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1、購房者對建筑工程竣工驗收備案行為可以提起行政訴訟張躍 安徽省安慶市中級人民法院 2012-12-26 21:50:01來源：人民司法2012年第10期內容提要: 建筑工程竣工驗收備案是指房屋的建設單位在房屋綜合驗收合格后將驗收資料上報建設行政機關，由其登記保存以備檢查和監督的行為。這是國家為加強建筑工程質量監管所規定的一項制度。如果建設行政機關不依法進行備案，則會對建筑工程質量監管留下隱患，進而侵害購房者的權益，因而普通購房者具備起訴建筑工程竣工驗收備案行為的原告主體資格。 案號 一審：（2011）岳行初字第00004號 二審：（2011）宜行終字第00054號【案情】原告（被上訴人）：葉定紅2、。被告（上訴人）：安徽省岳西縣住房和城鄉建設局（以下簡稱岳西縣住建局）。第三人（上訴人）：安徽省岳西縣安樂房屋開發有限公司（以下簡稱岳西縣安樂房屋公司）。一審法院認定如下案件事實：2011年2月，葉定紅因岳西縣安樂房屋公司違約遲延交付位于金太陽廣場處一商品房一事向岳西縣人民法院提起民事訴訟。在訴訟過程中為確定房屋綜合驗收合格的時間，葉定紅申請岳西縣人民法院向岳西縣住建局調取金太陽廣場的竣工驗收備案表。在法院調取的竣工驗收備案表中載明以下情形：岳西縣住建局委托的岳西縣建筑工程質量監督站對岳西縣安樂房屋公司開發的金太陽廣場1、2、3#樓工程進行竣工驗收備案的時間是2009年12月30日。而在備案材3、料中專業管理部門驗收意見表中，公安消防部門和環保部門同意驗收的時間分別是2010年4月29日和2010年9月6日，規劃部門僅蓋有印章但未簽署日期。由此葉定紅認為岳西縣住建局在未經消防、環保等部門驗收合格的情況下提前對金太陽廣場工程進行的竣工驗收備案，遂向岳西縣人民法院提起訴訟，要求確認岳西縣住建局的該備案行為違法。葉定紅訴稱：2009年8月29日原告與岳西縣安樂房屋公司簽訂了一份商品房買賣合同，合同約定該公司于2009年12月28日前將經綜合驗收合格的商品房交給原告。合同約定如第三人違約不超過60日的按已付房款的日萬分之十支付違約金，超過60日的按日萬分之二十支付違約金。合同簽訂后，原告全面履4、行了義務，可第三人遲遲不交付房屋。 2010年9月20日，第三人向原告下發了一紙通知書，要求原告入住。原告當即要求第三人出示竣工驗收備案表及合同約定的其他文件，而第三人未能出示。為此原告于2011年2月14日向岳西縣人民法院提起民事訴訟，要求第三人按約定交房，支付違約金并賠償損失。同時申請法院到岳西縣住建局處調取竣工驗收備案表和備案必須的前置材料。調查法官兩次到被告處，被告均不能提供。后僅提供了備案表而不提供其他材料。經了解得知，被告進行備案時，消防、環保等部門還沒有驗收。由于原告與第三人約定的交房條件是房屋必須綜合驗收合格，竣工驗收備案是綜合驗收合格的法定標志，被告違法提前備案嚴重侵害了原告5、獲得第三人賠107償的權利。為此訴至法院，要求確認被告的該竣工驗收備案行為違法。被告岳西縣住建局辯稱：一、答辯人委托的岳西縣建筑工程質量監督站為金太陽廣場工程竣工驗收備案行為符合法律法規規定。第三人金太陽廣場工程竣工驗收備案時，第三人向答辯人委托的備案機構提交了工程竣工驗收表、工程竣工驗收報告及相關驗收資料，施工單位簽署的工程質量保修書、施工許可證、住宅質量保證書、住宅使用說明書、工程質量監督報告等材料，并在相關部門對該工程認可使用的情況下，依法進行了備案。根據國家環保局相關批復，房地產建設項目，可在主體工程竣工后正式環保驗收前，進行試生產，待入住率達到一定比例后，再進行環保驗收。根據公安部建6、設工程消防監督管理規定，本案第三人建設工程不屬于法律規定的大型人員密集場所和其他特殊建設工程，在備案前不需消防驗收。二、建設工程竣工驗收備案行為不具有可訴性。 1.竣工驗收備案只是行政機關對建筑工程竣工驗收的一種程序上的管理，是建設單位向建設行政機關報告房屋竣工驗收情況以備查考的行為，只是對客觀事物發展過程的客觀描述和記載行為，行為本身不帶有審查性；2.備案行為只是對工程竣工驗收報告以及其他驗收資料進行登記、收訖的形式，對當事人的權利義務沒有實際影響，不會對當事人的權利義務形成確認。根據行政訴訟法的規定，該行為不具有可訴性。三、被答辯人不具備本案原告主體資格。即使備案行為具有可訴性，由于被答辯7、人既非工程的建設主體，也非房屋的所有人。同時，備案行為對工程竣工驗收不產生實質影響。因此，被答辯人作為本案原告主體不適格。綜上，請求法院駁回葉定紅的起訴或者維持答辯人的竣工驗收備案行為。第三人岳西縣安樂房屋公司陳述意見與岳西縣住建局的基本一致。【審判】安徽省岳西縣法院經審理認為：建筑工程竣工驗收備案是建設行政主管部門加強房屋質量監督管理的一種具體行政行為，應嚴格依照相關法律法規規章的規定，對提交備案登記應當具備的形式要件進行審查，具備全部要件的即予以備案登記，不具備全部要件的即不予備案登記。岳西縣住建局在未經環保、消防部門驗收合格，規劃部門未簽署意見的情況下，對第三人岳西縣安樂房屋公司開發的金8、太陽廣場1、2、3#樓工程進行備案登記，違反了建設工程質量管理條例第四十九條和房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理辦法第五條的規定，顯然違法。依據行政訴訟法第五十四條第（二）項，最高人民法院關于執行行政訴訟法若干問題的解釋第57條第2款之規定，判決如下：確認岳西縣住建局2009年12月30日對岳西縣安樂房屋公司金太陽廣場1、2、3#樓竣工驗收備案登記行為違法。案件受理費50元，由被告承擔。一審宣判后，岳西縣住建局不服一審判決，向安慶市中級人民法院提出上訴，請求二審法院撤銷一審判決，駁回葉定紅的起訴或者維持該局的竣工驗收備案行為。上訴理由基本上仍為一審的辯解理由。岳西縣安樂房屋公司同時提起9、上訴，上訴請求及理由與岳西縣住建局基本一致。安徽省安慶市中級人民法院二審查明的事實與一審相同。二審法院經審理認為：根據住房和城鄉建設部房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理辦法的規定，竣工驗收備案是建設行政機關在本行政區域內對建筑工程實施監督和管理的行政行為，該行為的內容就是特定的建筑工程的建設單位向建設行政機關報告工程完成驗收情況，行政機關予以登記備案，以供行政機關檢查和監督。法律設立此項制度目的即是加強房屋建筑質量的監管，如果建設行政機關不依法進行竣工驗收備案，無疑會對房屋建筑質量的監管留下隱患，進而侵害購房者的權利。故本案中葉定紅作為金太陽廣場中的商品房購買人，有權對岳西縣住建局對金10、太陽廣場的竣工驗收備案行為提起行政訴訟。依據住房和城鄉建設部房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理辦法第五條：“建設單位辦理工程竣工驗收備案應當提交下列文件：（一）工程竣工驗收備案表； （二）工程竣工驗收報告；（三）法律、行政法規規定應當由規劃、環保等部門出具的認可文件或者準許使用文件；（四）法律規定應當由公安消防部門出具的對大型的人員密集場所和其他特殊建設工程驗收合格的證明文件；（五）施工單位簽署的工程質量保修書；（六）法規、規章規定必須提供的其他文件。住宅工程還應當提交住宅質量保證書和住宅使用說明書。 ”本案中岳西縣住建局在竣工驗收備案表上簽署“同意備案”并蓋 章 的 時 間 是20011、9年12月30日，而規劃、環保部門在此時并未就該工程出具任何認可文件或者準予使用的文件，岳西縣住建局在岳西縣安樂房屋公司未提供法定資料的情況下對金太陽廣場工程作出同意備案的處理，該備案行為違法。岳西縣住建局在答辯狀中所辯稱在備案前得到規劃和環保部門許可均是在訴訟過程中所補充的證據，依法對被訴具體行政行為無證明力。綜上一審判決認定事實清楚，適用法律正確，兩上訴人的上訴理由不能成立，依法不予支持。依照行政訴訟法第六十一條第（一）項之規定，判決駁回上訴，維持原判。二審案件受理費50元，由上訴人負擔。【評析】目前我國房地產交易市場十分活躍，由此也圍繞著房地產交易產生了一系列法律問題，本案即是一例。本案12、中所涉及的主要問題是建筑工程竣工驗收備案行為是否可訴，普通購房者是否具備起訴竣工驗收備案行為的原告主體資格。本案在審理過程中主要有兩種分歧意見：一種意見認為竣工驗收備案行為不屬于法院行政訴訟的受案范圍。理由是該行為是房地產開發商向建設行政機關報告房屋竣工驗收的情況以備查考的行為，只是對事物發展過程的客觀描述和記載行為，本身并沒有任何行政決定的效力，對當事人的權利義務沒有實際影響。同時葉定紅與岳西縣安樂房屋公司簽訂商品房買賣合同中約定的房屋交付條件是房屋經綜合驗收合格，房屋綜合驗收合格與房屋竣工驗收備案是兩個不同的法律概念，因而原告葉定紅與被訴備案行為無法律上的利害關系，其不具備原告主體資格。另13、一種意見認為竣工驗收備案行為能夠對當事人的權利產生實際影響，是可訴的具體行政行為，同時原告葉定紅作為購房者也具備原告主體資格。合議庭最終采納后一種意見，具體理由如下：所謂房屋綜合驗收，是指在房屋竣工后在勘察、設計、施工、監理、建設單位驗收合格并出具竣工驗收報告的基礎上，再繼續由規劃、消防、環保等部門進行驗收，若驗收合格則由以上單位出具認可文件和準許使用文件。而竣工驗收備案則是指房屋的建設單位在上述所有部門驗收合格后將驗收資料上報建設行政機關，由其登記保存以備檢查和監督的行為。根據建設工程質量管理條例第四十九條規定：“建設單位應當自建設工程竣工驗收合格之日起15日內，將建設工程竣工驗收報告和規劃14、公安消防、環保等部門出具的認可文件或者準許使用文件報建設行政主管部門或者其他有關部門備案。建設行政主管部門或者其他有關部門發現建設單位在竣工驗收過程中有違反國家有關建設工程質量管理規定行為的，責令停止使用，重新組織竣工驗收。 ”通過上述規定可以看出，在竣工驗收備案行為中，建設行政機關并非僅僅是簡單地接受建設單位向其報送房屋竣工驗收相關資料，還要對備案資料進行至少是形式上審查，如果發現違法情形將責令停止使用，重新組織竣工驗收。由此可見，竣工驗收備案行為無論對房地產開發商還是對購房者都會產生行政法上的拘束力，能夠對購房者的權利產生實質性影響。而且法律設立竣工驗收備案制度的目的即是加強房屋建筑質量15、的監管，如果建設行政機關不依法進行竣工驗收備案，無疑會對房屋建筑質量的監管留下隱患，進而侵害購房者的權利。故本案中葉定紅作為金太陽廣場中的商品房購買人，有權對岳西縣住建局對金太陽廣場的竣工驗收備案行為提起行政訴訟。雖然本案中葉定紅與岳西縣安樂房屋公司簽訂商品房買賣合同中約定的房屋交付條件是房屋經綜合驗收合格，但如果一項建筑工程通過了竣工驗收備案，即表明該工程已經具備了全部的必需竣工驗收資料，因此可以認為通過竣工驗收備案的房屋是完全具備交付條件的，那么岳西縣住建局對金太陽廣場竣工驗收備案的時間就將對原告葉定紅所購買的房屋具備交付條件的時間認定產生重要影響，最終對葉定紅與岳西縣安樂房屋公司民事糾紛中違約金的計算產生重要影響，從這個意義上來講，葉定紅無疑也具備了原告主體資格。至于本案中岳西縣住建局對岳西縣安樂房屋公司金太陽廣場1、2、3#樓竣工驗收備案行為是否合法的問題，岳西縣住建局在竣工驗收備案表上簽署“同意備案”并蓋章的時間是2009年12月30日，而規劃、環保部門在此時并未就該工程出具任何認可文件或者準予使用的文件。由于岳西縣住建局在第三人岳西縣安樂房屋公司未提供法定資料的情況下對金太陽廣場工程作出同意備案的處理，該備案行為顯然違法，在判決理由中已經詳述，在此不做贅述。