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1、城鄉建設用地增減掛鉤城鄉建設用地增減掛鉤 政策與實踐政策與實踐 主要內容主要內容 增減掛鉤內涵與演變增減掛鉤內涵與演變 1 增減掛鉤意義與作用增減掛鉤意義與作用 2 政策要點和基本要求政策要點和基本要求 3 6 經驗總結和典型借鑒經驗總結和典型借鑒 4 下一步掛鉤工作的目標任務下一步掛鉤工作的目標任務 5 指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區（以下簡稱項目區），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設2、用地，城鄉用地布局更合理的目標。基本內涵基本內涵 掛鉤實施前 現狀城鎮用地及允許建設區建新地塊拆舊地塊城鄉建設用地增減掛鉤限制建設區現狀城鎮用地及允許建設區建新地塊拆舊地塊城鄉建設用地增減掛鉤限制建設區掛鉤實施后 建新地塊拆舊地塊建新地塊有償收益返還現狀城鎮用地及允許建設區限制建設區建新地塊拆舊地塊建新地塊有償收益返還現狀城鎮用地及允許建設區限制建設區基本內涵基本內涵 確保增減掛鉤試點實施后，城鄉建設用地面積不擴大，耕地數量有增加、質量有提高。上世紀90年代，建設用地置換、周轉和土地整理折抵 自發開展自發開展 政策引導政策引導 試點推進試點推進 發展規范發展規范 政策演變政策演變 關于促進小城3、鎮健康發展的若干意見（中發200011號 關于加強土地管理促進小城鎮健康發展的通知（國土資發2000337號）關于加強耕地保護促進經濟發展若干政策措施的通知國土資發2000408號 關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見（國土資發2005207 號）關于進一步規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的通知（國土資發2007169號）城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法（國土資發2008138號）關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知（國發201047號）關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的通知（國土資發2011224號）關于促進小城鎮健康發展的若干4、意見（中發200011號）“要通過挖潛，改早舊鎮區，積極開展遷村并點，土地整理，開發利用荒地和廢棄地，解決城鎮建設用地。”“要嚴格閑置分散建房的宅基地審批，鼓勵農民進鎮購房或按規定集中建房，節約的宅基地可用于小城鎮建設用地。”關于加強土地管理促進小城鎮健康發展的通知（國土資發2000337號）縣、鄉級土地利用總體規劃和城鎮建設規劃已經依法批準的試點小城鎮，可以給予一定數量的新增建設用地占用耕地的周轉指標，用于實施建新拆舊，促進建設用地的集中。周轉指標由省級國土資源部門單列，要求“總量控制，封閉運行，臺賬管理，統計單列，年度檢查，到期歸還”。關于加強耕地保護促進經濟發展若干政策措施的通知（國土資5、發2000408號）“為妥善解決小城鎮建新拆舊過程中的建設用地指標問題，省級國土資源管理部門可以根據小城鎮建設試點推進情況、試點小城鎮土地利用總體規劃和城鎮建設規劃，按照總量控制，封閉運行，臺賬管理，統計單列，年度檢查，到期歸還的原則，對國家和省級試點小城鎮，單列編報下達一定數量的建設占用耕地周轉指標。政策引導：政策引導：國家出臺文件正式啟動試點 國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定（國發200428號）第十條明確提出：鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。為落實28號文件要求，切實做好試點工作，扎實推進農村建設用地整理，部先后出臺 關于印發的通知（國土資發20056、207 號）關于進一步規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的通知（國土資發2007169號）城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法（國土資發2008138號）試點推進：試點推進：發展規范：發展規范：國發201047號 文件對增減掛鉤試點工作提出了嚴格要求：堅決扭轉片面追求增加城鎮建設用地指標的傾向 堅決制止以各種名義擅自開展土地置換等行為 嚴禁突破掛鉤周轉指標 嚴禁盲目大拆大建和強迫農民住高樓 嚴禁侵害農民權益 國土資源部出臺文件規范推進試點 關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的通知（國土資發2011224號）城鄉建設用地增減掛鉤試點和農村土地整治有關問題的處理意見的通知（國土資發201180號）7、關于加強城鄉建設用地增減掛鉤試點在線監管工作的通知（國土資廳函2011975號）掛鉤試點工作組織實施流程 主要內容主要內容 增減掛鉤內涵與演變增減掛鉤內涵與演變 1 增減掛鉤意義與作用增減掛鉤意義與作用 2 政策要點和基本要求政策要點和基本要求 3 6 經驗總結和典型借鑒經驗總結和典型借鑒 4 下一步掛鉤工作的目標任務下一步掛鉤工作的目標任務 5 通過增減掛鉤，引導農民適當集中居住，減少了農村居民點的數量，優化城鄉建設用地結構布局，使全面建設新農村成為可能。將農村建設用地整治節余的土地指標調劑使用，能夠有效解決城鎮發展“缺指標”、新農村建設“缺資金”的問題，推動新農村建設和城鄉一體化發展。是統8、籌城鄉發展，促進新農村建設的重要途徑 是建設高標準基本農田，破解“雙保”難題的載體和抓手 意義作用意義作用 是深化農村土地管理制度改革的重要舉措 田坎面積達1.87億畝 溝渠占地0.73億畝 田間道路約為1億畝 土地利用形態破碎、零亂土地利用形態破碎、零亂 655個城市、近2萬個建制鎮、64萬個行政村、330萬個自然村主要分布在耕作區 農業區土地形態：美密蘇里 連片農田 相對集中的居住地 農業區土地形態：華北平原 破碎的農田 分散、無序的農村居民點 基礎設施和公益設施落后 16.3316.3719.6514.5113.8718.8319.1622.9125.945.70%44.90%43.909、%43.00%41.80%40.50%39.10%37.70%36.20%05101520253000年00年01年01年02年02年03年03年04年04年05年05年06年06年07年07年08年08年0.00%5.00%10.00%15.00%20.00%25.00%30.00%35.00%40.00%45.00%50.00%非農建設占用耕地非農建設占用耕地（單位：萬公頃）（單位：萬公頃）中國城市化率中國城市化率數據來源：中國國土資源數據來源：中國國土資源公報及中國統計公報公報及中國統計公報 城市化率不斷攀升城市化率不斷攀升 增減掛鉤正是一項增減掛鉤正是一項有效的政策措施有效的政策措施 10、通過增減掛鉤，引導農民適當集中居住，減少了農村居民點的數量，優化城鄉建設用地結構布局，使全面建設新農村成為可能。將農村建設用地整治節余的土地指標調劑使用，能夠有效解決城鎮發展“缺指標”、新農村建設“缺資金”的問題，推動新農村建設和城鄉一體化發展。將增減掛鉤與農用地整理、基本農田建設相結合，田、水、路、林、村統籌推進，即能增加有效耕地面積，又可提高耕地質量，改善農業生產環境，為農業規模化、產業化經營創造了條件。引導資金、技術和項目向農村流動，有利于擴大農村投資，推動農業規模經營和產業化發展，促進農業增效、農村發展和農民增收。是統籌城鄉發展，促進新農村建設的重要途徑 是建設高標準基本農田，破解“雙11、保”難題的載體和抓手 意義作用意義作用 是深化農村土地管理制度改革的重要舉措 全國主灌區骨干工程完好率不足40%全國有灌溉條件的耕地不足47%大部分水澆地灌溉設施老化失修嚴重 中低產田比例占全國耕地面積2/3以上 農業用地基礎設施薄弱農業用地基礎設施薄弱 優、高、中、低等地比例結構優、高、中、低等地比例結構 2.67%29.98%50.64%16.71%優等地高等地中等地低等地優、高等地占優、高等地占1/3 1-4等 ，優(2200-3000斤)5-8等 ，高(1400-2200斤)9-12等，中(600-1400斤)13-15等，低(600斤)全國農用地（耕地）等別分布圖全國農用地（耕地）等12、別分布圖 江蘇昆山市萬頃良田建設工程整治后現場照片 湖北武漢市漢南區土地復墾整治后現場照片 江西某項目區土地復墾整治后現場照片 通過增減掛鉤，引導農民適當集中居住，減少了農村居民點的數量，優化城鄉建設用地結構布局，使全面建設新農村成為可能。將農村建設用地整治節余的土地指標調劑使用，能夠有效解決城鎮發展“缺指標”、新農村建設“缺資金”的問題，推動新農村建設和城鄉一體化發展。將增減掛鉤與農用地整理、基本農田建設相結合，田、水、路、林、村統籌推進，即能增加有效耕地面積，又可提高耕地質量，改善農業生產環境，為農業規模化、產業化經營創造了條件。引導資金、技術和項目向農村流動，有利于擴大農村投資，推動農業13、規模經營和產業化發展，促進農業增效、農村發展和農民增收。是統籌城鄉發展，促進新農村建設的重要途徑 是建設高標準基本農田，破解“雙保”難題的載體和抓手 意義作用意義作用 增減掛鉤是土地管理政策的創新，幾乎涉及農村土地管理的各個方面。增減掛鉤政策的實施，必將引起農村土地產權制度、集體土地流轉、土地經濟關系、耕地保護機制，以及農民生產生活方式等方面的變革。增減掛鉤試點，可以為農村土地管理制度的改革提供前提、條件和保證。是深化農村土地管理制度改革的重要舉措 整合政策，創新制度改革 例如：增減掛鉤與土地流轉 增減掛鉤在很多地方已逐步與土地流轉緊密結合，成為農村土地管理制度的一項綜合性的農村土地管理制度改14、革政策，充分發揮項目整合、掛鉤調節的整裝優勢，提高政策的綜合效益。將存量建設用地再開發、建設用地增減掛鉤和農村土地流轉整合到統一的制度下，既可實現分布零碎、地塊狹小的農村建設用地調整整合，又可以將流轉范圍覆蓋到廣大農村腹地，同時還整合各類涉農資金，有效解決了農村飲水、通信服務、清潔能源、衛生改廁、環境保護等基礎設施配套的難題。主要內容主要內容 增減掛鉤內涵與演變增減掛鉤內涵與演變 1 增減掛鉤意義與作用增減掛鉤意義與作用 2 政策要點和基本要求政策要點和基本要求 3 6 經驗總結和典型借鑒經驗總結和典型借鑒 4 下一步掛鉤工作的目標任務下一步掛鉤工作的目標任務 5 為實施好掛鉤政策，確保掛鉤試15、點工作取得好的結果，為實施好掛鉤政策，確保掛鉤試點工作取得好的結果，近年來國土資源部出臺了一系列管理規范。基本規定如下近年來國土資源部出臺了一系列管理規范。基本規定如下：1.1.職責分工。職責分工。國土資源部負責對掛鉤工作的政策指導、規模控制；省（區、市）國土資源部門負責轄區內掛鉤工作的總體部署、試點審批和監督管理；市、縣國土資源部門負責本行政區域內掛鉤工作的具體組織實施。掛鉤試點工作應當由市、縣人民政府組織協調，相關部門協同配合，共同推進。政策要點政策要點 2.2.試點審批。試點審批。開展增減掛鉤試點，必須在符合土地利用總體規劃和土地整治規劃、納入土地利用年度計劃的前提下，經國土資源部批準。16、掛鉤試點工作必須經國土資源部批準，未經批準不得以各種名義擅自開展增減掛鉤和建設用地置換活動。農村內部鄉村、村村掛鉤推進小城鎮和中心村建設的試點項目，也必須經省級人民政府批準，并控制在國家下達的增減掛鉤指標內，納入試點管理。對在國家下達增減掛鉤指標外，自行開展增減掛鉤或建設用地置換的，經嚴肅整改符合增減掛鉤試點規范要求的，作出分年度核銷指標的計劃安排，報部審定后，逐年納入增減掛鉤試點管理。政策要點政策要點 3.3.規劃統籌。規劃統籌。試點市、縣應當依據土地利用總體規劃，編制掛鉤專項規劃，統籌安排掛鉤試點工作；同時，要依據掛鉤專項規劃，編制項目區實施規劃，合理確定城鎮建設用地增加和農村建設用地復墾17、規模、范圍和布局。土地利用總體規劃：統籌安排農田保護、城鎮村發展、基礎設施建設等的規模和布局 掛鉤專項規劃：城鄉建設用地建新拆舊掛鉤規模、空間布局和時序 項目區實施規劃：項目區的組成、拆舊復耕、建新用地、農民安置、農業生產、資金運作、組織管理等進行具體部署。政策要點政策要點 4.4.項目區設置。項目區設置。掛鉤工作以項目區實施為核心，組織實施試點。項目區應選擇農村建設用地整理復墾潛力較大，當地政府重視，群眾積極性較高，村集體工作能力強，具備較強的經濟實力，能確保建新安置和拆舊整理所需資金。項目區應按照對應原則設置，嚴禁跨縣級行政區域設置。增減掛鉤拆舊騰出的農村建設用地，首先要復墾為耕地，并盡可18、能與周邊耕地集中連片，有條件的，應積極建設高標準基本農田。統籌確定城鎮建設用地增加和農村建設用地撤并的規模和范圍，合理安排建新區的城鎮村建設用地比例。政策要點政策要點 5.5.指標控制。指標控制。周轉指標是作為掛鉤工作中用地布局調整、空間騰挪周轉使用的。對周轉指標的管理使用，有關文件規定：周轉指標納入土地利用年度計劃管理 周轉指標專項用于控制試點地區試點和項目區建設規模 試點地區試點規模和項目區內建設面積不得大于下達周轉指標規模 不得擅自擴大周轉指標規模或循環使用周轉指標 周轉指標使用后，要在規定時間內用項目區內拆舊地塊整理復墾的面積歸還（一般不超過三年）政策要點政策要點 6.6.尊重民意。尊19、重民意。掛鉤工作必須充分尊重農民意愿，保護農民的合法權益。掛鉤選點布局應當舉行聽證論證，充分聽取當地農民和公眾意見，嚴禁違背農民意愿強行開展；涉及集體土地征收的，要實行告知、聽證和確認，并對集體和農民妥善給予補償和安置。在土地互換和開發經營方式、舊房拆遷、新居建設等方面要提供多種選擇。政策要點政策要點 7.7.權屬管理。權屬管理。開展掛鉤工作，要開展地籍調查和變更調查，明確地塊界址，并切實做好土地權屬登記。在掛鉤實施過程中，涉及土地所有權、使用權、土地承包經營權等權屬調整和利用分配的，必須先行確權登記。對土地互換的，要引導相關權利人本著互利互惠的原則，平等協商解決，有爭議的要依法做好調處工作。20、國土資源部 財政部 農業部關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知（2011）政策要點政策要點 8.8.收益返還。收益返還。建新地塊實行有償供地所得的級差收益，要按照城市反哺農村、工業反哺農業的要求，用于農村基礎設施和公共服務配套設施建設，用于支持農村集體發展生產和農民改善生活條件。要明確受益主體，規范收益用途，確保所獲土地增值收益及時全部返還農村，用于支持農業農村發展和改善農民生產生活條件 土地指標收益做出明確具體的支出規定，由縣（市、區）按照農村集體資產規定提出解決方案，征得當地集體經濟組織和農民同意后管理使用。農民新居和新村基礎設施、公益事業建設所需資金，不得增加農民負擔，主要應由21、增減掛鉤指標調劑使用的收益平衡，讓農民真正享受到增減掛鉤試點帶來的實惠。各省（區、市）要研究制定增減掛鉤指標使用的土地出讓收益管理辦法，確定收益的來源、構成和分配，明確受益主體，規范收益分配和用途；要建立地價評估、資產審計機制，實行公示制度，確保收益返還和使用管理的公開、公平和公正。政策要點政策要點 9.9.實施監管。實施監管。為確保掛鉤試點工作順利開展，有關規章要求，各級國土資源部門對掛鉤試點工作要實行動態監管，每半年要對試點進展情況進行小結，向上級國土資源部門報告；省級國土資源部門每年年底要組織開展年度考核，考核情況報國土資源部。同時，提出省以下各級國土資源部門要建立數據庫，對周轉指標、項22、目區實施、土地權屬等進行信息化管理。關于加強城鄉建設用地增減掛鉤試點在線監管工作的通知（國土資廳函2011975號），部署全國城鄉建設用地增減掛鉤試點在線監管工作，實行增減掛鉤試點全程監管。政策要點政策要點 2010年年底前審批的項目區整改合格后在線報部備案。2011年后新批準實施的項目區都要實行動態在線監管。未在線備案以違法用地處理 10.10.嚴格考核。嚴格考核。年度考核結果和在線備案作為安排下一年度增減掛鉤指標的依據，考核不合格的必須限期整改，整改合格前，不得向項目所在市、縣下達新的增減掛鉤指標，不得安排新的增減掛鉤項目。掛鉤周轉指標的使用情況、歸還進度 要加強復墾耕地的后期管護，確保復23、墾耕地有效利用 省級或市級國土資源管理部門應在每年年底對試點行政轄區及項目區進行檢查考核，并向上一級國土資源部門作出報告 充分發揮國家土地督察和土地執法監察的作用 政策要點政策要點 主要內容主要內容 增減掛鉤內涵與演變增減掛鉤內涵與演變 1 增減掛鉤意義與作用增減掛鉤意義與作用 2 政策要點和基本要求政策要點和基本要求 3 6 經驗總結和典型借鑒經驗總結和典型借鑒 4 下一步掛鉤工作的目標任務下一步掛鉤工作的目標任務 5 自2006年以來，省、市、縣分別出臺了四川省人民政府關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的實施意見、成都市國土資源局關于印發成都市土地綜合整理項目土地24、權屬調整暫行規定的通知、達州市人民政府關于大力開展農村土地整治促進新農村建設和城鄉統籌發展的意見等16個規范和配套文件；山東省 關于統籌城鄉發展加快城鄉一體化進程的意見、關于推進農村住房和危房改造的意見等文件 遼寧省 遼寧省城鄉建設用地增減掛鉤試點實施辦法 城鄉建設用地增減掛鉤試點項目內部會審工作規則 四川省（一）組織領導有力，重視建章立制。山東、遼寧省 江蘇、安徽全椒 A B 上海市 D 重慶市 C 組織編制了增減掛鉤專項規劃，基本形成了省、市、縣三級掛鉤規劃體系 在全面開展農村集體建設用地現狀調查的基礎上，科學編制增減掛鉤實施規劃和土地整治規劃 在區縣土地利用總體規劃中設置城鄉建設用地增減25、掛鉤專章，大部分區縣同步編制了城鄉建設用地增減掛鉤專項規劃和村莊建設、產業發展等規劃，保證了規劃建設的協同性 按照“兩規合一”的要求，編制土地利用總體規劃，合理布置增減掛鉤項目區，要求拆舊地塊集中連片，建新地塊必須在規劃確定的建設用地范圍內（二）重視規劃統籌，注重循序推進。公眾參與 權屬管理（三）推動公眾參與，維護權益有力。Add Your Text 寧夏銀川市金鳳區在各主要階段召開村民代表大會，發放征求意見表，由農民進行表決，95以上的農民同意才能實施 江蘇省掛鉤項目區設立“公告牌”，公示項目區范圍、搬遷內容、補償內容等，提高項目區實施的透明度 山東在制訂項目區拆舊復墾方案和新村建設方案時，26、采取“兩下兩上的程序確定，保證當地農民的知情權和參與權 Add Your Text 四川省特別是成都堅持以土地確權登記頒證為工作基礎，對以村民小組為單位的3萬多個集體土地所有權，以農戶為單位的165萬個宅基地使用權、157萬個房屋所有權、178萬個土地承包經營權和65萬個林權，分別完成了確權登記頒證 山東省規定凡涉及土地權屬調整和利益分配的，必須堅持“社區居民的原集體經濟組織成員身份不變”、“原集體經濟組織的責權債務不變”、“土地承包經營關系不變”三個基本原則，維護土地權益人的權益 拆遷安置 收益分配 安置補償（三）推動公眾參與，維護權益有力。（續）Add Your Text 按照方便生產生活27、的要求，為農民提供多種形式的安置和住房選擇 Add Your Text 河北、重慶等試點市縣明確規定了掛鉤所得土地指標收益返還農民的比例 Add Your Text 試點地區采取現金、住宅、費用減免、社會保障等多種形式安置項目區農民，通過出租物業、產業園等就業方式保障農民長遠生計 江西、四川、湖北江西、四川、湖北結合增減掛鉤，實施“造地增糧富民工程”、“金土地工程”、“高產農田示范工程”，走出了一條建設性保護耕地的新路 天津天津將掛鉤試點工作與小城鎮改革相結合，采取以“宅基地換房”的模式，推進試點工作，在農民安置小區建設上，針對近郊、中郊、遠郊不同特點，分別形成城市邊緣型、特色小城鎮型、生態宜28、居型的小區建設模式 四川四川根據當地經濟社會發展和城鎮化工業化水平，農民安置分別采取“離土離鄉”、“離土不離鄉”等的安置模式 （四）注重因地制宜，大膽創新模式。寧夏試點區縣 江蘇張家港市、昆山市 四川成都市（五）堅持以城帶鄉，落實以工補農。Add Your Text 將增減掛鉤與“塞上農民新居”建設和農村危房改造相結合，整合各種涉農資金，用于農村飲水、清潔能源、衛生改廁等建設，改善了村容村貌。Add Your Text 將增減掛鉤試點與工業發展相結合，促進三化同步發展，改善農村生產生活面貌。Add Your Text 20062010年通過實施增減掛鉤試點，共返還農村資金達189.34億元，有29、力支持了新農村建設。江蘇、浙江、安徽、四川等省 河北省 江蘇省（六）強化拆舊復墾，確保還田復耕。Add Your Text“先墾后用”模式，即在做好搬遷農民安置的前提下，先進行拆舊復耕，再安排建新，保證拆舊地塊按時復耕。Add Your Text 建新占用耕地面積必須小于復墾耕地面積，建新占用耕地面積與復墾還耕面積的比例為 1：1.2。Add Your Text 耕地等級評價機制，由省國土資源廳對拆舊新增耕地與建新占用進行等級評價，確保復墾耕地質量。 從清理檢查情況看，絕大多數地方嚴格按項目區進行規范管理，并做到建新拆舊控制在縣域范圍內，基本上做到了“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”。30、（七）嚴格指標考核，加強項目監管。有的省份建立了省市縣三級增減掛鉤指標管理臺賬，對試點項目區實施、增減掛鉤指標使用歸還進行跟蹤監管 山東省建立了增減掛鉤試點動態監測信息系統，對試點工作實施動態管理 河北省制定了增減掛鉤指標歸還考核辦法，增減掛鉤指標到期不能歸還的，按安排使用的2倍扣減下一年度土地利用計劃指標 五、下一步掛鉤工作的目標任務五、下一步掛鉤工作的目標任務（一）統籌規劃，整體推進（一）統籌規劃，整體推進（二）以民為本，維護權益（二）以民為本，維護權益（三）因地制宜，體現特色（三）因地制宜，體現特色（四）加強管理，規范操作（四）加強管理，規范操作（五）政府主導，部門協同（五）政府主導，部門協同 規范開展試點規范開展試點 堅定不移推進堅定不移推進 謝謝！謝謝！結語結語