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1、城鄉建設用地增減掛鉤及土地利用計劃管理Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 7城鄉建設用地增減掛鉤工作一、充分認識增減掛鉤的重要意義二、掛鉤試點工作及其存在的問題三、規范推進增減掛鉤試點工作Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 7一、充分認識增減掛鉤的重要意義(一)增減掛鉤是什么?城鄉建設用地增減掛鉤，是國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定(即2 0 0 4 年國發2 8 號文件)針對我國經濟社會發展和土地利用狀況，提出的一項土地政策。從根本上說，增減掛鉤就是土地整理，是土地利用結構布局的調整。具體來說，掛鉤就是依據規劃，引導農民適當集中2、居住，同時對舊村莊進行復墾還耕，在確保建設用地總量不增加、耕地保護面積不減少的前提下，對城鄉土地利用結構布局進行調整優化的一項土地整治活動。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 7(二)增減掛鉤政策的重要意義城鄉建設用地增減掛鉤是一項一舉多得的重大土地政策措施，是解決當前保障發展與保護耕地矛盾的有效途徑，也是推進新農村建設，統籌城鄉發展的重要手段。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 71、增減掛鉤是推動新農村建設，改善城鄉二元結構，促進城鄉一體化發展的重要手段。節省投入。通過增減掛鉤，引導農民適當集中居住，對農村居民點進行相應撤并，能夠3、極大地節省農村基礎設施建設投入。據統計，目前我國自然村落3 2 0 萬個。江蘇儀征市通過掛鉤試點，撤并了4 0 0 個自然村落，集中建設了1 1 個中心村和居住小區。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 7 籌措資金。通過增減掛鉤，將節約出的土地，調劑到城鎮使用，能夠獲得土地級差收益，有效解決農村基礎設施、公共服務設施等建設的資金難題。增加收入。開展增減掛鉤，有利于推動土地規模經營和農業產業化經營，提高規模效益；同時，能有效為農民提供就業機會，增加農民的收入。另外，開展增減掛鉤，引導農民集中居住，還有利于農民接受城市文明，逐步改變農民的生產生活方式和思想觀念。Q Q4、 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 72、增減掛鉤是促進土地節約利用，實行建設性的保護，提高保障發展和保護資源能力的有效途徑。我國正處于城鎮化、工業化快速發展時期，土地需求剛性增長，建設用地供需矛盾突出，保障發展和保護資源面臨著巨大困難。要破解這一難題，必須走了一條積極的保護道路。即在Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 7 農村建設用地狀況：一是利用粗放。目前我國農村地區的非農建設用地已達2.5 億畝，如果按照城市的利用標準，可容納1 8 億人口，但實際只有7 億。二是布局松散。農村建設用地尤其居民點的布局散亂，進一步優化利用潛力巨大。三是5、規模在擴大。隨著城鎮化、工業化的發展，在農村人口逐步減少的情況下，農村地區的建設用地規模不僅沒有縮減，反而出現了進一步擴張的現象。9 6 0 7 年全國鄉村人口凈減少1.2 3 億，同期村莊用地凈增1 2 9 萬畝；0 8 年又增加3 8 萬畝。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 7通過增減掛鉤工作，開展開展舊村莊、空心村、廢棄建設用地等的整理復墾，并配套推進田、水、路、林綜合整治，不僅能夠增加有效耕地面積，提高耕地質量，堅守耕地紅線；而且有利于提高土地節約利用水平，優化土地利用結構布局，有效拓展建設空間，為經濟社會發展提供用地保障。根據已實施的掛鉤試點調查，舊村6、莊整治后一般節地在5 0?上。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 7 3、增減掛鉤是推動土地管理制度改革，實現土地從資源管理向資源、資產、資本三位一體管理轉變的重要推手。僅靠農民用農業的辦法來利用土地，或者僅在生產率不同的農民之間交換土地權益，無法顯化農村土地的價值，實現土地的最高收益。通過增減掛鉤，對土地利用結構布局進行合理調整，促進土地要素在城鄉之間流動，發揮土地資產、資本特性，不僅能夠極大地提升農村土地資產價值，還能夠進行資本運作，引導各方面資金投向農村地區。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 7但是，任何事物都有兩面性，掛鉤政7、策如果實施得不好，也可能事與愿違。建而未拆。也就是城鎮建設占用了，舊村莊、舊宅基地等未能復墾還耕，造成建設用地規模擴大，耕地面積減少，沖擊耕地保護目標。侵害權益。違背農民的意愿，強行拆遷，侵害農民的權益；在掛鉤工作開展后，農民未能獲得應有利益，反而因集中居住增加生活成本，給農民帶來長遠的經濟負擔。造成浪費。在開展掛鉤中，由于規劃、設計不合理，造成過程浪費。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 7Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 7件Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 7二、掛鉤試點工作及其存在的問題(一)8、掛鉤試點工作開展情況 2 0 0 6 年以來，我部共批準天津、河北、內蒙古遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、上海、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、重慶、四川、云南、貴州、陜西、寧夏等2 4 個省份開展掛鉤試點工作，共下達了4 批周轉指標。總的來看，試點工作進展較順利，第一批已歸還周轉指標7 0?上，第一批已完成2 5?右，第三批、第四批正在組織實施當中。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 7(二)掛鉤試點的政策規定 為實施好掛鉤政策，確保掛鉤試點工作取得好的結果，幾年中國土資源部出臺了一系列管理規范?；疽幎ㄈ缦拢?.規劃統籌。掛鉤試點必須遵循9、規劃。試點市、縣應當依據土地利用總體規劃，編制掛鉤專項規劃，統籌安排掛鉤試點工作；同時，要依據掛鉤專項規劃，編制項目區實施規劃，合理確定城鎮建設用地增加和農村建設用地復墾規模、范圍和布局。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 7 2.保護耕地。掛鉤工作要以保護耕地為目標。耕地是否得到有效保護，是掛鉤工作成敗的重要標志。相關文件規定，掛鉤工作要以保護耕地為出發點，并要求在設置掛鉤試點項目區時，要避讓基本農田，并保證項目區內拆舊復耕的面積大于建新占用的面積，確保耕地得到有效保護。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 7 3.項目區管理。掛鉤工10、作以項目區為基礎組織實施。所謂項目區，就是將擬用于建設的地塊和擬開展復墾還耕的地塊，按照面積對等的原則組成的區域。對項目區，文件規定要按照便于實施和管理的原則設置項目區，并明確要求項目區內建新面積要小于拆舊復耕的面積，確保掛鉤工作實施完成后，建設用地規模不擴大，耕地面積有增加；土地利用效率得到提高，用地結構布局得到優化。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 7 4.指標控制。周轉指標是作為掛鉤工作中用地布局調整、空間騰挪周轉使用的。對周轉指標的管理使用，有關文件規定：一是周轉指標納入土地利用年度計劃管理；二是周轉指標專項用于控制試點地區試點和項目區建設規模，試點地區11、試點規模和項目區內建設面積不得大于下達周轉指標規模；三是周轉指標使用后，要在規定時間內用項目區內拆舊地塊整理復墾的耕地面積歸還，復墾還耕的面積不得小于下達周轉指標規模。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 7 5.整體審批。掛鉤工作以建新和拆舊地塊相互對應為基礎，設置項目區，編制實施規劃，對實施規劃進行整體審批后實施，不再單獨辦理農用地轉用審批手續。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 7 6.維護權益。掛鉤工作必須充分尊重農民意愿，保護農民的合法權益。掛鉤選點布局應當舉行聽證論證，充分聽取當地農民和公眾意見，嚴禁違背農民意愿強行開展；在12、掛鉤實施過程中，涉及農用地或建設用地調整、互換，要得到集體經濟組織和農民認可；涉及集體土地征收的，要實行告知、聽證和確認，并對集體和農民妥善給予補償和安置。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 77.以城帶鄉。建新地塊實行有償供地所得的級差收益，要按照城市反哺農村、工業反哺農業的要求，主要用于農村基礎設施和公共服務配套設施建設，用于支持農村集體發展生產和農民改善生活條件。8.權屬管理。開展掛鉤工作，要開展地籍調查和變更調查，明確地塊界址，并切實做好土地土地權屬登記。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 79.日常監管。為確保掛鉤試點工作順13、利開展，有關規章要求，各級國土資源部門對掛鉤試點工作要實行動態監管，每半年要對試點進展情況進行小結，向上級國土資源部門報告；省級國土資源部門每年年底要組織開展年度考核，考核情況報國土資源部。同時，提出省以下各級國土資源部門要建立數據庫，對周轉指標、項目區實施、土地權屬等進行信息化管理。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 71 0.職責分工。國土資源部負責對掛鉤工作的政策指導、規模控制；省(區、市)國土資源部門負責轄區內掛鉤工作的總體部署、試點審批和監督管理；市、縣國土資源部門負責本行政區域內掛鉤工作的具體組織實施。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 14、8 2 9 0 7(三)試點工作存在的主要問題掛鉤試點在實施中，取得了一些成效，但由于是一項新工作，目前仍處于試點探索階段，對其復雜性和難度估計不足，在開展工程中也出現了一些問題。1、對掛鉤政策的認識水平不高。一些地方簡單地把增減掛鉤理解為解決用地矛盾的手段，存在著片面爭取周轉指標規模的傾向。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 72、對試點工作的整體推進考慮不夠。一是，由于各地村鎮建設規劃滯后，新一輪土地利用總體規劃尚在修編過程中，造成了增減掛鉤與土地利用總體規劃及村鎮建設規劃銜接不夠。二是，前一階段的試點工作，主要在于拆舊復耕和新村建設等，沒有綜合考慮田、水、路15、林的整治。三是，在試點開展過程中，沒有充分做好與當地農民就業、產業發展、新農村建設的協調和整體推進。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 73、拆舊復墾還耕工作相對滯后。但由于一些地方缺少經驗，在掛鉤試點布局選點時，未能全面開展試點調查分析，對困難估計不足，一些試點項目區設置不夠合理，再加上監管不夠，致使一些試點項目區拆舊復耕滯后，有的試點項目區至今無法實施。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 7 4、對農民和集體的利益考慮不充分。各試點省(市)在試點工作開展中，對維護和保障農民權益都采取了一些措施，但相比較而言，基層政府更關心如何通16、過掛鉤，解決當地經濟發展中的用地和資金問題，對如何在掛鉤政策的實施過程中還利于民、造福百姓，考慮得不夠，也缺乏有效的保障措施。絕大多數試點地區，沒有制定土地收益管理辦法，大部分收入被地方政府拿走。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 7 5、試點工作的日常監管薄弱。試點工作的相關監管和保障措施還不健全，不少試點單位在建立掛鉤周轉指標臺帳、試點項目區實施管理方面仍顯滯后，特別是在試點工作信息化管理考慮還比較少。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 7三、規范推進增減掛鉤試點工作掛鉤工作，不同的利益主體有不同的要求：從資源管理的角度來看，要節17、約用地，堅守耕地保護目標；從農民群眾的角度來看，要提高收入，改善生產生活條件；從地方政府的角度來看，要拓展空間，為發展提供用地保障。下一步掛鉤工作的目標任務：統籌考慮不同利益主體要求，以規劃為統領，以保護耕地、保障農民權益為出發點，提高土地利用效率，優化用地結構和布局，最終達到堅守耕地紅線，推動新農村建設，促進城鄉協調發展的目標。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 7 為實現上述目標，應抓好幾個關鍵方面：(一)統籌規劃，整體推進城鄉建設用地增減掛鉤，是一項綜合性工作，關系到社會、經濟、文化等領域。因此，必須科學規劃、統籌安排、整體推進。要整體考慮土地開發利用、農村18、基礎設施建設、產業布局、生態環境保護、農民就業和社會保障等問題，以掛鉤為抓手，綜合推進各方面工作，實現土地利用節約集約、耕地資源有效保護、農民生活切實提高、城鄉建設協調共榮。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 71.要與耕地保護和基本農田建設相結合。通過規劃，合理確定拆除、保留和擴大的村莊規模和范圍，提出農村土地綜合整治、土地利用結構布局調整、耕地和基本農田保護統籌安排，通過開展掛鉤工作，有效推進耕地保護和基本農田建設。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 72.要與相關產業發展相結合。通過規劃，統籌安排農村特色產業、鄉村旅游業等相關產19、業，將引導農民適當集中居住、開展農村土地綜合整治與發展農村相關產業充分結合起來，促進當地經濟發展，提供有效就業崗位，提高農民收入水平，為農民集中居住提供支持。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 73.要與社會主義新農村建設相結合。要將掛鉤工作與當地新農村建設結合起來，綜合考慮，并通過規劃，做好公共交通、供水供電、垃圾處理等城鄉基礎設施的銜接；做好教育、醫療、文化、衛生等公共服務配套設施的銜接，推動城市基礎設施向農村延伸、城市社會事業向農村覆蓋、城市現代文明向農村輻射，促進城鄉一體發展。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 7 4.要做好20、各項涉地涉農資金的整合。以增減掛鉤為手段，統籌規劃，聚合各項涉地涉農資金，按照資金性質不變、管理渠道不變的原則，集中使用安排使用，形成合力，發揮資金使用的整體效應。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 7(二)以民為本，維護權益 1.保障農民的知情權。增減掛鉤涉及到千家萬戶農民的切身利益，必須讓廣大農民了解相關政策，保證農民事情全過程的知情權和參與權。掛鉤項目區選點布局應當舉行聽證、論證，充分聽取當地農民的意見；掛鉤工作實施過程中，涉及農用地或建設用地調整、互換，也要征得農民的同意。凡農民不同意的一律不得開展，要防止以政府(部門)的意圖代替農民的意愿；要警惕權力、資21、本、宗族強勢借機巧取豪奪。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 72.保護農民的合法利益。一是，在拆遷補償上，要合理評估農民宅基地及房屋價值，并給予合理補償，優惠供應安置房。二是，在土地權益保護上，舊村莊整理復墾的耕地，應由原農村集體經營，節約的建設用地調劑使用獲得級差收益，應主要用于支持農村集體發展生產和農民改善生活條件；要防止以掛鉤為名，隨意收回或調整農民土地承包經營權。三是，在就業安置上，要做好搬遷農民的職業技能培訓，增強搬遷農民的持續就業能力。Q Q 群：地信項目交流(禁告)6 8 5 8 8 2 9 0 7(三)因地制宜，體現特色我國各地農村經濟社會發展、22、城鎮化進程、風俗習慣、自然環境等都存在著極大的差別。因此，開展增減掛鉤，引導農民集中居住，應充分考慮農村工業化、城鎮化水平，村鎮合理布局，鄉土特色等，因地制宜地推進。1.選擇切合實際的安置模式。要根據當地實際情況，按照方便生產生活的要求，選擇農民安置方式。城市規劃控制范圍內城郊型農村、工業園區周邊農村等，可采取建設農民集中居住小區；完全失去土地的農民，可以引導農民進入城鎮居住；仍以農業生產為主的農民，適宜通過建設中心村進行安置。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 72.保持當地固有的鄉土風貌。村莊規劃建設應該體現多樣性，充分保持當地農村的自然形態和人文風情，形成當23、地村莊布局特色和建筑特色，防止千村一面，似曾相識，鄉村與城鎮形象趨同。3.注重對古村落和人文傳統的保護。我國歷史悠久，一些村落和古民宅蘊含著很高的歷史文化價值，在開展增減掛鉤，引導農民集中居住時，一定要注重保護、挖掘、利用這些歷史文化遺存。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 7(四)加強管理，規范操作嚴格管理，規范操作，是增減掛鉤工作得以順利開展的保證。各地應嚴格按照城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法(國土資發(2 0 0 8)1 3 8 號)等有關規定，加強監管。1.嚴格掛鉤工作批準。開展掛鉤工作必須要經過批準，未經批準不得擅自開展；掛鉤周轉指標必須納入土地利用計24、劃管理，實行規?？刂?，不得隨意突破。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 72.堅持項目區管理。市、縣國土資源部門應當通過設立項目區，明確拆舊建新的位置和面積，切實加強掛鉤工作管理，確保拆舊建新、用地布局調整等在閉合區域內進行。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 7 3.加強周轉指標監管。周轉指標是作為增減掛鉤工作的規?？刂坪陀玫夭季终{整、空間騰挪周轉用的。使用后要在規定時間內用拆舊地塊復墾出來的耕地歸還。各級國土資源部門，必須設立臺帳，對周轉指標下達、使用、歸還等進行登記和管理，確保周轉指標有效使用、按時歸還。Q Q 群：地信項目交流25、(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 74.實行項目區整體審批。為了保證增減掛鉤工作順利開展，建議市、縣將土地的調整、互換，統一納入項目區，整體報省級人民政府審批，不再辦理農用地轉用審批手續，但涉及土地征收的，要依法辦理征收手續。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 7 5.確保舊村莊及時復耕。各級國土資源部門要采取措施，加強對拆舊地塊的整理復墾監管，保證舊村莊、舊宅基地及時復耕，保證周轉指標按時歸還。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 7 6.加強土地權屬管理。試點實施前，要進行土地權屬現狀調查，征求權利人意愿；試點實施后，要及時26、開展地籍測量和土地權屬調整。保障土地權利人利益，防止引起糾紛。建立掛鉤項目區數據庫，對掛鉤工作實行信息化管理。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 7 7.規范提法。根據有關文件規定，“置換”、“折抵”等做法已經禁止，但一些地方仍將這些概念與“掛鉤”混用，造成誤解，需要引起重視。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 7(五)政府主導，部門協同增減掛鉤工作涉及到農村經濟社會的各個方面，必須以地方政府主導，統一組織協調，發改、財政、建設、農業、環保等部門共同參與，各司其職，形成合力，協同推進。Q Q 群：地信項目交流(禁廣告)6 8 5 8 8 2 9 0 7