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1、成都市金牛區(qū)城管執(zhí)法局強(qiáng)制拆除胡昌明違法建筑合法性分析案例一案 成都市金牛區(qū)城管執(zhí)法局強(qiáng)制拆除胡昌明違法建筑一案,因胡昌明前妻唐福珍自焚身亡,在各大媒體吵得沸沸揚(yáng)揚(yáng)。該事件系各種復(fù)雜因素所致,涉及方方面面,現(xiàn)筆者僅從法律層面對(duì)本案進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。 案情介紹: 1996年8月,胡昌明與金牛區(qū)天回鎮(zhèn)金華村簽訂了建房用地協(xié)議后,在未辦理規(guī)劃建設(shè)許可證及用地審批手續(xù)的情況下,修建了面積達(dá)1600平方米的磚混結(jié)構(gòu)及簡(jiǎn)易結(jié)構(gòu)房屋,用于企業(yè)經(jīng)營(yíng)。此后,胡昌明對(duì)所建房屋一直沒有辦理相關(guān)手續(xù)。2007年8月,成都市決定修建市政道路金新路。為保證金新路施工順利進(jìn)行,金牛區(qū)有關(guān)方面多次與胡昌明溝通,要求其自行拆除該建2、筑。考慮到歷史因素,金牛區(qū)有關(guān)方面擬給予適當(dāng)補(bǔ)償,但胡昌明拒絕接受,并提出了800多萬元的要價(jià)。2007年10月23日,成都市金牛區(qū)城市管理行政執(zhí)法局給胡昌明下達(dá)了限期拆除違法建設(shè)事先通知書,10月29日,又給他下達(dá)了限期拆除違法建筑決定書,限令胡昌明在2007年11月3日24時(shí)前拆除。胡昌明未予理睬。2009年4月10日,金牛區(qū)城管執(zhí)法局對(duì)胡昌明建筑實(shí)施拆除,遭到其前妻唐福珍組織親屬多人暴力阻撓執(zhí)法,該次執(zhí)法行動(dòng)終因唐福珍采取往自己身上傾倒汽油的極端方式相威脅、為避免意外情況出現(xiàn)而終止。2009年11月13日,金牛區(qū)城管執(zhí)法局工作人員對(duì)胡昌明建筑實(shí)施拆除。 法律分析: 本案雖因拆遷工作引發(fā),3、但實(shí)質(zhì)上金牛區(qū)城管執(zhí)法局是依據(jù)規(guī)劃及城市管理等相關(guān)法律和行政法規(guī)的規(guī)定,認(rèn)定胡昌明的房屋是違法建筑并將其拆除而引發(fā)的紛爭(zhēng)。本案中,爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于金牛區(qū)城管執(zhí)法局是否是適格主體、胡昌明的違法行為是否因時(shí)效而應(yīng)免于處罰以及其是否有權(quán)實(shí)施強(qiáng)制拆除。下面,筆者就該爭(zhēng)議焦點(diǎn)分別進(jìn)行分析: 一、限期拆除建筑決定的性質(zhì) 行政處罰也稱“行政罰”,是指特定的行政主體對(duì)被認(rèn)為違反行政法律規(guī)范的公民、法人和其他組織所給予的一種制裁。限期拆除的性質(zhì)是否屬于行政處罰,在理論界一直存在較大爭(zhēng)議。中華人民共和國(guó)行政處罰法第八條明確規(guī)定了警告、罰款、沒收違法所得和非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照以及4、行政拘留等六類行政處罰措施,限期拆除并沒有歸為其中之一,但是該條同時(shí)規(guī)定法律、行政法規(guī)可以規(guī)定其他行政處罰措施。因此,考察作出限期拆除的決定是否屬于行政處罰,應(yīng)當(dāng)考察是否有法律的規(guī)定。根據(jù)中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十四條規(guī)定,未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的,由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè);尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的,限期改正,處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款;無法采取改正措施消除影響的,限期拆除,不能拆除的,沒收實(shí)物或者違法收入,可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款。第六十八條的規(guī)定, 城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)5、令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后,當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的,建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施。同時(shí),城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例第三十七條也對(duì)限期拆除做了明確規(guī)定。 據(jù)此,根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十四條、第六十八條以及城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例的規(guī)定,限期拆除已經(jīng)明確被規(guī)定,而根據(jù)行政處罰法第八條的規(guī)定,其性質(zhì)屬于行政處罰。 二、金牛區(qū)城管執(zhí)法局作出拆除處罰決定的主體資格之合法性分析 本案中,根據(jù)中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十四條的規(guī)定,胡昌明興建房屋應(yīng)當(dāng)獲得城市規(guī)劃部門的批準(zhǔn),同時(shí)根據(jù)該法律的規(guī)定,未經(jīng)辦理相關(guān)手續(xù)的應(yīng)當(dāng)限期拆除。據(jù)此,根據(jù)該法6、律之相關(guān)規(guī)定,規(guī)劃部門是有權(quán)對(duì)胡昌明違法建筑行為作出拆除決定的行政機(jī)關(guān)。但根據(jù)中華人民共和國(guó)行政處罰法第十六條規(guī)定,國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。2003年,成都市人民政府依據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦關(guān)于在四川省成都市開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的復(fù)函,制定了成都市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)暫行辦法。該辦法第十一條規(guī)定,執(zhí)法局依據(jù)城市規(guī)劃法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定,有權(quán)對(duì)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證、不符合城市規(guī)劃要求的違法行為實(shí)施行政處罰。根據(jù)以上相關(guān)規(guī)定,金牛區(qū)城管執(zhí)法局行使該行政處罰權(quán)是有法律依據(jù)的。 三、關(guān)于本案行政處罰的時(shí)效 時(shí)效,7、是指一定的事實(shí)狀態(tài)在經(jīng)過一定的時(shí)間之后,便會(huì)依法發(fā)生一定法律效果的制度。行政處罰時(shí)效分為追究時(shí)效和執(zhí)行時(shí)效。所謂追究時(shí)效,是指行政處罰機(jī)關(guān)和其他有處罰權(quán)的組織對(duì)違法行為人依法追究法律責(zé)任的有效期限,如果超出這一期限,則不能再行追究 .中華人民共和國(guó)行政處罰法第二十九條的規(guī)定,除法律另有規(guī)定外,違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的,不再給予行政處罰。同時(shí),該條第二款規(guī)定,前述二年期限從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算,違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的,則從行為終了之日起計(jì)算。 本案中,胡昌明是于1996年8月,在與金牛區(qū)天回鎮(zhèn)金華村簽訂了建房用地協(xié)議后,但在未辦理規(guī)劃建設(shè)許可證及用地審批手續(xù)的情況下,進(jìn)行違法修建的。對(duì)8、其違法行為是否已經(jīng)過了追究時(shí)效的認(rèn)定,關(guān)鍵在于其違法建筑的行為是否“有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)”,但法律對(duì)此沒有明確規(guī)定。對(duì)此,筆者認(rèn)為,認(rèn)定本案中胡昌明違法建筑的行為是否“有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)”的關(guān)鍵在于,能否將胡昌明違法建筑行為建成的房屋的存續(xù)狀態(tài)作為認(rèn)定違法行為處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的依據(jù)。筆者認(rèn)為,行政處罰法第29條規(guī)定得很明確,是從違法行為終了之日起計(jì)算兩年的追究時(shí)效。本案中,胡昌明于1996年實(shí)施修建行為且其違法修建行為已經(jīng)完成達(dá)十多年之久,因此,其追究時(shí)效已經(jīng)屆滿。至于該違法建筑存續(xù)的事實(shí),只是違法行為的結(jié)果。只有產(chǎn)生該結(jié)果的行為被認(rèn)定違法并被撤銷之后,其結(jié)果能才能被否定,因此,違法建筑的存9、續(xù)不能作為認(rèn)定違法行為處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的依據(jù)。至于,城鄉(xiāng)規(guī)劃法,因其于2008年1月1日起施行,根據(jù)法不溯及既往的原則,其不能作為評(píng)價(jià)胡昌明的建筑行為是否違法的依據(jù)。但是,城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例第三十七條規(guī)定,凡不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的建筑物或者設(shè)施,由城市人民政府市 容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門會(huì)同城市規(guī)劃行政主管部門,責(zé)令有關(guān)單位和個(gè)人限期改造或者拆除;逾期未改造或者未拆除的,經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn),由城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門或者城市規(guī)劃行政主管部門組織強(qiáng)制拆除,并可處以罰款。根據(jù)該條例的規(guī)定,“凡不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的建筑物或者設(shè)施”,不論其行為的發(fā)生10、時(shí)間,均可被要求限期拆除。因此,根據(jù)以上分析筆者認(rèn)為,本案中行政處罰的追究時(shí)效并沒有屆滿,行政機(jī)關(guān)仍舊可以對(duì)其進(jìn)行追究。 四、金牛區(qū)城管執(zhí)法局實(shí)施強(qiáng)制拆除的合法性分析 根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定,我國(guó)對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行主體的劃分大致有以下三種:行政機(jī)關(guān)自力強(qiáng)制執(zhí)行、申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行和可選擇的行政強(qiáng)制執(zhí)行。可選擇的行政強(qiáng)制執(zhí)行是指,某些有法律法規(guī)授權(quán)的可以采取行政強(qiáng)制措施的行政機(jī)關(guān)可以選擇自力強(qiáng)制執(zhí)行,也可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。 就本案而言,行政處罰法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法以及城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例分別對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行的主體進(jìn)行了規(guī)定。其中,行政處罰法第五十一條規(guī)定,當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的,作出行政處11、罰決定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十八條規(guī)定:城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后,當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的,建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施。城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例第三十七條規(guī)定,凡不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的建筑物或者設(shè)施,由城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門會(huì)同城市規(guī)劃行政主管部門,責(zé)令有關(guān)單位和個(gè)人限期改造或者拆除;逾期未改造或者未拆除的,經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn),由城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門或者城市規(guī)劃行政主管部門組織強(qiáng)制拆除,并可處以罰款。前述規(guī)定分別規(guī)定法院、縣級(jí)以上地12、方人民政府責(zé)成的有關(guān)部門以及經(jīng)政府批準(zhǔn)的城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門或者城市規(guī)劃行政主管部門。因此,前述法律規(guī)定之間發(fā)生沖突。就城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例和行政處罰法之間的沖突而言,前者頒布于1992年,后者頒布于1996年,前者屬于行政法規(guī),后者屬于法律。根據(jù)立法法的規(guī)定,行政處罰法屬于上位法,城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例屬于下位法,二者沖突之時(shí),應(yīng)當(dāng)以上位法為準(zhǔn)。而就行政處罰法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法而言,前者是專門規(guī)范行政處罰的一般法,城鄉(xiāng)規(guī)劃法則是規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)范范圍內(nèi)的行政處罰的特別法,根據(jù)立法法的規(guī)定,特別法優(yōu)于一般法。但是,城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十八條的適用情形是,城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依據(jù)該法作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后,當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的,建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施。而本案中,城鄉(xiāng)規(guī)劃法并不能作為作出行政處罰的依據(jù),因此,金牛區(qū)人民政府無權(quán)責(zé)成金牛區(qū)城管執(zhí)法局實(shí)施強(qiáng)制拆除等措施。 因此,根據(jù)以上分析,本案中,金牛區(qū)城管執(zhí)法局應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆除。