1、盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 盤錦遼東灣新區海島生態住區地下盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）綜合管廊一期（一標段）PPPPPP 項目項目 財政承受能力論證報告財政承受能力論證報告 編制單位：南京卓遠資產管理有限公司編制單位：南京卓遠資產管理有限公司 編制時間：編制時間：二一六年十月二一六年十月 盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 目錄目錄 一、項目概況一、項目概況.1 1.11.1 項目名稱項目名稱.1 1.21.2 項目實施機構項目實施機構.1 1.31.3 項目位置項目位置

2、.1 1.41.4 建設必要性建設必要性.2 1.51.5 項目建設周期項目建設周期.8 1.61.6 項目建設內容項目建設內容.8 1.71.7 采用采用 PPPPPP 的可行性和必要性的可行性和必要性.8 1.81.8 項目進展情況項目進展情況.11 1.91.9 項目經濟技術指標項目經濟技術指標.12 二、項目產出說明二、項目產出說明.14 三、項目運作模式三、項目運作模式.15 3.13.1 運作方式運作方式.15 3.23.2 項目公司股權項目公司股權.17 3.33.3 回報機制回報機制.19 3.43.4 全生命周期成本全生命周期成本.19 3.53.5 調價機制調價機制.20

3、3.63.6 績效考核績效考核.22 四、風險分配四、風險分配.27 4.14.1 風險分配原則風險分配原則.27 4.24.2 風險分配基本框架風險分配基本框架.28 盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 4.34.3 目風險因素分析目風險因素分析.29 五、采購方式的選擇五、采購方式的選擇.34 5.15.1 項目特點及采購方式項目特點及采購方式.34 5.25.2 項目采購程序項目采購程序.36 六、財政承受能力論證六、財政承受能力論證.36 6.16.1 責任識別責任識別.36 6.26.2 支出測算支出測算.37 6.36.3 財政支出基數

4、財政支出基數.39 6.46.4 行業和領域均衡性分析評估行業和領域均衡性分析評估.39 6.56.5 論證結論論證結論.40 盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 1 一、項目概況一、項目概況 1.11.1 項目名稱項目名稱 盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目。1.21.2 項目實施機構項目實施機構 盤錦遼東灣新區管理委員會授權盤錦遼東灣新區管理委員會城市建設局為項目實施機構，負責項目申報、識別論證、項目準備、采購、監管等工作；建立政府和社會資本合作項目支付臺賬；項目實施后將項目采購資格預審的評審報告、定期檢測項目產出

5、績效指標、半年報、年報及對項目進行中期評估報告等資料報財政部門備案；及時向盤錦遼東灣新區管理委員會報告工作進展情況；承辦盤錦遼東灣新區管理委員會交辦的涉及本項目的其他必要工作。1.31.3 項目位置項目位置 項目位于盤錦遼東灣新區海島生態住區進島聯絡段，北起修業路與甌江街交匯處,沿入島路段至東湖路。如圖所示：盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 2 1.41.4 建設必要性建設必要性 1、綜合管廊建設是遼東灣新區海島生態住區的必然選擇 綜合管廊是作為一種現代化、集約化的城市公用基礎設施，在城市化快速發展進程中，推進綜合管廊建設，是落實科學發展觀、實施

6、城市化發展戰略、促進城市可持續發展的必然要求，能夠有效解決城市道路反復開挖、地下空間肆意浪費、市政管線損毀事故頻發等問題，保障地下管線的安全運行，提升城市整體環境，為規劃發展需要預留寶貴的地下空間，是實現城市基礎設施功能集聚，創造和諧城市生態環境的有效途徑。城市基礎設施是城市正常運行和健康發展的物質基礎，對于改善人居環境、增強城市綜合承載能力、提高城市運行效率、穩步推進新型城鎮化、確保 2020 年全面建成小康社會具有重要作用。當前，我國城市基礎設施仍存在總量不足、標準不高、運行管理粗放等問題。盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP項目依據 2013 年 09 月國務院發布

7、 關于加強城市基礎設施建設的意見【國發201336 號】，文中要求：“當前，要圍繞改善民生、保障城市安全、投資拉動效應明顯的重點領域，加快城市基礎設施轉型升級，全面提升城市基礎設施水平”“加強城市供水、污水、雨水、燃氣、供熱、通信等各類地下管網的建設、改造和檢查。”“開展城市地下綜合管廊試點，用 3 年左右時間，在全國 36 個大中城市全面啟動地下綜合管廊試點工程；中小城市因地制宜建設一批綜合管廊項目。盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 3 新建道路、城市新區和各類園區地下管網應按照綜合管廊模式進行開發建設。”2014 年 12 月財政部下發關于開

8、展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知，通知中明確中央財政地下綜合管廊試點城市給予專項資金補助，一定三年。該通知為綜合管廊的建設提供了資金支持。2015 年 08 月國務院發布關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見【國辦發201561 號】，文件明確指出“從 2015 年起，城市新區、各類園區、成片開發區域的新建道路要根據功能需求，同步建設地下綜合管廊；老城區要結合舊城更新、道路改造、河道治理、地下空間開發等，因地制宜、統籌安排地下綜合管廊建設。”同時明確入廊要求“已建設地下綜合管廊的區域，該區域內的所有管線必須入廊。在地下綜合管廊以外的位置新建管線的，規劃部門不予許可審批，建設部門不予施工

9、許可審批，市政道路部門不予掘路許可審批。”2016 年 2 月中共中央、國務院發布關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見，意見進一步強調城市新區、各類園區、成片開發區域新建道路必須同步建設地下綜合管廊，逐步推進地下綜合管廊建設。凡建有地下綜合管廊的區域，各類管線必須全部入廊，管廊以外區域不得新建管線。海島生態住區是盤錦遼東灣新區開發建設的重點區域，是未來遼東灣新區的生態名片。遼東灣新區總體規劃對海島生態住區建設提出高標準建設要求，海島生態住區功能定位為高端的生態的生態智慧公共服務核心區。該功能定位對市政基礎設施建設有很高的要求，傳統盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PP

10、P 項目財政承受能力論證 4 的管線建設管理模式已經不能滿足海島生態住區定位要求。綜合管廊作為先進的基礎設施建設措施，不僅避免道路建設后反復開挖的現象，而且還具有節約用地、減少事故、提高城市防災能力，提高城市管理水平等優點。在此背景下，盤錦遼東灣新區海島生態住區綜合管廊的建設應運而生，符合時代發展的需求，是遼東灣新區未來城市基礎設施建設的發展方向。2、建設“可靠、堅強市政管網”的需要“安全為重”是國務院關于加強城市基礎設施建設的意見對城市基礎設施建設的最基本原則之一。提高城市管網、排水防澇、消防、交通、污水和垃圾處理等基礎設施的建設質量、運營標準和管理水平，消除安全隱患，增強城市防災減災能力，

11、保障城市運行安全。市政管線傳統直埋建設模式，不僅造成道路的頻繁開挖，影響城市的正常交通秩序外，還對交通、城市環境與城市景觀等都造成了巨大的負面影響。除此之外管線的直埋建設方式，還經常引發管線事故，不僅造成了巨大的經濟損失，甚至造成人員的傷亡。不僅嚴重影響人民生活，造成巨額經濟損失，而且還會引發嚴重的公共事故，威脅到城市的安全、人民生命財產的安全，并且造成巨大的資源浪費。要減少管線事故，除提高城市管理的水平外，最為有效的措施之一就是建設綜合管廊。城市防災已成為現代化城市的重要課題，并受到了社會各界的高度重視。其中城市防災能力的強弱，在很大程度上取決于城市基礎設施的防災能力。與管線的傳統直埋方式相

12、比，綜合管廊無論對自然災盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 5 害，還是故意破壞都具有較強的抵抗能力。1995 年 7.3 級的阪神大地震將日本神戶市部分地區變成廢墟，水電斷絕，房屋倒塌，生活基礎設施損失殆盡。但面對如此強烈的地震，神戶的共同溝僅有個別地方出現水泥表皮剝落和開裂現象，整體結構完好。因此，東京、大阪、名古屋、橫濱、札幌等大城市都開始大力興建共同溝。根據媒體 2010年披露的數據，日本已有 80 多個城市建成共同溝，總長達 1000 多公里。隨著盤錦遼東灣新區經濟發展水平的不斷提高，城市防災也越來越重要，為提高海島生態住區的防災能力，必

13、須首先提高城市基礎設施的防災能力，建設綜合管廊是防災的需求。3、消除“拉鏈路”保障交通通暢的需要 與全國其他城市一樣，道路反復開挖的現象在盤錦也普遍存在，由于道路的反復翻挖給人民生活造成了極大的不便，進而成為每年“兩會”代表反映最為強烈的問題之一。由于道路的反復挖掘成為城市建設中的頑疾，所以引起了社會的普遍重視，政府部門也出臺了相應的限制規定。但從其他城市實踐的經驗來看，由于限制道路的挖掘，將直接引起區域的斷水、斷電以及信息的中斷，所以單純依靠法規并不能完全解決道路的反復開挖的問題。要徹底解決城市道路反復翻挖的問題，必須建設綜合管廊，同時結合新城區建設以及道路整合建設綜合管廊，是國內外綜合管廊

14、建設的成功經驗。舊的地下管網數據不全，新的管網又需要繼續鋪設，造成了城市的地下管網盤根錯節。一般情況下，在修某一條道路時，道路和市政盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 6 管線不能同步鋪設，但等道路修建完畢，卻想破路鋪設管線，這樣就造成道路重復開挖。除此以外，水、電、氣、通信等部門各自為政，導致城市地下預埋資源不能共享，不僅造成了巨大的浪費，而且也讓一方施工挖斷另一方或多方地下管線的事故時有發生。綜合管廊的建設將是一次性規劃、一次性修改，建成后統一管理，有需要時可以隨時維護，避免了道路建成后因鋪設管線而反復開挖路面，即城市道路建設中所形成的“拉鏈路

15、”現象。4、建設“節地新城區”的需要 為了盤錦遼東灣新區海島生態住區基礎設施可持續發展以及未來發展的要求。地下綜合管廊的建設是區域建設高強度綜合開發的必然要求。傳統的架空管線浪費土地資源，破壞城市景觀。直埋敷設管線能夠滿足區域內的區域建設的要求，造價也比綜合管廊的敷設方式節約，但在增容管線、提高市政管線管理水平、提高管線的預警能力方面不能滿足中心區的建設要求。綜合管廊可以保持路容完整美觀，美化了城市空間環境，杜絕因鋪設和維修各種管線對城市道路、綠地重復開挖，消除了由此造成的資源浪費和對市容、交通以及居民生活的不良影響，大大節省了城市地下空間。5、構建“和諧地下空間”的需要 開發利用地下空間資源

16、是城市發展過程中的必然趨勢，也是城市可持續發展的基礎。適度提高地上建筑密度和高度的同時，為提高和改善園區的整體環境品質，盡可能多地提供地上綠化空間，就必須提盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 7 高對該地區地下空間的綜合開發利用強度，這是解決該區域配套設置用地不足的重要環節之一。盤錦市的市政管線建設長期以來一直是采用傳統的平鋪直埋方式。從平面布置看，各條市政管線需要一定的水平間距才能滿足管線敷設和日后維護、檢修、更新的需要。即便是搞集中建設，與道路一并同期實施，也需要占用較寬的道路用地，若分散建設，占地會更大。在道路紅線相對不寬的情況下，部分市政管

17、線敷設在機動車車道下。從埋深看，絕大部分市政管線的埋深在 26m 以內，在這個高程范內，基本上被各種市政管線的干線、支線及檢查井、室等所充滿。在用地權屬上，城市道路地下空間一直是市政工程建設的專屬空間，一般不允許建筑的地上、地下結構和附屬設施侵入道路紅線范圍內。地下空間開發與市政管線矛盾需要打破傳統的市政管線敷設方式，而建設市政綜合管廊就成為解決這一矛盾的首選方案。6、落實國家宏觀政策和適應區域發展定位的需要 按照國務院辦公廳關于推進城市地下綜合管廊建設指導意見【國辦發（2015）61 號】文件要求，一方面文件要求“已建設地下綜合管廊的區域，該區域內的所有管線必須入廊。在地下綜合管廊以外的位置

18、新建管線的，規劃部門不予許可審批，建設部門不予施工許可審批，市政道路部門不予掘路許可審批”，另一方面“推進地下綜合管廊主體結構構件標準化，積極推廣應用預制拼裝技術，提高工程質量和安全水平，同時有效帶動工業構件生產、施工設備制造等相關產業發展”。盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 8 盤錦遼東灣新區是國家級開發戰略的重要組成部門，屬于遼寧“五點一線”，海島生態住區是遼東灣新區重點開發建設的區域，是城市未來的生態名片。在遼東灣新區建設的初期階段，規劃和建設綜合管廊是時代發展賦予的使命和需求。管線的傳統建設模式，極易造成管線突發事故、道路反復開挖，由此引

19、起城市交通、城市環境等一系列的問題，無法滿足現代化城市發展的需求。地下綜合管廊的建設模式具有集約化、科學化和綜合化的管道敷設方式，切合盤錦遼東灣新區海島生態住區的城市發展定位，是盤錦遼東灣新區海島生態住區城市基礎設施建設的必然選擇。1.51.5 項目建設周期項目建設周期 本項目建設周期為 2016 年 12 月至 2018 年 12 月。1.61.6 項目建設內容項目建設內容 本項目主要為盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）項目，規劃管廊長度為 4,466 米，主要建設內容為：綜合管廊主體結構工程、管廊附屬設施及入廊市政管線，其中配套附屬設施包括通風系統、監控與報警系統、供配電

20、系統、給排水系統、標識系統等，入廊管線包括給水、污水（壓力）、電力、通信、燃氣、熱力六類專線。1.71.7 采用采用 PPPPPP 的可行性和必要性的可行性和必要性 盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 9 1、PPP 模式推廣應用的法律政策環境已逐步完善。近期以來，國務院、國家發改委和財政部等部委先后頒布了國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見（國發201460 號）、財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金2014113 號）等一系列規章和政策文件，引入社會資本、采取 PPP 模式相應的政策環境已逐步完善。

21、2、自 2014 年 6 月份，國家和地方開始在政策、專項資金、規劃、投資估算、技術指標等多個層面鼓勵推進綜合管廊建設。綜合管廊政策梳理（國家層面）綜合管廊政策梳理（國家層面）序號 政策名稱 概要 發布單位/文號 發布時間 1 國務院關于加強城市基礎設施建設的意見 提出加大城市管網建設和改造力度開展城市地下綜合管廊試點 國發201336 號 2013.09 2 關于加強城市地下管線建設管理的指導意見 提出推進綜合管廊建設。國辦發201427 號 2014.06 3 關于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知 給予每年 3-5 億元的專項資金補助；鼓勵采用PPP 模式，另給予 10%獎勵。財

22、建2014839 號 2014.12 4 關于印發城市地下綜合管廊建設專項債券發行指引的通知 放寬發債條件。發改辦財金2015755 號 2015.3 5 關于印發城市地下綜合管廊工程規劃編制指引的通知 結合老城改造、新區建設、道路橋梁建設、河道改造等制定管廊工程規劃。建城201570號 2015.05 6 關于印發城市管網專項資金管理暫行辦法的通知 專項資金用于綜合管廊建設、污水配套網管建設、海綿城市建設試點；對于采用 PPP 模式的，給予政策傾斜。財建2015201 號 2015.06 盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 10 序號 政策名稱

23、概要 發布單位/文號 發布時間 7 關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見 明確入廊要求和有償使用原則。國辦發201561 號 2015.08 8 城市綜合管廊工程投資估算指標（試行）明確綜合管廊建設成本以相關費用。建標201585號 2015.05 9 城市綜合管廊工程技術規范（GB50838-2015）對原有綜合管廊工程技術進行修訂；使用年限延長至 100 年。2015.05 綜合管廊政策梳理表（地方層面）綜合管廊政策梳理表（地方層面）序號 政策名稱 概要 發布單位/文號 發布時間 1 昆明市城市道路管理條例 城市道路在新建、改建完工交付使用后5年內或者大修竣工后3年內不得挖掘。確需挖掘的

24、，應當報經市人民政府批準，并按照規定標準的 5 倍收取城市道路挖掘修復費。云南省昆明市人大常委會 2010.09 2 廈門市城市綜合管廊管理辦法 市政行政主管部門是本市管廊管理的主管部門；明確管線單位入廊要求和禁止開挖道路；明確管廊管理單位和管線單位的職責和義務。廈門市人民政府令第 143號 2010.12 3 福建省城市綜合管廊建設指南（試行）對管廊的建設和運營管理作出規定。2011.04 4 南京市城市地下管線管理辦法 明確各行政部門在管網管理方面的職責；新建、改建、擴建道路交付使用五年內、大型翻建道路三年內不得開挖敷設地下管線。因特殊情況需要開挖道路敷設管線的，報市人民政府批準。財建20

25、15201 號 2012.01 5 關于進一步加強城市地下管線規劃建設和管理工作的通知 開展城市地下管線普查，完善地下管線綜合管理信息系統建設；穩步推進城市地下綜合管廊試點工作 渝府辦發2015 63 號 2015.4 6 沈陽市城市地下綜合管廊投資建設管理辦法（試行）明確各行政部門、管網運營單位和管線單位的職責；明確入廊要求、費用分攤、有償使用原則；鼓勵 PPP 模式引入社會資本。沈建發2015 22 號 2015.08 盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 11 3、項目本身具有一定的“使用者付費”基礎，對于經營收費不足，通過政府補貼機制，即可行

26、性缺口補助，可以為社會投資者獲得合理回報創造條件。PPP 模式將地下綜合管廊的公益性和盈利性很好地相結合，既滿足地下綜合管廊的社會屬性，減輕了財政資金壓力，又可以實現民間資本投資回報的要求。4、我國的綜合管廊建設最早可追溯到 1958 年，但真正意義上的綜合管廊建設是從 1994 年上海浦東新區修建的張楊路綜合管廊開始的。之后，北京、上海、天津、廣州、昆明、福建和南京等城市也在城市建設過程中修建了小部分綜合管廊，但總體規模都不大。從 2014年國辦發 27 號文關于加強城市地下管線建設管理的指導意見出臺以后，綜合管廊建設在我國逐漸重視起來，各部門相關政策陸續出臺，部分地區也順勢搭上 PPP 政

27、策快車，開始大規模建設城市綜合管廊。5、近年來，盤錦市政府對基礎設施投融資創新做了大量研究，不斷探索市場化投資建設模式，同時也進行了一系列的實踐，在 PPP領域積累了較為豐富的運作經驗。6、社會資本在地下綜合管廊建設運營領域具有較好的市場化、專業化發展基礎。總之，本項目采取 PPP 模式具有較好的政策、組織、資金和經驗支撐，為本項目的成功運作奠定了堅實的基礎。1.81.8 項目進展情況項目進展情況 盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 12 本項目是財政部第二批 PPP 示范項目，前期合規性手續辦理情況：項目立項批復、項目選址意見書、可行性研究報告及

28、批復文件、環境影響評價報告及批復文件、臨時用地批復、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、初步設計及批復文件、施工圖設計及批復文件等相關手續均已經辦理完畢。1.91.9 項目經濟技術指標項目經濟技術指標 1、建設內容 本項目建設范圍是盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段），為海島生態住區進島聯絡段，總長度為 4,466 米。建設內容主要包括：綜合管廊主體結構工程、管廊附屬設施及入廊市政管線，其中配套附屬設施包括通風系統、監控與報警系統、供配電系統、給排水系統、標識系統，入廊管線包括給水、污水（壓力）、電力、通信、燃氣、熱力六類專線。主要工程量表主要工程量表 序號序號 內容內容

29、單位單位 工程量工程量 1 管廊本體工程（4000*9600）m 4,466.00 2 入廊熱力管線 DN600 m 8,952.00 3 入廊給水管線 DN700 m 4,476.00 4 入廊壓力污水管線 DN600 m 4,476.00 5 入廊燃氣管線 DN300 m 4,476.00 盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 13 序號序號 內容內容 單位單位 工程量工程量 6 入廊電力管線 YJV-10-3*300 m 35,720.00 7 入廊電力管線 YJLW-50/66-1*400 m 4,466.00 8 入廊通信管線 PVC-U1

30、10 m 71,440.00 9 級配砂石 500mm m 27,000.00 10 基坑支護 t 24,656.40 11 水泥攪拌樁 m 375,000.00 項目建設周期為 2016 年 12 月至 2018 年 12 月。2投資匡算及資金籌措進度安排（1）項目投資匡算 項目總投資 73,292 萬元，其中工程費 59,769 萬元，工程其他費4,427 萬元，預備費 6,420 萬元，建設期貸款利息 2,676 萬元。（2）資金籌措 項目資金安排按照資金成本最低化原則，資本金安排在先，外部融資安排在后。項目總投資 73,292 萬元，項目資本金 26,500 萬元（占總投資 36%），

31、盤錦鑫誠實業集團有限責任公司作為政府方出資代表與社會資本按照 49:51 的比例共同出資設立項目公司，政府方出資代表出資 13,000 萬元（中國農發重點建設基金），社會資本出資 13,500萬元，須融資資金為 46,792 萬元（占總投資 64%），其中可使用地方政府債券資金 26,000 萬元，其余資金 20,792 萬元社會資本方通過外部融資方式獲得。盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 14 根據項目施工進度，按照政府方政府債券資金與負有融資義務的聯合體成員融資款 1:1 的比例將款項匯入項目公司，地方政府債券資金使用金額不超過 26,000

32、 萬元。二、項目產出說明二、項目產出說明 1、建設內容 項目產出為盤錦遼東灣新區海島生態住區地下管廊一期（一標段）進島聯絡段，長度為 4,466 米。建設內容主要包括：綜合管廊主體結構工程、管廊附屬設施及入廊市政管線，其中配套附屬設施包括通風系統、監控與報警系統、供配電系統、給排水系統、標識系統，入廊管線包括給水、污水（壓力）、電力、通信、燃氣、熱力六類專線。入島聯絡段綜合管廊采用現澆鋼筋混凝土箱形框架結構，綜合管廊標準段采用三艙斷面形式，分為燃氣艙、綜合艙、電力艙。設計廊高 4 米，寬 9.6 米，埋深 3.9-4.5 米，基柱深 8-10 米。2、服務范圍 盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜

33、合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 15 根據盤錦遼東灣新區綜合管廊專項規劃，本項目位于遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段），僅為進島聯絡段。服務于赤蓬島及海島生態住區。三、項目運作模式三、項目運作模式 3.13.1 運作方式運作方式 1、運作方式的確定 項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）、轉讓-運營-移交（TOT）和改建-運營-移交（ROT）等六種。項目采用建設-運營-移交（BOT）運作方式，引入社會資本，發揮市場機制作用，提高項目運作效率，PPP 項目合作期限屆滿后，項目公司將項目設施及附屬設施無償移交給

34、政府方或政府方指定機構。2、合作期限的確定 項目合作期限的選擇需要考慮四個方面：一是綜合管廊使用年限；二是基礎設施和共用事業特許經營管理辦法關于特許經營期限的規定；三是行業可實施性（即投資人和金融機構可接受的最長期限）；四是盤錦市政府財政承受能力。本項目綜合管廊設計使用年長達 100 年，但基礎設施和共用事業特許經營管理辦法規定：基礎設施和公用事業特許經營期限應當根據行業特點、所提供公共產品或服務需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長不超過 30 年。對于投資規模大、回報周盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 16 期長的基礎設施和公用事

35、業特許經營項目（以下簡稱特許經營項目）可以由政府或者其授權部門與特許經營者根據項目實際情況，約定超過前款規定的特許經營期限。本項目基于盤錦市財政承受能力、投資總額等因素，盤錦遼東灣新區管理委員會財政局相關主管部門確定合作期限是 15 年，其中包含 2 年建設期和 13 年的運營期。3.項目具體運作方式分析 盤錦鑫誠實業集團有限責任公司（鑫誠公司）作為政府方出資代表，與社會資本按照 49:51 的比例共同出資設立項目公司。擬建設綜合管廊長 4,466 米，采用 BOT 運作方式，由項目公司負責建設、融資和運營管理，盤錦遼東灣新區管理委員會授予項目公司 15 年特許經營權（含建設期和運營期）。合作

36、期結束后，項目公司將項目設施及附屬設施無償移交給政府方或政府方指定機構。移交前，項目公司必須保證資產處于良好運營狀態，有義務解除和清償任何種類和性質的債務、留置權、動產抵押或質押、不動產抵押等擔保物權。盤錦鑫誠實業集團有限公司出資代表社會資本方項目公司49%51%金融機構債務融資遼東灣新區管理委員會建設局授權授予特許經營權履約監管運維考核項目資產投資、建設運營入廊管線單位遼東灣新區管理委員會財政局使用付費根據績效支付可行性缺口補助公眾監督遼東灣新區管理委員會出資組建 【項目 BOT 運作方式圖】盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 17 3.23.2

37、 交易結構交易結構 1、項目公司股權結構 盤錦遼東灣新區管理委員會授權盤錦鑫誠實業集團有限責任公司作為盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP項目政府方出資代表，與社會資本合資設立項目公司。根據中國農發重點建設基金有限公司、盤錦遼東灣新區國有資產監督管理辦公室、盤錦鑫誠實業集團有限責任公司及盤錦市人民政府共同簽訂的中國農發重點建設基金投資協議的約定，中國農發重點建設基金有限公司對盤錦鑫誠實業集團有限責任公司分兩次共增資 13,000 萬元專項用于遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期項目資本金。財政部 2014 年 12 月 30 日印發的PPP 項目合同指南（試行）（財金2

38、014156 號），明確指出“政府在項目公司中的持股比例應當低于 50%、且不具有實際控制力及管理權”。因此，初步設置政府方與社會資本方在項目公司的股權比例為 49：51，社會資本方在項目公司中占控股地位。項目公司注冊資本 26,500 萬元人民幣，鑫誠公司和社會資本在合同規定的期限內按照股比繳納。鑫誠公司以現金出資 13,000 萬元，占比 49%；社會資本以現金出資 13,500 萬元，占比 51%。PPP 項目合同 簽署之后，中標社會資本應與鑫誠公司簽署 股東協議，并于股東協議簽署之后的二十日內與鑫誠公司依據上述 股東協議 在盤錦市行政區域范圍內共同出資成立有限責任公司，盤錦遼東灣新區海

39、島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 18 雙方按照股比出資 26,500 萬元。為維護政府方權益和保證項目公司正常運營，要求合作期前 7 年項目公司的股權結構不得發生變化，社會資本不得轉讓其所持有的項目公司股份。合作期滿 7 年后，經盤錦遼東灣新區管理委員會事先書面同意，社會資本方股東可以轉讓其在項目公司的股份。2、投融資結構 國務院關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知（國發201551 號）對固定資產投資資本金要求不得低于 20%，銀行給予項目貸款的紅線一般為 30%。本項目總投資 73,292 萬元，項目資本金 26,500 萬元（占總投資 36%）

40、。經盤錦遼東灣新區管理委員會財政局同意，可將 26,000 萬元地方政府定向債券資金作為該項目融資款項，其余資金 20,792 萬元需要由社會資本方通過外部融資獲得。根據項目施工進度，按照政府方政府債券資金與負有融資義務的聯合體成員融資款 1:1 的比例將款項匯入項目公司，地方政府債券資金使用金額不超過 26,000 萬元。項目公司可以考慮以納入盤錦市跨年度財政公共預算支出的PPP合同作為項目收益保證，將其在 PPP 項目合同項下的各項權益（如政府可行性缺口補助、特許經營權等）為質押向銀行或其他金融機構申請貸款。如項目公司不能順利融資，社會資本方則有義務融資，以確保項目公司資金及時、足額到位。

41、盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 19 盤錦鑫誠實業集團現金出資項目資本金比例為36%，共計26500萬元社會資本方現金出資政府出資代表：13000萬元占項目公司股權49%出資13500萬元占項目公司股權51%項目工程總投資73292萬元地方政府專項債券配套26000萬元項目公司債務融資46792萬元項目公司或社會資本方融資20792萬元項目投融資結構圖項目投融資結構圖 3.33.3 回報機制回報機制 綜合管廊項目建設成本高，社會經濟效益周期長，合作期內靠使用者付費（即：對管線單位收取的入廊費和日常維護費）難以實現回收投資成本及運營費用，存在較大

42、的缺口需財政補貼，所以政府采用可行性缺口補助的模式對項目公司進行補助。3.43.4 全生命周期成本全生命周期成本 項目全生命周期是指項目從設計、融資、建造、運營、維護至終止移交的完整周期。因此其全生命周期成本主要包括建設成本、日常維護成本和相關融資利息。（1）建設成本主要包括設計、施工等方面投入。項目的建設成本主要投資估算費用，約為 73,292 萬元。盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 20（2）項目運營成本指項目整體運營費用，主要包括：運營電費、人工成本、修理費、檢修維護費、其他費用等，依據可行性研究報告項目年日常維護成本 70 萬元/年。（3

43、）融資利息 項目資本金為項目總投資的 36%，其余 64%為融資方式獲取，約為 46,792 萬元。地方政府債券資金 本項目已申請 2.6 億地方政府債券資金，遼債規【2016】60 號文件要求新增政府債券資金應用于公益項目資本支出。第 3、5、7、10 年，由管理委員會作為償債主體分別償還 7800 萬、7800 萬、7800萬、2600 萬。利率分別為 2.63%、2.85%、3.14%、3.18%。項目融資 本項目需融資 20,792 萬，取中國人民銀行 5 年期利率 4.9%，貸款年限為 15 年，寬限期為 2 年，即前兩年建設期只計息不還款。3.53.5 日常維護費調價機制日常維護費

44、調價機制 依據關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見（國辦發201561 號）明確地下綜合管廊有償使用，入廊管線單位應向地下綜合管廊建設運營單位交納入廊費和日常維護費，具體收費標準要統籌考慮建設成本、運營成本和收益的關系，在遼寧省、盤錦市出臺關于綜合管廊日常維護費的收取標準之前，可采用運營成本加合理利潤的方式來確定日常維護費的價格（日常維護費以未來社會資本中標盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 21 價格為準）。運營期，如果遼寧省、盤錦市出臺了日常維護費收取的相關政策和標準，以該政策和標準進行收取費用。1調整原則 在項目合作期限內，日常維護費價格原

45、則上不根據固定年限，而是根據運營維護期間的居民消費價格指數 CPI（consumer price index）變動情況進行調整，特殊情況下，結合國家政策和市場情況適時調整。觸發調整的條件為：CPI 距離前一次調整期的基數累計變動率達到 10%，觸發調整機制。屆時，投資人可按照相關條款約定的公式向盤錦遼東灣新區管委會城市建設局提出調價申請，并接受價格主管部門的監審。盤錦遼東灣新區管委會城市建設局會同相關部門審核其申請，就年度日常維護費價格調整做出決定，投資人和各個入廊企業應遵照執行。每次調價工作自滿足價格調整條件即開始，并于該年的 12 月 31 日之前確定調整后的年度運營成本，從次年開始執行新

46、的年度日常維護費。2具體調價公式 Cm+1=Cm（1+RCPI）Cm+1為最新一次調整年度的第二年項目公司收取的日常維護費 Cm為上一次調整后的項目公司收取的日常維護費 RCPI為自上一次年度運營成本調整后第二年開始 CPI 的累計上漲率，當 RCPI10%時，觸發調整機制。CPI 為盤錦市統計局公布的盤錦市年度居民消費物價指數 盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 22 3.63.6 績效考核績效考核 目前，國家層面尚未出臺有關綜合管廊的績效管理辦法和績效標準，結合國發辦【2015】61 號文關于推進地下綜合管廊建設的指導意見，參照我國臺灣、廈門、

47、珠海等地綜合管廊運營管理情況，制定以下績效考核辦法和考核細則。績效考核采用評分制，根據評分結果對項目公司進行績效支付。1.綜合管廊績效考核辦法(1)檢查考核時間 檢查考核實行定期考核與不定期抽查相結合，定期考核分年中考核和年度考核，不定期抽查具體時間不作通知，與日常巡查相結合，作為年度考核的依據之一。(2)考核檢查內容 考核均執行綜合管廊績效考核細則（見下文）。考核總分 100 分，考核內容包括：行政管理（15 分）、日常維護（58 分）、安全管理（17 分）、客戶滿意度（10 分）。日常巡查及不定期抽查。對盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）的重點區域采取實地勘察現場的方式進

48、行監督考核，著重檢查綜合管廊日常管理情況及巡查中發現問題的整改情況。年中、年度考核。對盤錦市綜合管廊維護管理的全面考核。年中、年度考核由盤錦遼東灣新區管理委員會城市建設局組織相關部門進盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 23 行實地勘察，著重檢查綜合管廊的管理中是否存在明顯管理缺陷，并在考評表中反映。計分匯總。每次檢查均以百分制計分，日常巡查及不定期抽查占40%，年中或年度考評占 60%，滿分為 100 分，計算公式為：年中或年度總評分=（日常巡查及不定期抽查分之和檢查次數）40%+年中或年度考核得分60%（3）獎懲辦法 盤錦遼東灣新區海島生態住區

49、地下綜合管廊一期（一標段）可行性缺口補貼以績效考核得分結果作為可行性缺口補貼的支付依據，可行性缺口補貼每半年支付一次。年中考核得分低于 85 分的，第一次書面警告并扣可行性缺口補貼的 0.5%。第二次提出書面警告，扣政府可行性缺口補貼的 1%，情節嚴重的盤錦遼東灣新區管理委員會城市建設局可終止合同。（4）管理制度 專人負責制度。盤錦遼東灣新區管理委員會城市建設局有專人對項目負責，特殊天氣（汛期、臺風、下雪等）季節加強與養護管理單位保持聯系，下達特別注意事項。檔案記錄制度。盤錦遼東灣新區管理委員會城市建設局對每次檢查結果登記在案，并進行匯總，匯總結果上報財政等相關部門。問題整改復查制度。盤錦遼東

50、灣新區管理委員會城市建設局在下發的整改通知中明確整改期限，檢查整改情況，并在下期檢查考核中予以反映。及時修訂制度。盤錦遼東灣新區管理委員會城市建設局根盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 24 據國家、省市、行業最新頒布的有關法規、條例及本考核辦法的實際執行情況及時、合理修改考核辦法，修訂后的考核辦法將下發養護管理單位。2.綜合管廊績效考核細則 序號序號 考核內容考核內容 分值分值 評分細則評分細則 考核考核得分得分 一一 行政管理（分行政管理（分 7 7 項）項）1515 1 建立及落實日常養護管理方案，明確各崗位工作標準。工作人員著裝規范佩戴標志

51、明顯，服務規范，作風嚴謹專業技術人員持證上崗。2 每缺一項扣 0.5 分。2 設備圖紙、檔案資料管理完善、收集齊全，分類清晰；建立設備臺帳，登記詳細，帳物相符。2 每缺一項扣 0.5 分。3 管廊內及監控中心環境整潔衛生，物品擺放有序。嚴禁吸煙、飲酒等與工作不相符的事宜，無關人員不得隨意入內。2 每缺一項扣 0.5 分。完成度低于 50%，扣 2分，其余扣 1 分。4 制定及落實各類設施設備的檢修計劃。協調各類專業檢測計劃的實施。2 完成度低于 50%，扣 2分，其余扣 1 分。5 做好人員進出管廊的記錄，隨時了解 進入人員當前的狀態。非工作人員不得隨意入廊，實行憑證入廊。2 發現一起不達要求

52、，扣 1 分。6 根據入廊管線單位管理制度負責 協調管理各管線單位管線入廊作業事宜。3 態度惡劣或管理不到 位，扣 1 分。情節嚴重扣 3 分。7 配備人員及人員資質要與投標書一致。2 缺人扣 2 分。二二 日常維護（分日常維護（分 8 8 項）項）5858 1 監控室 9 （1）實時監控照明系統、配電系統、火災報警及聯動控制系統、通風系統、排 水系統、檢測表及電話系統，監控系統正常工作。監控遇到問題能妥善處理 3 系統帶故障運行，每次扣 1 分；發生重大責任事故得 0 分。盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 25 序號序號 考核內容考核內容 分值

53、分值 評分細則評分細則 考核考核得分得分 （2）熟練操作監控設備且保持正常運行，發現監控故障，立即報修。詳細記錄 2 操作不熟練，扣 2 分。未及時報修，扣 2 分。（3）監控中心顯示的各類故障，并及時向相關人員匯報。2 未及時記錄扣 1 分，未及時報告，扣 2 分。（4）監控室實行 4 班 3 運轉，24 小時值班 2 發現無值班人員，扣2 分。2 配電房 8 （1）保證配電房正常運行工作，設備常規維護工作，設備上無灰塵。3 設備帶故障運行，每次扣 1 分；發生重大 責任事故得 0 分。（2）負責變電所來訪人員登記工作。負責配電房運行情況如跳閘、故障及維修記錄。1 記錄缺少，扣 1 分。（3

54、）輔助完成配電房內的各類專業檢測。2 沒有及時檢測扣 2 分 （4）配電房實行 4 班 3 運轉，24 小時值班值班人員持有高壓運維證 2 發現無值班人員，扣2 分。3 土建系統 8 （1）局部輕微滲漏堵漏工作。2 發現一次不積極維修的扣 1 分。（2）修復與補缺投料口蓋板。2 發現一次不積極維修的扣 1 分。（3）墻體表面小面積水泥剝落修復。2 發現一次不積極維修的扣 1 分。（4）安全出口爬梯及電纜架防銹處理與損壞更換。2 發現一次不積極維修的扣 1 分。4 4 火災報警及照明系統 1111 （1）攝像頭、報警器等遠端傳感元件的維修與損壞更換。3 發現一次不積極維修的扣 1 分。（2）防火

55、門與投料口電動門的維護保養與修理。3 發現一次不積極維修的扣 1 分。（3）各類自用電纜線、信號線及照明燈具的維護與損壞更換。3 發現一次不積極維修的扣 1 分。（4）配電箱的維護與易損件的更換。2 發現一次不積極維修的扣 1 分。5 5 排水系統 8 8 （1）清理與疏通集水池、預留過水孔、走水明溝。2 發現一次不積極維修的扣 1 分。（2）水泵的定期保養與修理，拆檢水封與2 發現一次不積極維修 盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 26 序號序號 考核內容考核內容 分值分值 評分細則評分細則 考核考核得分得分 軸承等。的扣 1 分。（3）液位控制

56、浮球的修理與更換。2 發現一次不積極維修的扣 1 分。（4）水泵出水管路的修理與更換。2 發現一次不積極維修的扣 1 分。6 6 通風系統 6 6 （1）風機與風道的定期保養與修理，拆檢軸承與校正葉輪動平衡。2 發現一次不積極維修的扣 1 分。（2）電動防火閘的定期保養與修理。2 發現一次不積極維修的扣 1 分。（3）正常情況下采用自然通風換氣狀態，某一區域超過 40c或有管內作業，需要機械通風，每次換氣不少于 2 次/h 時間不超過 30min。2 不按規定操作，扣 2分。7 7 巡視檢修 4 4 （1）每天上午、下午對管廊外部投料口井蓋、排風口百頁窗及鋼絲網、管廊沿線施工工地、頂管、打樁作

57、業、河道清淤等各巡視檢修一遍。同時做好巡檢記錄。2 發現沒有檢查，扣 1分。（2）每兩天對責任范圍的管廊內部巡查檢修一次。2 發現沒有檢查，扣 1分。8 8 其他 4 4 （1）及時清理管廊內的垃圾。2 發現有一處垃圾，扣0.5 分。（2）做好維修保養記錄。2 缺少記錄發現一次，扣 0.5 分。三三 安全管理（分安全管理（分 5 5 項）項）1717 1 管廊內溫度高于 40 度，應能夠及時開啟機械排風機，進行強制通風。當發生火災或者溫度超過 280 度，應及時關閉排煙防火閘。待火滅以后，氧濃度降到 19%以下時，再開啟機械排風機。3 不能及時做到，扣 3分。2 監督、管理入廊管線單位施工工作

58、，防止發生其他財產損失及安全事故。4 發現一次財產損失的扣 1 分；安全事故，扣 4 分。3 投料口及人員出口蓋板上無覆蓋物。2 發現一處，扣 1 分。4 管養單位配合完成如下檢測：1.消防年檢 2.電氣設備預防性檢測 3.沉降及位移觀測 4.滲漏檢測 5.混凝土碳化檢測6.配電室每2-3年強制性維保4 有一次投訴，扣 0.5分 盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 27 序號序號 考核內容考核內容 分值分值 評分細則評分細則 考核考核得分得分 7.監控弱電系統維保。5 應急保障機制。4 （1）有專門的應急搶險隊伍負責各類搶險設備的保養與修理；并對其

59、進行定期培訓。2 遇應急，未能及時搶修，扣 2 分。（2）配備專業抽水設備或堵漏設備,并對其進行定期保養確保正常工作。2 遇應急，未能及時搶修，扣 2 分。四四 客戶滿意度（市政府監管部門每月定客戶滿意度（市政府監管部門每月定期向入廊管線單位發送管廊公司服期向入廊管線單位發送管廊公司服務滿意度調查表）務滿意度調查表）1010 1 項目設施維持可用 2 2 管線故障通告效率 2 3 有效阻止惡意破壞 2 4 協助管線日常維護 2 5 用戶投訴 2 合計合計 100100 綜合得分：扣減額度：四、風險分配四、風險分配 4.14.1 風險分配原則風險分配原則 按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控

60、等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。分項分配的基本原則：1、承擔風險的一方應該對該風險具有控制力；2、承擔風險的一方能夠將該風險合理轉移；3、承擔風險的一方對于控制該風險有更大的經濟利益或動機；4、由該方承擔風險最有效率；5、如果風險最終發生，承擔風險的一方不應將由此產生的費用和損失轉移給合同相對方。盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 28 原則上，項目建造、財務和運營等商業風險由項目公司承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。4.2

61、4.2 風險分配基本框架風險分配基本框架 風險分配基本框架表 風險分類風險分類 風險類別風險類別 政府承擔政府承擔 社會資本方社會資本方 承擔承擔 共同共同 承擔承擔 政治風險政治風險 盤錦市行政區域內的公共政策及法律法規變化 盤錦市行政區域外的公共政策及法律法規變化 政府信用 土地使用權獲得 審批獲得 融資風險融資風險 融資風險 建設風險建設風險 工程設計風險 建設成本超支 工程進度風險 工程質量 施工安全 施工技術 勞工爭端 供應風險（政府方原因導致不能提供）供應風險（社會資本方原因導致不能提供）運營風險運營風險 運營成本超支 盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項

62、目財政承受能力論證 29 風險分類風險分類 風險類別風險類別 政府承擔政府承擔 社會資本方社會資本方 承擔承擔 共同共同 承擔承擔 計劃外暫停運營（政府方原因導致暫停）計劃外暫停運營（社會資本方原因導致暫停）延期運營（政府方原因導致延期）延期運營（社會資本方原因導致延期）收益風險收益風險 入廊費及日常維護費收取風險 政府支付風險 通貨膨脹風險 利率風險 稅收變更風險 其他其他 不可抗力風險 社會風險 4.34.3 項目風險因素分析項目風險因素分析 1、政治風險 1)公共政策及法律法規變化 公共政策及法律法規變化風險是指因政策變動或法律法規的變化對合同各方在本合同項下的權利義務或經濟利益造成的重

63、大不利影響。2)政府信用 盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 30 政府信用風險是指政府部門不履行事前約定的或簽訂合同中的義務和責任，使得合作方利益受損，給 PPP 項目造成直接或間接的損失。3)土地使用權獲得 指項目相關設施所需用地取得的風險。4)審批獲得 指由于政府方不合理的審批流程或政府工作人員怠慢審批工作造成的審批延誤風險。2、融資風險 融資風險包括不能及時融到資金的風險和所得資金成本超過預期的風險。如果不能及時獲得建設資金，項目就無法正常啟動和繼續進行；如果獲得的資金成本過高，則會導致項目的收益降低。3、建設風險 1)程設計風險 指由于前

64、期設計失誤導致的項目可實施性差，或是對項目的建設標準有了新的要求，需要各方重新簽訂項目合同的風險。2)建設成本超支 指實際建設成本超出原本預算的建設成本。3)工程進度風險 指項目無法按照本合同規定的建設期完工而產生的風險。4)工程質量 盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 31 指由于施工不到位、管理疏忽等原因造成工程重要工序、環節上出現的重大質量隱患。5)施工安全 施工安全涵蓋了在作業過程中所有的安全問題并且涉及管理、財務及后勤保障等相關安全內容。6)施工技術 指項目建設者技術不足以完成既定標準或者雖能完成項目但造成成本較高的風險。7)供應風險 指

65、項目因各種原材料、機械設備等不能及時供應或人員不能按時到位而遭受的損失。8)勞工爭端 項目公司內部勞動關系當事人之間因勞動的權利與義務發生分歧而引起的爭議。4、運營風險 1)運營成本超支 指實際運營成本超出原本預算的運營成本。2)計劃外暫停運營 指管廊運營過程中由哪方原因導致的暫停運營所產生的風險，即由哪方承擔。3)延期運營 盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 32 因建設期延長導致的延期運營，所產生的風險由社會資本方承擔；建設期結束后，因政府方原因導致的延期運營，所產生的風險由政府方承擔。5、收益風險 1)入廊費及日常維護費收取風險 是指目前在政

66、策上尚未明確管廊的收費依據和收費標準，由此而導致入廊費及日常維護費的收取具有一定的難度，因而產生的風險。2)政府支付風險 是指政府方是否具備充足的資金可用于該項目可行性缺口補助的風險。3)通貨膨脹風險 因通貨膨脹造成的項目公司運營成本增加帶來的風險。4)利率風險 指在項目的建設和運營過程中，由于利率變動直接或間接地帶來項目投資成本的增加和項目收益受到損失的風險。5)稅收變更風險 稅收風險是指在征稅過程中，由于制度方面的缺陷，政策、管理方面的失誤，以及種種不可預知和控制的因素所引起的稅源狀況惡化、稅收調節功能減弱、稅收增長乏力、最終導致稅收費率變動給項目公司運營成本帶來巨大變化的風險。6、其他風

67、險 1)不可抗力風險 盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 33 不可抗力風險通常分為兩類：因自然因素導致的不可抗力風險 由于不能合理預見的自然災害（如地震、洪水、臺風等）、病疫等事件導致本項目失敗或收益大幅度減少的風險。因非自然因素導致的不可抗力風險 由于不可合理預見的戰爭、暴亂、罷工等事件發生導致本項目失敗或收益大幅減少的風險。2)社會風險 社會風險是一種導致社會沖突，危及社會穩定和社會秩序的可能性，更直接地說，社會風險意味著爆發社會危機的可能性。一旦這種可能性就變成了現實性，社會風險就轉變成了社會危機，對社會穩定和社會秩序都會造成災難性的影響。

68、擬建項目在施工過程中會對環境和交通產生一定影響，或在拆遷和安置過程中沒有妥善處理，遭到公眾投訴。盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 34 五、采購方式的選擇五、采購方式的選擇 5.15.1 項目特點及采購方式項目特點及采購方式 綜合管廊在我國的發展尚處于初級階段，國內大部分的綜合管廊，如廣州、上海、北京、蘇州處于無償使用或是收取一定的維護費狀態。由于國家層面還未在綜合管廊收費標準上面加以明確和細化，現階段綜合管廊的收費都是基于地方政府與管線單位之間的博弈和協商結果來定價；因此，項目在價格測算方面存在較大的不確定性。本項目中，定價和收費機制是項目的核

69、心邊界條件，影響到社會資本的收益回報和政府方資金支持安排；其次，項目施工難度較大，工程較為復雜，需要專業的施工單位來承擔；方案交易結構中安排前期投入 2.65 億元的現金作為資本金，需要社會資本具有較強的融資能力和抗風險能力。綜合多方面因素考慮，建議采用競爭性蹉商的采購方式，具體采購流程如下：盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 35 確定項目擬采用競爭性磋商采購方式報設區的市級以上人民政府財政部門批準邀請供應商（不少于3家）公告方式發布競爭性磋商公告（省級以上財政部門指定媒體）（第7條）從省級以上財政部門建立的供應商庫中隨機抽取書面推薦（采購人、評

70、審專家分別推薦）出具書面推薦意見由采購人代表和評審專家3人以上單數組建磋商小組評審專家人數不少于2/3制定磋商文件向供應商發售磋商文件（不少于5日）供應商提交首次響應文件二者之間不得少于10日組織現場考察或召開磋商前答疑會要求供應商澄清、說明或更正磋商小組集中與單一供應商分別進行磋商提交二次響應文件供應商提交最后報價磋商提交最后報價的供應商不得少于3家磋商小組進行綜合評分按照評分由高到低順序推薦3名以上供應商并編寫評審報告采購人確認評價報告評審結束2個工作日內采購人確認成交供應商收到評審報告5日內在省級以上財政部門指定媒體上發布成交結果向成交供應商發出成交通知書通知書發出之日起30日內簽訂政府

71、采購合同繳納磋商保證金提交響應文件截止時間之前盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 36 5.25.2 項目采購程序項目采購程序 1、資格預審程序 資格預審階段主要包括準備資格預審文件、發布資格預審公告、發售資格預審文件、成立評審小組評審、發出預審結果通知、將資格預審的評審報告提交財政部門（政府和社會資本合作中心）備案等基本環節。2、采購程序 采購階段主要包括采購文件的準備和發布、提交采購響應文件、采購評審、采購結果確認談判、簽署確認談判備忘錄、成交結果及擬定項目合同公示文本、項目合同的公告等若干基本環節。六、財政承受能力論證六、財政承受能力論證 為

72、了科學評估項目實施對當前及今后年度財政收支平衡狀況的影響，并為 PPP 項目財政預算管理提供依據，需要對項目的各項財政支出責任進行清晰的識別和測算。6.16.1 責任識別責任識別 在 PPP 項目全生命周期的不同階段，對應政府承擔不同的義務，財政支出責任主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入。盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 37 6.1.16.1.1 股權投資支出股權投資支出 股權投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資責任。本項目采取社會資本與政府共同出資的方式組建項目公司。6.1.26.1.2 政

73、府承擔運營補貼支出政府承擔運營補貼支出 運營補貼支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的可行性缺口補助的責任。不同付費模式下，政府承擔的運營補助支出責任不同。本項目采用可行性缺口補助模式，項目運營期間，政府每年直接付費數額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現值）、年度運營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費的數額。6.1.36.1.3 風險承擔支出風險承擔支出 風險承擔成本=項目建設運營成本*風險承擔成本比例 通常風險承擔成本不超過項目建設運營成本的 20%。可轉移風險承擔成本占項目全部風險承擔成本的比例一般為 70%-85%。此項目擬定風險承擔成本占項目建設運營成本的 20%。自

74、留風險承擔成本占項目全部風險承擔成本的 10%。6.1.46.1.4 配套投入支出配套投入支出 配套投入支出責任是指政府承諾將提供的配套工程等其他投入責任，包括土地征收和整理、建設部分項目配套設施、完成項目與現有相關基礎設施和公用事業的對接、投資補助、貸款貼息。6.26.2 支出測算支出測算 盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 38 6.2.16.2.1 股權投資支出股權投資支出 因本項目中，中國農發重點建設基金有限公司對鑫誠公司的增資資金共 13,000 萬元作為本項目的資本金注入項目公司，因此，該股權支出的 13,000 萬元不占用公共預算支出

75、金額，在財政支出總額的計算中未計取 13,000 萬元。6.2.26.2.2 風險承擔支出風險承擔支出 風險承擔成本=項目建設運營成本*風險承擔成本比例 由于本項目的風險概率和風險值難以預測，因此風險承擔成本采用比例法計算。風險承擔成本為項目建設運營成本的 20%，其中自留風險承擔成本占項目全部風險承擔成本的 10%。自留風險=建設運營成本20%10%=78,32720%10%=1,567 萬元 6.2.36.2.3 運營補貼支出運營補貼支出 本項目采用可行性缺口補助模式，項目運營期間，政府每年直接付費數額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現值）、年度運營成本和合理利潤，再減去每

76、年使用者付費的數額。6.2.46.2.4 配套投入支出配套投入支出 根據本項目的情況，政府沒有承諾關于項目周邊的配套投入，故不考慮配套投入支出。6.2.56.2.5 測算結果測算結果 政府財政支出責任為風險承擔支出與運營補貼支出之和。詳見下表：盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 39 6.36.3 財政支出基數財政支出基數 2012-2016 年盤錦市遼東灣新區公共預算支出額如下表所示：現盤錦遼東灣新區已存在一例 PPP 項目，政府支出情況如下：年份 2017 年 2018 年 2019 年 2020 年 2021 年 財政支出額 6,133.11

77、 5,285.81 4,185.05 3,156.95 2,767.56 年份 2022 年 2023 年 2024 年 2025 年 財政支出額 2,402.19 2,059.62 1,738.67 1,438.23 參照近 5 年的平均增長率，近 5 年盤錦遼東灣新區公共預算的平均增長率為 9%，則經營期內公共預算支出如下表：合同期 建設期 運營期 年份 第 1 年 第 2 年 第 3 年 第 4 年 第 5 年 公共預算支出 187,016 204,238 223,047 243,587 266,019 財政支出占比 3.83%2.80%3.23%2.54%1.49%合同期 運營期 年份

78、 第 6 年 第 7 年 第 8 年 第 9 年 第 10 年 公共預算支出 290,516 317,270 346,487 378,395 413,241 合計12345671股權支出-2運營補貼支出92,412 -3,020 3,020 1,187 8,519 8,519 3自留風險承擔1,567 1,026 440 6 6 6 6 6 4配套投入支出-5本項目財政支出93,979 1,026 440 3,026 3,026 1,193 8,525 8,525 891011121314151股權支出-2運營補貼支出8,519 8,519 8,519 8,519 8,519 8,519 8,

79、519 8,519 3自留風險承擔6 6 6 6 6 6 6 26 4配套投入支出5本項目財政支出8,525 8,525 8,525 8,525 8,525 8,525 8,525 8,544 年份 2012 年 2013 年 2014 年 2015 年 2016 年（9 月末）公共預算支出（萬元）146,718 217,612 233,279 178,325 140,262 盤錦遼東灣新區海島生態住區地下綜合管廊一期（一標段）PPP 項目財政承受能力論證 40 財政支出占比 3.76%3.34%2.96%2.63%2.06%合同期 運營期 年份 第 11 年 第 12 年 第 13 年 第

80、14 年 第 15 年 公共預算支出 451,297 492,856 538,243 587,810 641,941 財政支出占比 1.89%1.73%1.58%1.45%1.33%6.46.4 行業和領域均衡性分析評估行業和領域均衡性分析評估 該項目屬于市政配套施設建設，是基礎設施領域的 PPP 項目，是國家鼓勵采用 PPP 模式的行業和領域范圍。隨著經濟社會發展需要和基礎設施的需求提高，城市景觀、垃圾處理、污泥處置、等均可適應PPP 模式建設，而目前盤錦市遼東灣新區僅有一個 PPP 模式的項目，整個基礎設施領域還有很大的發展空間。6.56.5 論證結論論證結論 本項目政府支出責任主要包括運營期付費支出和風險承擔支出，從上述表列數據可以看出，在項目全生命周期內，政府財政支出責任占當年一般公共預算的比例都不超過 10%，同時，盤錦市遼東灣新區的 PPP 項目較少，基本不會出現 PPP 項目集中的情況。因此，該項目在財政承受能力范圍內，較較適宜采用適宜采用 PPPPPP 模式模式。建議項目 PPP 實施模式為 BOT,合同期限為 15 年。