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1、湖南省人民政府關于長株潭城市群兩型社會建設綜合配套改革試驗區基礎設施共建共享及體制機制改革專項方案的批復省發改委，省住房和城鄉建設廳：省人民政府同意你們制定的長株潭城市群兩型社會建設綜合配套改革試驗區基礎設施共建共享及體制機制改革專項方案，請會同相關地方和部門認真組織實施。長株潭城市群兩型社會建設綜合配套改革試驗區基礎設施共建共享及體制機制改革專項方案二一一年十月十四日長株潭城市群兩型社會建設綜合配套改革試驗區基礎設施共建共享及體制機制改革專項方案省發改委 省住房和城鄉建設廳（二一一年九月十三日）基礎設施是經濟社會發展的保障。在長株潭城市群區域內實施基礎設施的合理布局和共建共享，對于實現資源優2、化配置、節約高效具有重要意義。共建共享體制機制是長株潭城市群實現基礎設施共建共享的基本條件。進一步突破行政區劃約束，解放思想，大膽創新體制機制，推進長株潭城市群基礎設施共建共享是落實科學發展觀，適應“兩型社會”建設要求的重要舉措。根據省政府辦公廳湘政辦明電2007225號文件精神，制定本方案。一、改革目標和原則（一）改革目標。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，緊緊抓住國家促進中部崛起的政策機遇，圍繞建設資源節約型和環境友好型城市群發展目標，進一步解放思想、深化改革、擴大開放，力爭經過10年的努力，不斷消除各種體制機制障礙。通過體制機制改革，統籌規劃、合理布局的機制基3、本建立；統一高效、精簡科學的管理體制基本健全；共建共享利益協調機制基本形成；有利于資源節約和環境保護，有利于基礎設施持續發展的價費機制基本完善；能夠滿足基礎設施建設需求的多元化投融資機制基本建立。（二）改革原則。一是服務發展原則。以有利于提升區域核心競爭力和環境競爭力、有利于促進基礎設施體系從基本適應轉向適度超前，從數量擴張轉向量與質并重，從為經濟發展配套服務轉向引導促進經濟發展轉變為目標，推進改革。二是資源節約原則。以有利于減少對水土等自然資源占用、有利于建設過程成本費用控制和有利于基礎設施管理、維護成本降低為目標，推進改革。三是環境友好原則。以有利于進一步增強基礎設施對可持續發展能力的支撐4、作用，減少基礎設施建設對生態環境造成的負效應、有利于建設生態園林城市群為目標，推進改革。四是城鄉統籌原則。以有利于加強農村地區基礎設施的建設和完善、有利于網絡化的城鄉基礎設施規劃和布局、有利于城鄉各類基礎設施項目在“點、線、面”上有機結合為目標，推進改革。五是先行先試原則。以充分發揮各市、各職能部門作用為工作手段，大膽創新、先行先試，推進改革。二、主要內容（一）五大改革。以實現共建共享為目標，以推進“交通同網、能源同體、信息同享、生態同建、環境同治”為重點，針對基礎設施規劃、建設、管理、運營等環節中具有全局性、緊迫性、突出性的體制機制矛盾，重點推進規劃體制、管理體制、共建共享機制、融資機制和價5、費機制等五大改革。1、規劃體制改革。按照統一、分級、協調、高效原則，在不削弱現有三市和省直有關部門規劃職能的前提下，理順各級各類基礎設施規劃部門之間、基礎設施各專項規劃和城鄉建設規劃之間，以及規劃編制、審核、修正和實施過程各環節、各方面的管理關系，形成統一協調、分級有序、保障有力的規劃管理組織機構體系。對于重大框架性、統領性規劃，實行統一管理體制，對于具體性、個體性較強的規劃，實行分級管理體制。按照科學化、民主化、法制化要求，建立健全規劃運行機制。建立規劃協商編制機制，對各類基礎設施規劃編制進行協商編制；建立規劃聯合審核機制，對各類基礎設施規劃進行聯合審核；建立規劃執行監管機制，定期對規劃執行6、情況進行檢查監督，對未能依法執行規劃的，提請有權機關進行責任追究；建立執行部門信息反饋制度，明確其權責、反饋渠道和方式；建立規劃修編制度，確需對規劃進行修改調整的，修編部門應充分論證修改調整理由，在按規劃管理辦法審議通過后，按照法定程序進行修改調整。制定長株潭城市群基礎設施規劃編制管理辦法，對長株潭城市群各類基礎設施規劃的地位、性質、體系、內容、功能、時間、編制程序、編制主體、審批、頒布、實施、評估、調整以及各規劃之間的關系等作出明確規定。各類共建共享規劃應報請省人民政府批準，運用法律手段保障規劃的執行和實施，提高規劃的權威性和約束力。2、管理體制改革。按照“小政府，大社會”的發展要求，推進基7、礎設施領域政企、政資、政事、事企、政府與中介機構分開，轉變政府職能，從根本上改革不合理的政府管理模式，逐步實現政府角色由基礎設施的直接提供者轉向促進者。確需政府投資提供的公益項目與服務，以政府有償委托為主進行市場化運作。按照精簡、統一、效能和決策、執行、監督相協調的要求，以“同一管理對象的同一事項交由一個部門管理，同一性質的不同事項交由一個機構協調處理”為原則，科學規范基礎設施領域行政管理部門職能，理順分工，推進政府機構改革，實現機構職責的科學化、規范化和法定化。按照現代企業制度要求，分類改造基礎設施公用企業，建立富有活力的、符合現代企業制度要求的企業經營機制。按照分類改革原則，改革公用事業單8、位管理體制。除非營利的公益性單位仍保留事業單位體制外，對其他公用事業單位根據其職能和贏利性質分別改革為政府部門、企業和市場中介組織，或予以撤銷。以有利于促進經濟一體化、提高管理效率、調動各方積極性為目標，打破行政區劃限制，積極探索以經濟區域為對象的管理新體制，率先在基礎設施領域實現行政管理一體化。3、共建共享機制改革。建立基礎設施建設統籌機制，實現基礎設施項目建設中的城鄉、部門、行業、地區統籌。根據各類基礎設施項目的不同經濟社會屬性和行政隸屬關系，以遵循國家相關法律法規為基礎，以利益機制為紐帶，以統一協調管理為保證，構建互惠互利、互助互贏的共建共享機制，形成持續穩定的共建共享關系。在具有收費機9、制的區際性經營性和準經營性基礎設施領域，創造條件，積極推進經營主體一體化，以市場一體化經營機制推進共建共享。經營性項目建立合理的財稅分成機制；準經營性項目建立合理的財政補貼分攤機制，促使經營主體獲得行業平均利潤率；在不具有收費機制的區際性非經營性基礎設施領域和其他難以市場化經營的領域，積極探索“分建、共享、分管”和“共建、共享、共管”相結合的多元化機制。在大型科學儀器、數字資源、教育設施、醫療設備、文化體育設施等資源性基礎設施領域，積極打破地域、行業和單位界限，建立規劃統籌化、建設一體化、資源社會化的建設和使用制度，并建立投資者受益、使用者付費和管理者獲補償的利益共享機制。4、融資機制改革。積10、極構建基礎設施多元化投融資主體結構。積極鼓勵和引導非公有資本和各類社會資本以獨資、合資、合作、聯營、項目融資等國家允許的方式投資基礎設施產業，構建以市場為主，政府為輔的多元化投融資主體結構。對部分收費不能彌補其建設運營成本的項目采取財政補貼或權益補償等方式提高其可經營性。建立基礎設施項目周邊土地溢價征收機制，對基礎設施項目進行外部性溢價補償融資。在風險可控前提下，支持基礎設施企業開展多樣化融資。鼓勵和支持有條件的基礎設施企業進入資本市場直接融資，通過上市融資、企業債券、中期票據、短期融資券、保險資金、項目融資、融資租賃、資產重組、股權置換、資產證券化等方式籌措發展資金。鼓勵金融機構開發基礎設施11、金融產品，開展集合融資。建立長株潭基礎設施產業投資基金。構建靈活高效、可持續的基礎設施公共融資機制。完善財政投入保證機制，保證公益性基礎設施投入增長與財政增長成正比上升。建立三市城市群基礎設施統一的財政投融資平臺，用于長株潭城市群間基礎設施共建共享。完善公共融資機制，爭取政策開展長株潭市政債券融資。5、價費機制改革。以市場調節為主導，市場調節和政府調控相結合，建立和完善公用事業價格形成機制，對自然壟斷、技術壟斷和行政性壟斷公用事業業務，根據“公平合理、切實可行”的要求，建立有政府、企業、消費者共同參加的價格協調機制，實行政府定價或者政府指導價，并充分尊重市場調節的主導，發揮市場調節價格的基礎性12、作用。以有利于促進資源節約和環境保護，有利于提高社會分配效率，有利于提高企業效益和經營效率為目標，統籌兼顧，形成能夠反映資源稀缺程度、資源成長、資源枯竭后退出成本和環境治理成本的價格體系。對國家限制發展的高耗能、高污染企業，依法實行約束型的價格政策。以推進城鄉統籌、三市統籌為目標，建立價格統一、管理統一的公用產品和服務價格體系。積極創新價格監管方式，加強對公用事業產品和服務價格及成本的有效監管，尤其是要加強對壟斷行業的價格監管，強化成本約束，促進公平競爭。（二）六大領域建設。1、交通建設。（1）以長株潭交通基礎設施一體化為發展目標，著力打造三市立體交通體系。區內交通網絡，以高速環線、長株潭“313、+5”城際鐵路、湘江防洪景觀道路、三市過江通道等為重點，按照城市道路標準修建長株潭城際間道路，實現與三市城市道路無縫連接，建設快速便捷，充分滿足三市人員出行和物流需求的交通網絡；對外交通網絡,以武廣客運專線、滬昆客運專線、京珠高速東線、潭衡西線、湘江干流航道、國省干線公路和鐵路提級、長沙航電綜合樞紐、長沙霞凝港區、黃花機場擴建等為重點，建設以長株潭城市群為中心，輻射岳陽、常德、益陽、婁底、衡陽等周邊城市的一小時交通圈層，全面打通接受珠三角、長三角輻射，并輻射全省和國家中西部地區的通道；公共客運交通，加快構建由快速路網、主干路網、配套路網和公共樞紐站場等組成的城市交通基本格局。（2）積極探索有利14、于共建共享的建設機制和運營機制。對城市群軌道交通、一體化公共交通、湘江干流航道建設等難以區分責任邊界的項目，建立跨區域經濟實體或事業實體，采取股份制形式或事業單位制進行統一建設和運營。對湘江防洪景觀道路、高速環線、國省干線公路等易于區分責任邊界的項目，根據實際情況建立“分建、共享、分管”和“共建、共享、共管”相結合的投資建設和運營機制。（3）建立和完善有利于共建共享的政策機制。對準經營性項目，每年由三市財政按一定比例出資進行補貼，促使其市場化運行；非經營性項目按照項目建設的公共責任分別進行財政投入；經營性項目建立合理的財稅分成機制。（4）積極探索有利于共建共享的跨市管理機制。突破現行條塊管理體15、制的制約，依托現有交通監管機構，成立新的區際公共交通監管協調機構，推進城市群智能交通和公交一卡通工程，統一運營服務規范和標準，實現三市區際公共交通運營一體化管理。（5）統一三市區際、市內交通價費。對三市往返公交車輛，一律享受城市公交價費優惠減免政策，統一實行公交票價。規范涉及三市交通運輸的駕駛員培訓、車輛維修、照牌制作、港運裝卸和站務服務等收費，統一明確價格（收費）標準。2、電網建設。（1）建設滿足長株潭經濟社會需求發展的智能堅強電網。協調城鄉電網發展，加強跨區送電項目和500千伏電網建設，完善長株潭主網架，加強跨區送電項目和500千伏電網。基本完成農村中低壓配電網改造，提高電網供電能力和供電16、質量，促進城鄉一體化。（2）建立電網建設和國民經濟社會發展、城市建設、國土利用等之間的規劃協調機制，實現各類規劃共建共享，確保變電站建設用地和電力線路走廊及電纜通道用地需求，促進電網規劃根據發展需要滾動調整。（3）積極改善電網建設環境。為電網建設的報建、征地、拆遷等工作開辟綠色通道，簡化手續，提高辦理速度。建立電網公司與城建、交通等職能部門協調機制，積極解決電網建設過程中出現的各種問題。（4）加大實施峰谷分時、豐枯和季節性電價力度，擴大實行范圍。加強價格調節與導向功能，實施有利于煙氣脫硫的電價政策，對淘汰、限制類項目和高耗能企業，實施差別電價政策，對能耗超過國家和省規定的單位產品能耗標準的企業17、和產品，實施懲罰性電價政策。以保障公平、提高效率、增進企業競爭力為原則，逐步調整銷售電價分類結構，減少各類用戶電價交叉補貼。鼓勵可再生能源發電以及利用余熱余壓、煤矸石和城市垃圾發電，實行分類電價政策。3、信息化建設。（1）著力推進三市統一信息平臺建設，實現信息網絡同享。大力推進國民經濟信息化，積極推進電子政務、社會信用、文化信息資源等公共系統互聯互通和資源共享，加強信息數據標準化建設。加強信息技術教育，提高國民信息技術應用能力。積極推進通信網、有線電視網和計算機網絡“三網融合”，加強網絡安全建設，推進長株潭互聯網交換中心建設，推進城市安防電子監控設施建設，加大社區、農村信息化建設力度，支持開展18、城域無線網絡試點。（2）積極探索行業管理體制改革。省通信管理局、省廣播電影電視局和省經信委協調合作，共同推進信息領域的資源共建共享工作。由省通信管理局牽頭組織，大力推進基礎電信企業在通信基礎設施建設、使用與維護方面的共建共享。（3）積極推進三市廣電資源融合，以市場化手段加快三市廣電網絡資產融合和集中運營。（4）構建各電信運營商通信管道資源統一規劃、統一建設、集約利用機制，探索以主導運營商為主體的管道資源建設運營模式。加強城市建設與電信管道建設的規劃協調。積極推進住宅小區通信信息布線的資源共享，方便用戶使用，避免重復建設。4、生態建設。（1）積極建設國家生態園林城市群。到2020年，城市建成區人19、均公園綠地面積、綠地率、綠化覆蓋率、綜合物種指數和本地植物指數、核心區森林覆蓋率、退化土地恢復率、生態園區土地國有化率、交通附屬設施綠化美化合格率、江河兩岸宜綠化地段綠化率等指標達到規劃目標。（2）制定長株潭生態保護建設規劃，且與城市群區域規劃、土地利用規劃相銜接。（3）積極探索統一的生態建設管理體制。對分散在三市各職能部門的核心區郊野林業、水土保持、城市綠化、城市園林、風景名勝區、生態廊道、鐵路公路及水系綠化等生態建設管理職能進行整合，形成職能統一、層級有序、精簡有效的管理體制。清理和廢止不符合生態建設發展要求的法規和政策，探索建立和完善生態建設專業技術服務和執法監管機制，為核心區生態建設提20、供專業技術支撐和服務，加強濕地和生態公益林保護。（4）推進生態專用基地建設。以生態園區為重點，通過設立自然保護區、風景名勝區、森林公園等多種形式，切實加大對昭山綠心等特殊生態用地的保護力度，建設生態專用基地。對生態專用基地內的林業用地，除國家和省批準的交通、能源、水利、軍事等重大工程項目建設外，任何部門不得辦理林地占用、農用地轉用等審批手續，任何單位和個人不得改變其用途，用于非林業建設。（5）建立多元化生態建設投融資機制。通過加大公共財政投入、建立生態建設專項基金、提高生態收費標準、拓寬城市綠化收費渠道、提取生態廊道建設費、加強資源費征收、健全生態環境破壞經濟賠償制度、加強社會融資、發展生態旅21、游等方式，保證生態建設資金需要。（6）完善生態公益林地補償機制。以林地潛在經濟價值為參照，建立覆蓋全部生態公益林的、森林生態效益補償標準普遍提高的差別補償制度。建立和完善公益林保護管理協議制度，促進森林綠地和生態環境保護。（7）嚴格實行城鎮綠線綠章管理制度，制定實施城市異地綠化補償收費辦法，推進城市園林綠化發展。5、城鎮建設。（1）積極推進城鎮給排水、燃氣、公共管溝、生活垃圾處理、城鎮防洪等設施建設，建立和完善市政公用事業財政投入和補貼機制。加強現有水廠及供水管網改造提質、備用水源和湘江水環境治理等項目建設，提高水質性缺水應急能力。加強城鎮污水集中處理廠、污水管網、工業廢水處理工程的建設和運營22、監管，在有條件的鄉鎮和較大規模的鄉鎮建設污水處理工程，保證城鎮污水集中處理率、污染物去除率和工業廢水達標排放率達到規劃目標；加強高中壓調壓站、儲配站、燃氣管網、汽車加氣站等項目建設；統一規劃建設地下公共管溝；加強垃圾轉運設施、大型綜合處理設施、現有設施改造、農村垃圾收集處理等項目建設，啟動長株潭城市群固體廢棄物綜合處理和綜合利用產業園區建設。（2）推行水務一體化建設。有效整合三市防洪、排澇、蓄水、供水、節水、污水處理及回用等設施和資源，實現三市涉水事務的統一、系統、綜合管理。（3）建設清潔、環保、安全、可靠的燃氣供應體系。整合三市燃氣資源及配送體系，形成一體化的燃氣資源配送、儲備體系以及一體化23、的燃氣科研和安全保障機制。（4）創造條件推進垃圾處理市場化，新建項目試點實行特許經營，現有垃圾處理設施運營進行市場化改革試點。按照收集與處置環節分開獨立運營原則，改革垃圾處理設施運營機制。（5）積極實行城市土地整體開發制度。對舊城改造和新區建設，建立和推行區塊地段整體征收、整體規劃、整體建設的土地開發制度。（6）推進水資源、污水處理和垃圾處理收費制度改革。加快推行階梯式計量水價等有利于節水的計價制度，對國家產業政策明確的限制類、淘汰類高耗水企業實施懲罰性水價，制定支持再生水、雨水開發利用的價格政策，合理確定各類用水的水資源費標準，加大征收管理力度，在審核供水企業運營成本、強化成本約束基礎上，合24、理調整城市供水價格，認真落實全省統一的污水處理費征收標準；按照“污染者付費”原則，推進垃圾處理收費制度建設，促進生活垃圾處理設施項目的市場化運作，探索以價格機制引導可回收和不可回收垃圾的分類收集。（7）推進以水土保持為主的生態清潔小流域綜合治理工作，實現區域水質水環境良好目標。加強城鄉開發建設水土保護監督預防，形成三市統一的監管體系。6、社會事業建設。（1）以全民共建共享、基本公共服務均等化為目標，建立適應發展需要的社會性基礎設施服務體系。教育和科技，加強綜合性中小學實踐教育基地、職業教育實習實訓基地、職業教育頂崗實習基地、綜合性農民工和城鎮再就業培訓基地、高等教育實踐教學基地、科技成果轉化共25、享平臺、科技資源共享平臺、高校數字資源共享平臺等設施建設；衛生，加強醫療廢棄物處理中心、公共衛生服務信息平臺等設施建設；文化體育，加強城鄉社區、新建住宅小區、沿江風光帶、公園等區域文化體育配套設施建設；廣播電視，推進三市有線電視網絡融合、綜合性無線發射基地、移動媒體廣播、下一代廣播電視網絡、手機電視試驗平臺、影視節目生產基地等項目建設。（2）建立三市大型科學儀器、數字資源、教育設施、醫療設備、體育設施等資源性基礎設施統籌規劃建設制度，實施統一規劃、統一建設，實現集約利用和共同發展，防止重復建設。（3）建立健全資源性設施共享機制。以財政資金全額出資或部分出資的，以“共建、共享、托管”為主要模式，26、由建設單位進行托管，使用單位向托管單位支付一定的管理費用，部分出資的增付一定的設備折舊費；以建設單位資金全額出資的，以“分建、共享、分管”為主要模式，使用單位向托管單位支付一定的管理費用和設備折舊費；通過財政共享服務獎勵基金等方式建立共享獎勵機制。（4）建立和完善企業、醫院等企事業單位學生頂崗實習制度。支持和鼓勵三市企業、醫院等企事業單位接納高等院校學生頂崗實習。對接納學生頂崗實習的企事業單位給予一定的補貼。（5）改革職業院校人才培養模式，建立三市職業院校同類專業相對統一的評價標準，探索建立三市職業院校同類專業課程互通互選機制。（6）進一步完善財政保障機制，逐步實現新農合與城鎮居民醫保在籌資標27、準、補償政策和保障水平上的統一。在三市推行同級醫療機構診療結果認同。（7）建立和完善三市突發公共衛生事件應急統一處置機制，實現在省級衛生行政部門統一協調下的三市公共衛生資源的統一調度。（8）建立三市大型體育賽事共辦機制。依托三市現有體育場館設施，以長株潭城市群為統一品牌合作開展各類大型體育賽事，實現體育資源優勢互補，提高資源利用效率。（9）積極探索三市廣電行政管理體制改革。按照“存量不變、增量集約”的發展思路，將分散在三市廣電部門的一體化建設相關管理職能合并進行統一管理，實現統一規劃、共同投入、集中管理。（10）擴大電視領域對外開放，根據國家相關規定，鼓勵具備條件的民間資本、境外資本進入廣電一28、體化市場。（11）建立三市大型文化節會、賽事、活動的共辦互動機制。充分發揮三市現有的文化資源優勢，依托各地大型文化場館設施和文化隊伍，圍繞春節等傳統節日和國慶等重大節慶廣泛開展豐富多彩的文化活動。共同承接舉辦具有區域特色、國際影響的大型文化賽事、節會，不斷提升城市群文化魅力，擴大區域影響力，提高國際知名度。三、配套措施（一）強化組織保障。1、完善省長株潭“兩型社會”試驗區建設管理委員會職能，強化其統籌、組織、協調、服務等職能配置。2、創新長株潭三市黨政聯席會議交流合作機制。聯席會議要立足高遠，弱化行政區概念，形成全方位、多層次聯動的交流合作機制，不斷創新相互合作與協作的形式和方法。著重解決合作29、中的具體、重大問題，特別是如何創新體制機制，制定具有前瞻性、切合實際的政策和目標，在引導合理分工、建設跨區域的基礎設施、加快社會事業發展等方面，真正起到指導作用。三市部門之間及與省直相應部門聯動，大力推進三市社團組織之間、專家學者之間和新聞媒體之間的聯動，形成多層共進的推進機制。（二）完善法規政策。全面落實湖南省長株潭城市群區域規劃條例、湘江長株潭段生態經濟帶開發建設保護辦法等。嚴格執行湖南省水功能區劃及湖南省湘江流域水污染防治條例。控制排污總量，建立湘江長株潭段橫斷面控制標準，加強湘江流域一級生活飲用水地表水源保護。依據物權法，對基礎設施如地下管網的產權，進行明晰界定。出臺相關規定，針對長株30、潭三市生活垃圾的清掃、收運、處理和處置各環節進行規范。加強生態建設立法。制定長株潭城市群城市綠化管理條例、長株潭城市群全民義務植樹條例等生態建設法規。（三）優化經濟環境。1、大力改善投資環境。對長株潭城市群基礎設施項目，提前開展前期工作，優先布局建設項目，優先安排建設資金，對重大建設項目，適時納入省級重點工程項目管理，優先爭取進入國家規劃和項目計劃。對符合條件的項目，開通綠色通道，快速審批，屬省批準的建設用地，對經審查合格或補正補充完備的用地報件，省國土資源廳要在正式受理后15個工作日內形成審核意見。長株潭三市市場要素、產品和服務自由流動，各類市場主體平等對待。2、著力擴大對外開放。鼓勵國外資本參與長株潭城市群的基礎設施建設，允許外商依照有關規定投資電信、廣播電視和中介機構，支持外資企業參與國有企業和其他所有制企業的嫁接、改造和重組，加大長株潭城市群一體化項目利用國外貸款的力度，積極做好世行貸款湖南長株潭城市發展項目第二期的工作。3、統一長株潭城市群招商引資、土地、價費、產業、環境保護等方面的政策。主題詞：改革方案批復