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1、全域土地綜合整治指引“百縣千鎮萬村高質量發展工程”技術指引之四廣州市規劃和自然資源局（廣州市海洋局）2018年，習近平總書記對浙江“千村示范、萬村整治”工程獲得聯合國環境規劃署“地球衛士獎”作出的重要批示浙江“千村示范、萬村整治”工程起步早、方向準、成效好，不僅對全國有示范作用，在國際上也得到認可。要深入總結經驗，指導督促各地朝著既定目標持續發力，久久為功，不斷譜寫美麗中國建設的新篇章。“中共中央國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見推進以鄉鎮為單元的全域土地綜合整治。積極盤活存量集體建設用地，優先保障農民居住、鄉村基礎設施、公共服務空間和產業用地需求總結地方“小田并大田”等經2、驗，探索在農民自愿前提下，結合農田建設、土地整治逐步解決細碎化問題。“中共廣東省委關于實施“百縣千鎮萬村高質量發展工程”促進城鄉區域協調發展的決定推進點狀供地，強化農村一二三產業融合發展用地支持開展城鄉土地綜合整治，推進城鄉建設用地增減掛鉤，滿足縣鎮擴容提質空間需求。“”02 農用地整理2-1 2-1 農用地整理模式與主要內容農用地整理模式與主要內容2-2 2-2 特色整治路徑特色整治路徑2-3 2-3 墾造水田項目實施流程墾造水田項目實施流程01 總體要求1-1 1-1 基本概念基本概念1-2 1-2 政策利好政策利好1-1-3 3 整治思路整治思路1-4 1-4 整治任務整治任務1-5 13、-5 實施方案編制流程實施方案編制流程03 建設用地整理3-1 3-1 建設用地整理模式與主要內容建設用地整理模式與主要內容3-2 3-2 特色整治路徑特色整治路徑3-3 3-3 建設用地拆舊復墾流程建設用地拆舊復墾流程04 鄉村生態保護修復4-1 4-1 鄉村生態保護修復模式與主要內容鄉村生態保護修復模式與主要內容4-2 4-2 特色生態系統修復路徑特色生態系統修復路徑05 其他相關要求5-1 5-1 嚴守底線規范開展嚴守底線規范開展5-2 5-2 與村莊規劃的銜接要求與村莊規劃的銜接要求5-3 5-3 需要避免的情形需要避免的情形5-4 5-4 全域土地綜合整治相關文件全域土地綜合整治相關4、文件從化區團星村01總體要求123農民收入可增加u 整治騰挪出的建設用地，將首先保障安置鄉鎮農民、建設農村基礎設施、增加公益事業用地的需求，重點用于農村一二三產業融合發展，節余部分可按規定在省域內流轉使用。鼓勵屬地政府及村集體通過流轉土地增減掛鉤、拆舊復墾、墾造水田等指標獲得收益。空間布局可優化u 因耕地零星分散、不適宜集中耕作等情形，不適宜繼續作為永久基本農田的地塊，或因農村道路、農田水利設施及相關公共基礎設施建設需要，確實無法避讓永久基本農田的，可申請調整項目區內永久基本農田布局，并在整治范圍內開展補足，優化農業產業配套服務與發展空間。整治資金可支持u 試點地區可獲得一定引導資金和獎補資金5、。國家、省、市鼓勵按照渠道不亂、用途不變的原則，用好農田墾造與高標準建設、農村拆舊復墾、農村公路建設、農村人居環境建設與危房改造等各類土地整治和農村建設項目資金支持工作。符合條件的項目可申報地方政府債券，鼓勵開發性、政策性金融機構在業務范圍內為試點工作提供中長期信貸支持。規劃審批可先行u 支持試點地區鄉鎮國土空間規劃先編、先報、先批、先用。省國土空間規劃獲批后，試點內地級以上市人民政府可按規定批準鄉鎮國土空間規劃。試點涉及的村莊規劃，原則上納入省村莊規劃優化提升試點。1-11-1基本概念基本概念1-21-2政策利好政策利好u 全域土地綜合整治是在一定區域內，以“全地域、全要素、全周期、全鏈條”6、為理念和方法，堅持“內涵綜合、目標綜合、手段綜合、效益綜合”，以國土空間規劃為引領，整體推進農用地整理、建設用地整理、生態保護修復和歷史文化保護，優化“三生”空間格局，強化要素保障，支撐城鄉高質量發展和區域協調發展。u 全域整治活動旨在基于合理的科學規劃，以鄉鎮為基本實施單元，通過整體推進農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修復、鄉村歷史文化保護等一系列整治工程，對閑置、利用低效、生態退化及環境破壞的區域實施國土空間綜合整治。u 按照山水林田湖草系統治理的理念，通過全域規劃、整體設計、綜合治理，優化生產生活生態空間，著力解決耕地碎片化、空間布局無序化、資源利用低效化、生態質量退化等問題，努力7、打造集約高效的生產空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態空間。強 力系 統 解 決 土地 資 源 利 用低 效 化 問 題建 設 用 地整 理農 用 地整 理鄉 村 生 態保 護 修 復活 空間無序化耕地碎片化生態化質 量退基本概念主要任務主要目標45以推動城鄉區域協調發展為目標，聚焦全域土地綜合整治，全力助推“百縣千鎮萬村高質量發展工程”實施面向農用地集中連片、建設用地高效集聚、生態用地功能提升等整治目標，結合不同片區整治提升需求，系統開展四類整治任務農用地整理建設用地整理鄉村生態保護修復鄉村歷史文化保護建設農田配套基礎設施，修復低效用地與被污染的土壤，增加耕地數量，將農田集中連片進行改良8、提升。整治區內建設占用耕地的，將耕作層土壤進行剝離利用。u 完善基礎配套，耕地集中提質改造根據鄉村發展需求，有序整治、利用、盤活各類閑置低效建設用地，提高節約集約用地水平，騰出建設用地空間，為鄉村振興提供承載空間。u 盤活低效用地，為鄉村振興騰挪發展空間圍繞山水林田湖草實施生態保護修復工程。治理水環境，保護修復濕地，增強水土保持能力，加強生物多樣性保護，建設動物遷徙廊道和生態棲息地。u 強化鄉村生態治理，彰顯特色生態價值嚴格保護傳統鄉村風貌和歷史文脈。保護具有歷史文化價值的建筑，保護古樹名木及其他歷史環境要素。u 加強歷史文化保護，留住美麗鄉愁1-31-3整治思想整治思想1-21-2整治任務整9、治任務以水系為脈絡，推動流域上下游協同一體化，統籌山水林田湖草資源要素，探索嶺南農耕和現代農業的整治路徑、流域協同和生態價值實現的修復路徑、城鄉融合高質量發展的整治路徑，促進城鄉要素流動。通過“市-區-鎮（街）-村”四級聯動，統籌協調一體化整治，確保資金、資源、人才等政策支持，科學評估從化區全域土地整治潛力，充分考慮城鎮村莊規模結構和功能布局，實現整治項目成熟一批推進一批。通過相關配套政策設計，對全域全要素整治績效實施激勵，根據整治前后“增田、增綠、治水、節地”等實施效果，探索全要素的整治激勵路徑。全流域一體化全區域一盤棋全要素一本賬1.4 1.4 實施范圍實施范圍試點以鄉鎮為基本實施單元，劃10、定整治區域可以是鄉鎮全部或部分村莊，不得跨試點范圍劃定整治區域和組織項目實施。67政府主導部門協同公眾參與準備工作調查分析方案編制論證審批組織準備技術小組領導小組專家咨詢技術準備資料收集技術方案調查圖表外業調查需求調查現狀調查實施意愿分析評價現狀問題資源條件發展訴求試點概述基本情況試點分析工作目標空間布局優化整治項目安排精品工程打造實施進度計劃整治資金籌措實施效益和風險分析實施保障和創新建議方案優化成果形成公正咨詢專家論證成果公示逐級審批1-51-5實施方案編制流程實施方案編制流程編制主體縣（市、區）人民政府為實施方案的編制主體，負責統籌協調國土空間規劃與實施方案、永久基本農田調整方案等的編制11、工作。基本原則保護優先，綠色發展；組織有力，指導到位；規劃引領，重點突出；實施有序，嚴守底線；尊重民意，保障權益。總體目標根據鄉鎮國土空間規劃和村莊規劃確定的功能和布局，通過科學騰挪空間、推動布局優化，實現生產空間集約高效，生活空間宜居適度，生態空間山清水秀的總體目標。實施期限根據實際情況確定試點實施起止年限，一般不超過三年。實施范圍試點以鄉鎮為基本實施單元，劃定整治區域可以是鄉鎮全部或部分村莊，不得跨試點范圍劃定整治區域和組織項目實施。編制程序按照“政府主導、部門協同、公眾參與”的總體要求編制全域土地綜合整治實施方案。主要包括準備工作、調查分析、方案編制、論證審批等階段，具體編制流程如下圖所12、示。從化區高平村8902農用地整理碧道建設森林公園生物多樣性保護1011農用地整理是指以農用地為對象，通過實施土地平整、灌溉與排水、田間道路、農田防護與生態環境保持等工程，提高土地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境的活動。2-12-1農用地整理模式與內容農用地整理模式與內容u 以農田整理、農業觀光、都市田園等方式，打通“農田農村整治農業產品生產農業產品消費”的通道。u 統籌推進低效園地補充耕地、墾造水田、高標準農田建設等農用地整理項目，整治零散耕地，形成連片、高質量的現代化萬畝良田，推進機械化、規模化現代農業建設。增強農田生態系統服務和功能。確保整治區域內耕地質量有提升。u 打13、造農業地理品牌，開展奶牛養殖、生物基因、蛋雞養殖等現代農業，服務大灣區一系列“菜籃子”工程；打造萬畝錦田綜合體，同時推動多產業鏈條綜合發展，拓寬村民收入，推動現代都市農業發展。整治模式整治內容1213開展農地整理，拓展村民收入，助力鄉村振興提升風貌品質，建設美麗鄉村，展現鄉村特色田園風貌開展河流整治，保障農業灌溉安全、提升農業灌溉效率發展智慧農業，促進一二三產有機融合，完善現代農業產業體系開展碧道建設，提升流域環境景觀品質，促進鄉村旅游發展了解墾造水田項目詳細流程請掃二維碼技術準備組織準備規劃成果上報備案可研評審項目立案規劃設計與預算編制專家評審與財審規劃方案意見征求組織項目施工中間工程驗收單14、項工程驗收初步工程驗收市級驗收取得批復，資料整理歸檔后期管護及報備作為農用地整理的重要內容，墾造水田工作可有力支撐耕地補充與質量提升，項目實施流程如下：2-22-2特色整治路徑特色整治路徑2-32-3墾造水田項目實施流程墾造水田項目實施流程增城區石灘鎮141503建設用地整理16173-13-1建設用地整理模式與內容建設用地整理模式與內容以提高土地節約集約利用水平為目的，采取一定措施，對利用率不高的村莊用地、城鎮用地、獨立工礦用地、交通和水利設施用地等建設用地進行整治的活動，主要包括農村建設用地整理和城鎮工礦建設用地整理。u 學習借鑒“金包銀”建設模式，將工業園區發展與農村留用地開發相結合，引15、導歷史留用地指標集中落地，探索留用地兌現的多種路徑，利用留用地為工業區提供配套服務，同時經營性物業為農民帶來額外收入，改善農村環境。u 對現狀低效廠房進行盤活，引入現代產業。u 探索區域建設用地指標騰挪機制，在滿足本地建設用地指標使用的前提下，將遠郊空心村和地災隱患點搬遷騰挪的節余指標優先用于重點平臺和產業地區，推動高質量發展。整治模式整治內容1819了解拆舊復墾詳細工作流程請掃二維碼盤活現狀低效村級產業用地，增資擴產騰籠換鳥推動留用地指標落地，促進鄉村產業連片高效發展，保障農民合法權益釋放鄉村閑置低效建設用地，為重點平臺和產業發展發展提供用地保障開展礦山整治修復，加強地質災害防治，提升土地價16、值統籌農房建設、特色農業產業、公共服務、基礎設施等各類建設用地需要保護與活化利用歷史文化遺產，留住鄉愁，發展特色文化旅游3-23-2特色整治路徑特色整治路徑3-33-3拆舊復墾流程拆舊復墾流程拆舊流程復墾流程權利人提出拆舊意愿村民大會審議村委會提出拆舊申請鎮政府審查拆舊條件符合性符合拆舊條件的，鎮政府實地核實并公示鎮政府出具同意意見并報備后，由鎮政府或村委會實施拆舊鎮政府申請注銷不動產權屬證書、土地登記造冊、核發退出證書鎮政府實施復墾鎮政府申報驗收區自然資源、區財政部門聯合審批方案鎮政府向區自然資源部門申請立項鎮政府勘測設計并公示區自然資源部門開展審核區自然資源部門組織驗收，結果公告，核發驗收17、意見函、確認函區自然資源部門向省系統報備發放備案編號，獲得復墾指標申請人提出交易申請在廣州耕地儲備指標交易中心以掛牌或拍賣公開交易成交后劃轉交易成交價款形成規模和指標，更新省臺賬從化區鴨洞河202104鄉村生態保護修復河道治理對河道及其支流進行生態修復，保護珍稀植物，打造水源文化；串聯生態農業、科研機構等資源，推動綠色低碳產業發展。魚道工程+鳥道工程維護與建設野生魚洄游通道，構筑鳥類棲息地，保護動植物資源。森林碳匯工程加強水源林建設、生態公益林撫育，為流域提供更多生態補水，減碳增匯形成碳交易。地災隱患點復綠結合地災搬遷，騰退空置、低效農村建設用地，拆舊復墾，增加綠色公共空間。山林生態系統提質與18、修復農田生態系統提升與修復流域水環境共育與修復海洋生態系統保護與修復生物多樣性保護與恢復城鄉生態系統改善與修復2223按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念，對生態系統嚴重受損退化、生態功能失調和生態產品供給能力下降的區域，采取綜合整治措施，對修復對象進行生態恢復、生態整治、生態重建和生態康復的活動。u加強流域生態保護修復和河湖濕地治理保護，開展沿海地區海岸線保護修復和海灣整治行動。結合河道整治、水源林撫育、碳匯林工程、林相修復等項目，提升河流上游水土保持能力和森林系統水源涵養能力，推動水土流失防治，保護水源地生態環境。結合魚道、鳥道、碧道的建設，定期開展森林資源、野生動植物資源摸底調查，維護19、生物多樣性。u探索完善生態補償制度，推動跨行政區域的流域治理，完善生態安全網絡，提升自然災害防御能力。打通“生態保護修復生態產品開發生態價值轉化”的完整鏈條，探索生態產品價值實現機制。構建高附加值的生態產業鏈，發展生態觀光、自然康養，形成特色生態產品。4-24-2鄉村生態保護修復模式與內容鄉村生態保護修復模式與內容修復模式修復內容海洋濕地修復平原水網修復淺丘林田修復山地森林修復2425廣州市鄉村地區山水林田湖海生態要素兼備，應根據海洋濕地、平原水網、淺丘林田、山地森林的不同自然特征與修復需求，分類明確修復路徑、提升生態服務功能。從化區南平村262705其他相關要求2829在已有規劃基礎上優化調20、整的方式開展全域土地綜合整治的區域必須編制村莊規劃，兩者要實行充分銜接，不能搞“兩張皮”在編制鄉鎮國土空間規劃時，明確整治的目標任務、整治區域、主要內容、空間布局等按照宜農則農、宜建則建、宜留則留、宜整則整的原則，整治區域可以是鄉鎮的全部或者部分村莊，該整的整，不用整的不整。12要將各項整治任務納入村莊規劃由鄉鎮政府組織編制整治區域內的村莊規劃，將整治任務、指標和布局要求落實到具體地塊，并明確組織管理、實施時序、項目安排、資金估算和投資來源等。要突出耕地保護通過全域土地綜合整治，確保整治區域內耕地質量有提升、新增耕地面積原則上不少于原有耕地面積的5%。3在符合國土空間總體規劃及國家、省、市政策21、要求的基礎上，非試點地區也可以開展土地整治工作，優化城鄉空間布局。非試點地區開展全域土地綜合整治的要求一般而言，對已完成鄉鎮國土空間規劃或村莊規劃編制的地區，開展全域土地綜合整治時，確需對整治區域內的建設用地、耕地、園地、林地、草地等進行優化布局的，按照建設用地規模不擴大、耕地面積有增加、耕地質量有提升、生態紅線不突破的要求，可對規劃進行一次性修改。5-25-2與村莊規劃的銜接要求與村莊規劃的銜接要求堅決防止耕地和永久基本農田階段性流失和質量降低國土空間規劃是土地綜合整治的基本依據，土地綜合整治活動原則上應分別在國土空間規劃確定的農業空間、生態空間、城鎮空間內相對獨立開展，穩定空間格局，維護“22、三區三線”劃定成果的嚴肅性。嚴格控制耕地和永久基本農田調整，穩定農業空間。國家級試點確需調整的，按照相關要求穩妥有序實施。嚴禁在城鄉建設中以單個項目占用為目的擅自調整永久基本農田。12嚴禁調整生態保護紅線，保護生態空間。嚴禁破壞生態環境砍樹挖山填湖，嚴禁違法占用林地、濕地、草地，不得采伐古樹名木，不得以整治名義擅自毀林開墾。嚴守城鎮開發邊界，鎖定城鎮空間。原則上不得以土地綜合整治的名義調整城鎮開發邊界。3要切實做好整治區域內地籍調查、不動產登記工作，確保土地權屬清晰無爭議。要運用好村民議事決策機制，堅決防范少數人說了算、多數人被代表的問題。切實維護群眾合法權益（一）堅持先補后調原則。涉及耕地和23、永久基本農田調整的，嚴格執行耕地年度內“進出平衡”和永久基本農田“先補劃后調整”的要求。（二）嚴格落實耕地保護目標責任。階段驗收和整體驗收時，均應實測新增耕地和永久基本農田面積；驗收未達要求的，應暫停試點進行整改；嚴格實行“一年一考核”，確保試點所在縣（區、市）每年度耕地總量不減少、質量不降低。5-15-1嚴守底線規范開展嚴守底線規范開展3001 違背農民意愿搞合村并居、大拆大建02 借全域國土綜合整治變相占用調整永久基本農田,或者調整的永久基本農田質量和布局不符合有關要求的03 耕地保護及建設用地管控突破國土空間總體規劃要求的04 單純追求節余建設用地和補充耕地等指標交易的05 破壞鄉村風貌和歷史文化文脈,在需要重點保護的傳統村落搞不符合規定的拆建活動的06 突破生態保護紅線管理要求,破壞生態環境砍樹挖山填湖，占用耕地搞人造景觀的07 違法用地情況嚴重且未及時處理到位的08 未經科學論證和評估，不符合相關規劃，擅自進行大規模未利用地開發的為規范全域土地綜合整治工作，國家明確了存在以下情形不得開展工作：5-35-3需要避免的情形需要避免的情形31