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1、管理制度編 制： 審 核： 批 準： 版 本 號: ESZAQDGF001 編 制： 審 核： 批 準： 版 本 號: 危化品安全管理要規(guī)范化、制度化 自危險化學品安全管理條例實施以后，危險化學品生產許可證的發(fā)證工作便如火如荼地在全國開展起來了，政府主管部門和眾多企業(yè)都投入到緊張的危化品生產許可證發(fā)證工作中。產品許可證發(fā)證工作是一項政策性很強的工作，對企業(yè)而言涉及能否組織產品生產的生存大事；對政府而言，涉及保障人民與社會安全的大事，無論從哪個方面看都是馬虎不得、必須嚴肅對待的大事。通過對近兩年來危化品生產許可證發(fā)證情況的觀察與了解，筆者認為：現行的許可證審查發(fā)證體系存在著一些問題，有待不斷完善2、，以保持許可證發(fā)證工作的權威性、嚴肅性、有效性。一、現行危化品生產許可證發(fā)證體系中存在的問題1、實施細則等許可證審查規(guī)范的部分條款針對性不強，部分表述不合理。自2002年公布了液氯、鹽酸等第一批實施生產許可證管理的危化品目錄后，相應的各危化品的生產許可證實施細則等相應的許可證審查規(guī)范便逐一公布并被要求按其實施審查。但查閱從2002年直至最近發(fā)布的危化品實施細則等審查規(guī)范，就會發(fā)現其中存在著下列的一些問題：（1）產品生產條件審查辦法部分條款存在針對性不強的現象。如在各危化品實施細則中規(guī)定的企業(yè)生產條件審查辦法中，都有一項對“此項不適用”的解釋條款，如液體無水氨產品生產許可證企業(yè)生產條件審查辦法，3、在其“說明”的第6項中這樣表述：“本辦法中的此項不適用一欄用以寫明對生產某種產品的企業(yè)審查時可刪減的條款”。問題是既然已明確規(guī)定了是“液體無水氨”產品的審查辦法，怎能再提“生產某種產品”呢？出現這樣的情況，根源在于照抄了國家工業(yè)產品生產許可證企業(yè)生產條件審查辦法（以下簡稱國家審查辦法）中的原話，而國家工業(yè)產品生產許可證企業(yè)生產條件審查辦法是一個適用于所有實施生產許可證管理的產品的通用審查辦法。又如，在生產條件審查辦法第二部分“生產資源提供”中，國家審查辦法提法是“設備工裝”，而在甲醇產品的許可證生產條件審查辦法中幾乎照搬了國家審查辦法的內容也提“設備工裝”，然而按行業(yè)慣例，化工行業(yè)對“設備工裝4、”一般用“生產設備”的提法，而機械行業(yè)對“設備工裝”一般用“工裝”的稱呼，國家的審查辦法適用于各行各業(yè)，規(guī)定“設備工裝”的要求本很正確，但若照搬到化工產品如甲醇、有機產品、鹽酸等產品上，則顯得不夠嚴謹，針對性不強。（2）產品抽樣、檢驗制度部分條款規(guī)定內容不充分。一是未能充分考慮以管道輸送的產品的抽樣問題。目前在大規(guī)模開發(fā)區(qū)、大企業(yè)集團內，產品具有高關聯度，不設儲存裝置，產品生產出來后直接以管道連續(xù)交付產品的形式很普遍，但遺憾的是在制訂產品抽樣規(guī)則時未能充分考慮此種情況，這樣造成實際操作時無法按規(guī)則在“儲罐”中取樣，而有的規(guī)則規(guī)定的“貯罐產品必須不得少于量”的規(guī)定更是無從談起。二是產品檢驗收費不5、明確。未能像審查費與公告費一樣在實施細則中明文規(guī)定產品的檢驗費用，而是往往以某文號代替，含糊地列出依據的規(guī)定，給企業(yè)一種不規(guī)范不公開的意味。這樣因為沒有明文的規(guī)定，實際情況是企業(yè)在審查中是處于弱勢地位，企業(yè)是不可能就檢驗費用與檢驗機構討價還價的，而是檢驗機構要求繳多少就得繳多少。（3）產品許可證發(fā)證的系統(tǒng)性考慮不夠充分。由于工業(yè)生產都在向深度與廣度拓展，某一個產品往往是一個系列產品的一部分，如合成氨生產往往有聯醇裝置有甲醇產品，而甲醇又往往與甲醛相伴，故而在危化品許可證申證發(fā)證中，企業(yè)往往希望關聯度高的系列產品能夠同時開證，一次性申報一次性接受審查。但實際情況是國家在組織產品發(fā)證時，常常要求成6、熟一個開證一個，各產品單獨申證，各自組隊對企業(yè)進行分別審查，這樣往往是企業(yè)一套人馬向幾個審查組重復許多同樣的接受審查情況，企業(yè)疲憊不堪。2、部分審查員素質不高，影響了審查的公正性與權威性。這包括二個方面，一是個別審查員道德素質的低下，造成了“一只老鼠害鍋湯”的惡劣影響。由于生產許可證的審查是政府的法律行為，帶著明顯的強制性，而個別職業(yè)素養(yǎng)差的審查員“仗勢欺人”，以“上級檢查”自居，出現了一些嚴重損害許可證管理的不良行徑：在審查前提出諸多不合理要求，如要求企業(yè)掛橫幅歡迎、車輛接送，更有甚者，提出審查前預查（即咨詢）并索取費用等；在審查中對審查范圍外的企業(yè)事務亂發(fā)表意見，揪住企業(yè)存在的問題暗示“化7、錢消災”，吹虛自己的權力，脅迫企業(yè)簽訂業(yè)務咨詢合同等。二是審查員專業(yè)素質不高，造成了企業(yè)輕視生產許可證審查的不良后果。個別審查員仗著自己已是ISO9000的審核員，不認真學習領會許可證審查辦法的要點重點，在審查中不是有條不紊地系統(tǒng)審查，而是或憑經驗辦事、或僵硬地對照條款要求企業(yè)提供證據，表現出條款不熟悉、行業(yè)不熟悉、產品不熟悉、解釋不到位的四“不”情形，從而錯誤地讓企業(yè)真實地感受到許可證審查也就是“外行看熱鬧”而已，既對企業(yè)起不到指導作用，更談不上造就法規(guī)的“鎮(zhèn)懾”效應了。3、遺漏生產企業(yè)的問題。實施生產許可證管理就是要將全社會所有的已納入許可證范圍的產品生產企業(yè)都有效地受監(jiān)督管理起來，因此全8、范圍地覆蓋是檢驗許可證管理成效的一個重要因素。由于在危險化學品安全管理條例頒發(fā)前，許多危化品都未納入許可證管理的范疇，許多生產企業(yè)都沒有許可證的概念。在條例頒發(fā)后，如何一個不漏地將所有企業(yè)都管到位是個重要的問題。從目前的情況看，盡管某個產品已開始了發(fā)證工作，但卻有企業(yè)連信息也沒得到，造成了部分未能及時申請、及時得到培訓與指導、及時領證而將被無證查處的問題。二、完善發(fā)證體系的建議許可證發(fā)證體系涉及三個行為主體：產品生產企業(yè)、審查員、政府主管部門（即質量技術監(jiān)督局及其下屬的許可證辦公室），只有各主體均切實地履行了各自的職責，做好各自的工作，發(fā)證工作才能有效地開展。應該看到的是，三個主體的地位是不對9、等的，生產企業(yè)是處于被審查的地位，許可證管理的強制性、權威性、有效性更多地取決于政府主管部門及審查員。筆者以為，為保持許可證發(fā)證工作的權威性、嚴肅性、有效性，抓好審查細則及生產條件審查辦法、檢驗規(guī)則等審查規(guī)范的制訂，做好審查員持續(xù)的培訓，建立健全危化品生產經營企業(yè)網絡，構筑危化品生產許可證發(fā)證體系中政府審查員企業(yè)三者之間的“訂法執(zhí)法反饋監(jiān)督”的穩(wěn)固三角架是一項重要的工作。審查規(guī)范的制訂、審查員隊伍的管理、完善的企業(yè)網絡的建立是政府部門在開展生產許可證管理工作中必須切實做好的幾項基礎工作，對無證的查處當屬事后的有益補救措施，重點工作當放在事前的控制上。1、從完善規(guī)范入手，政府主管部門切實樹立起“10、法律制訂者”的權威。審查規(guī)范的制訂必須綜合考慮、切合實際，具有指導作用。尤其是作為審查準則的產品實施細則及產品生產企業(yè)生產條件審查辦法，其內容應充分考慮行業(yè)特點、產品的技術發(fā)展現狀，要表述清楚、重點明確，最好能對否決項目作出具體的規(guī)范說明。應堅決杜絕照抄照搬的行為。應充分發(fā)揮審查部專家的作用，實施細則與審查辦法在發(fā)布前應切實做好文件的專業(yè)審查工作。既然在各產品的審查辦法中都對企業(yè)的文件管理提出了控制要求，作為政府主管部門就更應“以身作則”，對細則與辦法包括檢驗抽樣規(guī)則的內容進行細致的審核，確保出臺規(guī)范的適宜性、充分性、權威性。同時在制訂規(guī)范時能統(tǒng)籌考慮各產品的關聯性，系統(tǒng)地將關聯度緊密的產品同11、時納入發(fā)證目錄，同時組織審查規(guī)范的制訂并同時發(fā)布，組織聯合審查組同時對企業(yè)進行檢查，則可大大提高發(fā)證工作效率，也會得到企業(yè)的大力歡迎。2、嚴抓審查員的素質建設，樹立起生產許可證發(fā)證工作的公正權威理念。產品生產許可證的發(fā)證依據是現場審查員的審查結論，發(fā)證的權威性與公正性取決于審查員現場工作的公正性與專業(yè)性，無論是生產條件的現場審查還是產品質量的檢驗無不如此。作為政府主管部門的“形象代言人”，審查員的一言一行無不被被審企業(yè)所評估。為此建立一支高素質的審查員隊伍就勢在必行了。（1）首先是建立審查員信息資源庫。與ISO9000標準的普遍適用性相對，產品許可證工作更強調技術專業(yè)性，為此有必要按業(yè)務范圍、12、產品領域建立審查員的信息資料，可行時，可詳細到是工作性質是生產產品或經營產品或開發(fā)產品，生產產品時是以何種生產工藝組織生產等，這樣在派遣審查員組成產品審查組時，就更有針對性與專業(yè)性。（2）重點是要加強審查員業(yè)務素質的培訓，這是確保審查權威性的根本。這包括審查前、審查中、審查后的三個階段的持續(xù)培訓。省許可證辦公室應當仁不讓地負擔起此項工作，而且應做到長期不懈持之以恒。審查員審查前的專業(yè)培訓，重點是結合實施細則與審查辦法進行，清楚地說明否決項成立的條件、允許的讓步程度及審查的重點。雖說所有的審查員都是經過了審查員的考試合格持證上崗的，但畢竟受到自身專業(yè)與經驗的制約。而往往對一個企業(yè)產品的審查，僅派13、23名審查員在1天時間內完成審查，這種情況下事前的審查培訓就尤為重要了，而簡單地寄希望于審查員自己“自學”，是不足信也是不可取的。審查過程中的培訓，重點在于審查組長對審查準則的把握上。對組內審查員的審查內容，組長應予以全過程的關注，指導審查員把握審查的重點。如文件管理與現場管理，當然現場更重要，糾纏于個別文件的審批手續(xù)缺乏或發(fā)放不到位而開出不合格項，意義不大，對企業(yè)的觸動也不大。審查后的培訓，應集中在經驗教訓的總結上。政府主管部門應及時地召開階段性的審查員會議，總結前一階段審查過程中發(fā)生的難點、疑點，有針對性向審查員予以“技術交底”，以確保審查員持續(xù)準確地把握產品審查要領，更好地做好下一階段的14、審查工作。（3）不應放松的是抓好審查員的職業(yè)道德的建設，這主要應通過建立規(guī)范的審查員考核制度來保證。目前的考核制度中，未能主動收集企業(yè)對審查員的意見，只有在企業(yè)投訴時政府主管部門才得以發(fā)現某個審查員的不良業(yè)績。因此有必要主動地征尋企業(yè)意見（如發(fā)放調查表），定期對審查員作出全面的業(yè)績評價。3、建立完善的危化品生產企業(yè)信息庫，及時提供與許可證管理相關的業(yè)務培訓盡管國家已有了危險化學品登記管理辦法，規(guī)定生產儲存企業(yè)必須按此規(guī)定到化學品登記注冊辦公室進行登記，但此項工作歸口國家安全生產監(jiān)督管理部門。作為生產許可證的主管部門國家及地方質監(jiān)局，如何共享此資源、如何在換發(fā)證時不遺漏一家企業(yè)，還是個應積極探索的課題。可共選擇的途徑有：一是通過政府部門之間的協(xié)調，以共享登記辦公室的資源，一是地方質監(jiān)部門與工商行政部門協(xié)調，從營業(yè)執(zhí)照的發(fā)證情況信息自主建立企業(yè)的管理信息庫。從節(jié)約資源與提高效率的角度思考，共享安監(jiān)部門的登記資源當屬便捷之路。