契機，但是要想初步解決這個問題，行政機關還需繼續努力，加強宣傳，提高村民產權登記意識，盡早開展房屋清查登記，保障合法房屋所有人利益。總之，對未登記的建筑物性質的認定和處理，一是政策性強，二是面廣量大，三是涉及到被征收人的利益。如有不慎，不但影響房屋的征收，而且引起不必要的社會矛盾。因此，這就需要縣級以上人民政府在房屋征收前，依照條例等法律法規的規定，做大量細致的工作，提前由有關部門進行調查和認定，并依法作出處理，既要做好認定工作，保障國有土地上房屋的征收，同時要切實保護被征收人的利益。