1、土地一級開發經營模式研究報告第一章 國內土地儲備及開發模式2-13頁1土地資源兼具自然屬性和社會經濟屬性，城市土地資源則更有特殊性2城市土地資源的特性決定了城市土地開發的基本原則3城市土地開發的規劃體系是實施土地開發的依據4現階段，國內土地一級開發存在四種模式5北京市土地儲備制度與儲備機構6上海市土地儲備制度及儲備機構第二章 國內土地一級開發權獲取方式14-19頁1土地一級開發中涉及的權屬關系2獲取土地一級開發權的方式：招標委托3獲取土地一級開發權的方式：授權委托4取得一級開發權的方式：收購第三章 國內土地一級開發融資模式19-25頁1土地一級開發融資需求2土地一級開發主體解決融資問題的基本辦

2、法第四章 土地一級開發盈利模式與風險規避26-28頁1土地一級開發盈利模式2土地一級開發的風險與規避第五章 國內土地一級開發的發展趨勢29-35頁1基于歷史經驗和產業政策來判斷土地一級開發的發展趨勢2中國土地儲備和一級開發的發展趨勢3土地一級開發的利益和風險第一章 國內土地儲備及開發模式1土地資源兼具自然屬性和社會經濟屬性，城市土地資源則更有特殊性城市土地資源供給的稀缺性是因其位置固定性、面積有限性等自然屬性而產生的一種經濟屬性。由于城市人口增加和社會經濟活動不斷發展，人們對城市土地的需求不斷擴大，而可供城市利用的土地又非常有限。同時，又由于土地位置固定性而導致某種用途土地非常稀缺。因此，必須

3、科學規劃和布局，合理、高效利用土地。城市土地資源的商品屬性城市土地是在一個特殊時空條件下，通過社會群體智慧、勞動和資金投入，從而實現增值的特殊商品。實現其價值的讓渡只是權屬的轉移，而不是土地實體的移動。因此，應該按照市場經濟規律和價值規律來配置土地資源。城市土地資源的公共物品屬性公共物品是指那些在消費上同時具有非競爭性與非排他性的物品。因此，在城市土地開發利用過程中，應發揮政府的主導作用，彌補市場的缺陷和不足。政府的主導并不是代替市場，而是通過政府的政策引導和規劃引導，引入市場競爭機制來進行城市土地開發。2城市土地資源的特性決定了城市土地開發的基本原則政府主導原則政府應把握住土地開發市場調控的

4、主動權，在完善土地開發配套法規、規劃、土地利用計劃、土地開發主體選擇、土地開發監管、土地交易等方面起主導作用。統一規劃原則根據國展經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃、產業發展規劃，對土地開發區域統一組織實施項目概念性規劃、控制性詳細規劃、修建性詳細規劃和配套的專項規劃。市場化原則根據土地開發不同對象、階段和專業的特點，選擇不同的生產方式，最終實現土地資源的優化配置。合法經營原則通過不斷完善法律法規，規范土地開發中各類參與者的行為，建立內外監督機制。公開交易原則城市土地開發各類主體的選擇，要堅持進行公開招標。對社會高度負責的原則-土地開發過程中的各角色，要具有高度的社會責任感，高

5、效、集約利用好土地。3城市土地開發的規劃體系是實施土地開發的依據4現階段，國內土地一級開發存在四種模式模式一：一二級聯動開發的傳統模式，由企業主導。這種模式比較普遍，近期可能存在機會，但也正是未來必須扭轉的，長遠來看，空間越來越窄。模式二：完全政府控制模式，以廣州市為代表。政府通過嚴格的計劃及規劃管理，完全控制熟地開發及供應市場，形成了“統一規劃、統一征地、統一開發、統一出讓、統一管理”的“五統一”格局。完全由政府組織實施土地一級開發，僅以招標方式確定施工企業。成功的前提在于廣州市城市規模不太大，土地開發實施得早，操作難度小、成本低，因此政府有能力承擔全部的土地開發資金。模式三：政府和法定機構

6、協作模式，以上海市和蘇州市為代表。由政府相關部門和政府投資成立的開發企業完全壟斷土地一級開發，“一個渠道進水、一個水池蓄水、一個龍頭出水”，從而達到調控土地市場、配置土地資源、實現土地增值歸國家所有的目的。模式四：政府主導、市場化運作模式，以北京市為代表。政府“抓兩頭”，即控制土地儲備計劃和供應計劃；“放中間”，即充分利用社會力量實施土地一級開發。其背景在于北京市城市規模巨大，政府無法壟斷一級開發市場。對于規劃能力和財政力量不太強的城市，北京模式可能是比較恰當的選擇。5北京市土地儲備制度與儲備機構北京市土地儲備制度的出臺背景由于過去長期實行土地無償、無期限劃撥使用制度，大量城市存量土地產權不清

7、晰，管理制度不完善，土地轉讓主要是買賣雙方通過協議方式實現的，既造成了國有資產流失，又擾亂了房地產市場秩序，給城市規劃和城市管理造成很大困難。2002年，北京市出臺了關于加強國有土地資產管理建立土地儲備制度的意見，要求更好地實施土地利用總體規劃和城市總體規劃，確保市政府對建設用地的集中統一供應，杜絕多渠道、多源頭供應土地的現象，增強政府對土地市場的調控能力。2005年又出臺了北京市土地儲備和一級開發暫行辦法，進一步規范土地儲備和一級開發行為，確保有計劃地供應土地。北京市土地儲備機構成立北京市土地整理儲備中心，作為市政府土地整理儲備的辦事機構，受市國土房管局委托，負責土地整理、征收、收購、收回、

8、置換、儲備、組織土地一級開發和承辦土地交易市場等工作。各區、縣政府和市政府批準的重點功能區也可以成立土地儲備分中心，受市土地儲備中心的委托負責各自行政區劃范圍內規定的土地儲備和土地一級開發工作。目前北京市正在起草研究的配套文件北京市土地儲備開發計劃編制辦法關于加強北京市土地一級開發管理有關問題的通知關于在十個遠郊區縣建立北京市土地交易市場分市場有關問題的通知關于確定經營性項目用地招標拍賣或掛牌出讓方式的通知北京市土地一級開發項目融資方案關于北京市土地整理儲備中心和分中心職責分工的通知上述配套文件在由市中心起草后，經 19 個區縣分中心專門研究修改完善，再經市中心研究討論后于近期逐步出臺。北京市

9、城市規劃在城市建設中起到引導和調控的作用北京市土地儲備運作模式北京市土地儲備運作機制政府主導、統一規劃、市場化運作。具體體現為：強化政府對城市土地開發的宏觀控制，在規劃、政策、標準等方面做好配套和保障工作，在基礎設施先行、公共服務設施優先配置、資源環境管理和產業發展方向調控等方面起主導作用。然后，充分發揮市場機制的基礎作用，優化發展環境，鼓勵、引導高水平的各類市場主體參與土地一級開發建設。土地開發完后，由市土地儲備中心組織驗收，交市國土房管局組織出讓。一級開發主體及職責依照年度土地出讓計劃，收購儲備的土地若以熟地出讓的，由市土地儲備中心組織進行土地一級開發。根據擬出讓土地的具體情況，采取協議或

10、公開招標方式選擇承擔土地一級開發任務的企業。土地儲備機構負責實施土地開發的，由土地儲備機構負責籌措資金、辦理規劃、項目核準、征地拆遷及大市政建設等手續并組織實施。其中通過招標方式選擇開發企業負責土地開發具體管理的，開發企業的管理費用不高于土地儲備開發成本的2%。以招標方式確定開發企業后，土地儲備機構應當與中標開發企業簽訂土地一級開發管理委托協議。通過招標方式選擇開發企業實施土地開發的，由開發企業負責籌措資金、辦理規劃、項目核準、征地拆遷和大市政建設等手續并組織實施。招標底價包括土地儲備開發的預計總成本和利潤，利潤率不高于預計成本的8%。通過招標方式確定開發企業后，土地儲備機構應當與中標開發企業

11、簽訂土地一級開發委托協議。 北京市土地儲備融資北京市土地儲備中心的融資方式有四種：政府財政撥款市財政從土地出讓收入中向市土地儲備中心撥付一定數量的啟動資金。商業銀行貸款以儲備土地為抵押物，向商業銀行融資。土地使用權出讓金墊支儲備土地的經營性收入相關規定：在土地收購儲備過程中，市土地儲備中心要審慎地運作收購儲備資金，切實規避資金平衡風險。市計劃、財政、國土房管、監察等部門要加強對土地收購儲備資金和土地收益的監督管理，確保這些資金的安全與正常使用。北京市土地一級開發經歷三個階段第一階段，開發商、用地單位自行進行土地一級開發（1999年以前）。按照原來的供地程序，開發商以協議出讓的方式取得現狀土地，

12、自行征地、拆遷和大市政建設后，再進行房屋建設。土地一級開發和二級房屋開發由一家開發商完成。第二階段，成立專門的土地一級開發項目公司，政府指定該公司完成具體地塊的一級開發后，向社會出讓熟地（1999年至2002年1月）。第三階段，土地儲備機構和政府土地行政主管部門授權委托的土地一級開發公司，共同開展土地一級開發，將土地開發為熟地后，以公開方式向社會供應（2002年1月以后）。模式一：土地儲備機構成立之初，儲備機構不僅作為開發主體，而且要負責籌資和具體實施。模式二：儲備機構和土地一級開發企業共同參與，并以后者為主開展一級開發。除了政府儲備機構和市政府確定的土地一級開發企業外，其余土地一級開發的主體

13、必須通過招標方式獲取土地一級開發項目的開發權。無論土地一級開發主體是誰，都要按照政府主導、統一規劃、市場化運作的方式，開展一級開發工作，完成一級開發后的土地交由政府進入市場公開交易。北京市土地儲備與開發模式的啟示“政府主導、統一規劃、市場化運作”的北京模式，本質上控制住土地儲備計劃和土地出讓計劃，充分利用社會力量實施土地一級開發。對于舊城改造等開發成本高、風險大的項目，或者不適合民營資本介入的項目，均由政府指定國有企業來開發；能夠通過市場化運作的項目，則盡量利用社會力量。北京模式的效率可能會高于上海模式，而且政府基本不承擔任何風險。但是，北京的土地一級開發政策也存在一些問題：主要通過招標方式選

14、擇開發企業；規定開發企業的利潤不能高于開發總成本的8%，同時又規定生地變熟地后，如果地價超過政府的基準價，則土地不能上市交易。土地一級開發的增值收益完全歸政府所有，原居民或企事業單位均不能分享。該政策帶來的后果：開發企業沒有太大動力去做土地一級開發，更沒有動力提高開發質量或創新以最大限度提升土地價值。開發企業面臨著巨大的征地拆遷費用難以準確估計的風險，以及由于開發期過長而長期占壓大量資金的風險。地塊權屬不清無法抵押，土地一級開發權也無法抵押；如果再沒有政府擔保，則開發商的融資難度極大。8%的利潤率對外部投資者沒有太大吸引力，因而融資困難。6上海市土地儲備制度及儲備機構上海土地儲備制度的出臺背景

15、上海市土地供應中曾出現一些問題：多頭供應、總量失控、方式不規范等。2001年，上海市政府針對經營性用地的市場化供應，頒布了上海市土地使用權出讓招標拍賣試行辦法2004年，上海市土地儲備辦法出臺；同年10月，上海市土地儲備辦法實施細則出臺，從土地儲備管理、計劃、投資關系和運作程序等方面，進一步明確制定土地儲備操作性實施細則。這意味著建立起了明確的市區兩級土地儲備體系，由市場主導型土地儲備運作模式轉變為政府主導型的土地儲備運作模式。上海市土地儲備機構上海市土地儲備辦法規定：上海市土地儲備中心是上海市政府設立的土地儲備機構，在上海市區域范圍內實施土地儲備，負責儲備地塊的前期開發，承辦儲備地塊按計劃供

16、應的前期準備工作。2002年，通過整合200多家政府地產企業組建上海地產（集團）有限公司，同時作為上海市土地儲備中心，兩塊牌子、兩個獨立法人、一套班子管理運作。各區（縣）政府設立一個土地儲備機構，在本區（縣）域范圍內實施土地儲備。經上海市政府批準，其他專門機構也可以在特定區域范圍內實施土地儲備。上海市城市規劃在城市建設中起到引導和調控的作用上海市土地儲備運作模式上海市土地儲備運作機制政府主導、市場運作、市區聯手、分責共享儲備范圍分為存量土地、增量土地和灘涂資源。存量土地是按需儲備，主要配合上海市功能布局的調整，以土地儲備方式推進舊區改造郊區增量是聯合儲備，是土地儲備的重點灘涂資源是由上海市土地

17、儲備中心作為唯一的資源管理代表，實行壟斷儲備，封閉運行土地儲備操作層次與階段第一層次：由市土地儲備中心同區政府或區屬機構建立土地儲備戰略合作關系，制定土地儲備計劃，聯手合作控制土地資源；第二層次：由市、區土地儲備機構建立業務合作關系；第三層次：由市、區土地儲備機構共同組建市場化運作的項目實體；第四層次：運作的項目實體將完成土地的一級開發，根據土地供應計劃有序供應。上海市土地運作流程上海市土地儲備融資當前上海土地儲備機構的融資方式有四種：政府財政撥款土地儲備機構成立之初，政府以財政撥款方式投入部分啟動資金，數量不多。商業銀行貸款通過土地抵押貸款、信用貸款、擔保貸款等方式向商業銀行融資，目前上海地

18、產集團取得的授信額度有600多億元。出讓金借用將市區所分土地出讓金（約占出讓收入的10%）作為短期借貸提供地產集團使用，財政部門進行監管。土地儲備運作積累資金、部分增值收益留存等。土地儲備專項資金是指儲備地塊出讓所得的價款在扣除土地出讓金、土地儲備的成本開支和管理費后的余額部分。上海市土地儲備與開發模式的啟示上海市的土地儲備與開發，完全由政府主導，組建的上海市地產集團完全按照政府的計劃行事，兼具“土地儲備中心”和“土地一級開發主體”兩種角色。上海市政府為上海市地產集團提供巨大的融資支持：財務撥款在向金融機構貸款時，提供擔保土地出讓金收入部分返還，用于土地的滾動開發此外，上海市也正在考慮土地資產

19、證券化、土地開發信托、土地權益置換等這種完全由政府主導、指定機構實施的一級開發模式，增強了政府對土地一級市場的調控力度，完善了土地供應方式，確保了政府對土地增值收益的控制。但是，另一方面，這個龐大的國企是否具備較高的效率和較高的專業技術水準，以及專項開發資金的統一管理，是值得研究的問題。 第二章 國內土地一級開發權獲取方式 1土地一級開發中涉及的權屬關系土地一級開發中權利主體與權屬關系2獲取土地一級開發權的方式：招標委托除市政府確定的重大項目和利用自有國有土地使用權實施土地一級開發之外，其他土地一級開發項目通過公開招標方式確定項目承擔主體。土地一級開發項目的招標委托，是指政府土地儲備機構對列入

20、年度土地儲備開發計劃的特定土地一級開發項目，通過公開招標確定土地一級開發實施主體的行為。投標和評標是兩大關鍵環節。投標人在取得招標文件后，應組織進行項目可行性分析，勘察土地，測算投標報價，編制征地、拆遷和市政基礎設施的組織和實施方案等投標文件。關于評標標準和方法，一般情況下，要求合理維護被征地單位和被拆遷人合理利益，有利于控制土地一級開發成本，有利于盡快完成項目建設，有利于實現政府規劃目標。對于土地一級開發企業而言，要提高中標成功率，在資源能力方面要注重以下幾點：融資方案：需要開發企業進行融資創新征地、拆遷的組織和實施方案：需要開發企業具備強烈的社會責任感和相關經驗市政基礎設施建設的實施方案：

21、需要開發企業具備整合社會資源，進行高水平規劃設計的能力報價：要求開發商認真、細致的測算，控制在一個合理的范圍內即可北京市關于招標評標因素構成一、 評標因素及比重從土地一級開發項目實施進度以及項目實施的可行性來考慮，將評標因素按照投標人的綜合實力、土地一級開發利潤報價、資金籌措方案、項目擬定的實施方案、一級開發進度計劃表、財務方案以及綜合印象等七個方面來考慮。具體評標因素的參照比重按下表所示：編號評分內容所占分值1評估和比較投標人的綜合實力 分2土地一級開發利潤率報價 分3資金籌措方案 分4項目擬定的實施方案 分5一級開發進度計劃表 分 6財務方案 分7專家的綜合印象 分北京市關于招標評標因素構

22、成二、 評標方法采用評分方法進行評標， 分兩個階段進行， 采用100分制（ 滿分為100分） 。第一階段：評估和比較投標人的綜合實力（ 20 分） 。包括資質、資格情況、經濟能力（ 資金證明、財務狀況等）、同類項目開發業績和其他情況（ 如是否存在拖欠土地出讓金行為及其他違法違紀行為）等。第二階段：對一級開發具體實施方案等綜合因素進行評估和比較。1、土地一級開發利潤率報價低于 6或高于 為無效標書， 報價為 的得基本分 分， 以資金回報率 為基數， 每減少 為一檔， 每檔加 分，為最高分 分， 最低報價不得低于 。2、資金籌措方案主要評判投標人自有資金與自行貸款、政府籌資之間的比例關系， 主要考

23、察企業資金籌措能力及其貸款來源可行性、合理性； 其中對于擬通過自行貸款形式籌集資金的，投標人應在投標書中同時提供銀行的貸款意向函等證明材料。3、擬定的項目一級開發實施方案一級開發實施方案包括土地征收方案、地上物拆除、渣土清運、圍墻施工、場地平整、市政接用等具體內容，是招標人對投標人評價最核心的內容和最關鍵的部位，實施方案直接決定中標人以后一級開發的成敗，所以設置比重比較大，占40%。該部分主要是對投標方所擬定方案的合理性、可行性以及具體措施進行綜合評價。4、一級開發進度計劃表對投標方擬定的時間進度安排、周期長短以及據之實施的可行性、可操作性和合理性進行逐項評價。5、財務方案依據投標人的投標報價

24、、報價匯總情況和分項方案報價情況，以及投標人編寫的財務報告，綜合評判其投標報價及各分項費用測算是否科學、合理，是否符合實際情況。6、綜合印象由評委對投標材料的整體性、完整性、專業性、科學性、合理性，以及對投標人的印象、表現做綜合評價。3獲取土地一級開發權的方式：授權委托就北京市而言，市政府確定的重大項目和利用自有國有土地使用權實施土地一級開發的項目，主要通過授權方式確定項目承擔主體。授權委托就是在項目所在區政府規劃分局組織辦理項目用地控制性詳細規劃批復后，區縣政府提出土地一級開發主體授權申請，經市國土局批復后，企業獲得土地一級開發權。委托招標的特點是政府與企業全程性的協同運作。其中，項目前期工

25、作至關重要。項目控制性詳細規劃一般由區縣規劃分局委托有資質的規劃設計單位設計，部分項目由擬進行一級開發主體委托設計并承擔相應費用。開發企業可以在充分調研的基礎上，主動向地方政府表示項目開發意向，并對項目的規劃目標、成本和進度控制、開發利潤等進行溝通和協商。地方政府在授予土地一級開發權后，會同獲得一級開發的土地開發主體制訂項目開發實施方案，向政府土地行政主管部門提出項目建設和授權委托的申請。對于土地一級開發企業而言，想要通過授權委托來取得一級開發權，需要具備如下資源或能力：自已擁有可供開發的國有土地；與當地區縣政府有良好的合作關系；較強的與政府相關部門的公關協調能力。4取得一級開發權的方式：收購

26、收購方式就是購買已經取得一級開發項目的企業。北京市土地一級開發項目招標投標暫行辦法第36條規定：中標人不得擅自將其承擔的土地一級開發中標項目整體向他人轉讓，也不得將其土地一級開發中標項目進行肢解后轉包。因此，必須以原有公司的名字繼續做下去，只能買這個公司。比較妥善的操作方式是給原有公司的股東一定的補償，讓其退出，把公司的法人股東進行更換即可。這樣就取得了土地一級開發資格。 第三章 國內土地一級開發融資模式1土地一級開發融資需求土地一級開發是資金密集型行業，征地補償、房屋拆遷、土地平整、基礎設施配套等，都需要投入大量資金，而且資金需求量主要集中在征用土地和房屋拆遷等前期。當開發完成的土地不能馬上

27、投入市場或者一時轉讓不出去時，土地就會產生持有成本，積壓資金，降低資金流動性。儲備機構要繼續“吸進”土地，開發企業要實現資金周轉，從而形成進一步融資需求。資金是土地一級開發的瓶頸和成功的關鍵因素之一。2土地一級開發主體解決融資問題的基本辦法近期，最大的融資渠道仍是銀行貸款，關鍵是需要取得政府支持。根據2004 年中國房地產金融報告，對土地儲備機構發放的土地儲備貸款必須以其收購的土地做抵押，抵押貸款額度不得超過所收購土地評估價值的 70%，貸款期限最長不超過兩年。因此，需要一級開發主體取得政府的信任，由政府以其土地儲備進行抵押擔保（如北京市中關村科技園）；或者由政府給予暫時的土地使用權（如上海市

28、），以此來取得大量的銀行貸款。政府也將進行融資創新，對資金進行封閉運作，控制資金流向和開發周期。北京市土地整理儲備中心副主任王兵：北京市即將建立政府（土地儲備機構）、銀行、企業三方協作，管理三位一體，資金封閉運作的土地一級開發融資模式。北京市國土資源局局長安家盛：市國土局正在考慮對經授權或招投標取得土地一級開發資格、并部分承擔市政府重點項目和重點地區土地一級開發的企業，提供資金，實行賬戶監管、封閉運行的融資辦法。通過信托方式，撬動大資本。通過股權型信托，提高資信等級，達到商業銀行關于35%自有資金要求。 第四章 土地一級開發盈利模式與風險規避1土地一級開發盈利模式盈利模式1：從一級土地開發本身

29、獲利在北京市現行的土地一級開發模式下，既不分享土地增值收益，又限定基準價。2006年12月27號北京市土地整理儲備中心出臺了北京市土地一級開發項目實施方案審批表，列清所有費用明細，預測未來虛增成本的空間，會越來越小。因此，北京的土地一級開發商通過一級土地開發本身獲利的關鍵，就在于嚴格控制住各項成本費用。比重最大、控制難度最大的成本費用就在于征地拆遷費用，雖然市政府有相關標準和規定，但在實際執行中有難度。這就要求開發商具備較強的與當地政府、居民、企事業單位進行溝通、協調的能力，在轉居安置等方面妥善解決當地政府和農民的后顧之憂，同時能夠最大限度地降低成本，實現多贏局面。整體成本費用的控制在于系統周

30、密的安排。對于大面積的土地一級開發，需要分批次地批地、征地、拆遷，嚴格整合各步驟的節奏。例如，先蓋轉居房，原居民再搬遷，企業再征地拆遷，再安置勞動力，資金安排則貫穿始終。通過各步驟的無縫銜接，使企業的人員效率、資金效率達到最高，政府和農民的滿意度達到最高。目前北京市土地儲備中心已經出臺土地一級開發項目實施方案審批表，成本結構透明化，開發商的盈利能力就表現在其對成本的控制能力。盈利模式2：分享土地增值收益在某些城市，采取了在政府、開發商和原使用者等各個主體之間按一定比例分享增值收益的機制。在此情況下，開發商可以通過創新性的開發活動，最大限度地提升土地價值，從而獲得最大利益。在土地一級開發中，能夠

31、盡快實現土地增值的措施有：投資環境景觀。例如，改造舊河道，變廢為寶；加強景觀和園林的規劃建設，美化環境。本質是通過提高生態效益來實現經濟效益。投資公共配套設施。例如，配套制冷及熱力供應，地下綜合商城、停車場，等等。本質是通過提高社會效益來實現經濟效益。第一期出讓引入品牌商業設施或酒店，帶動周邊地塊升值。實現一級和二級開發互動。實現該盈利模式的前提在于當地政府的分享機制、一級開發中的授權范圍，以及分批出讓計劃的安排。盈利模式3：持有部分公共建筑北京在前些年的土地一級開發，授權土地一級開發主體（如北科建）可以投資公共配套 設施，則開發商可以通過提供公共配套服務而獲得長期現金流。該盈利模式的本質是政

32、府允許土地一級開發主體進行部分配套的二級開發建設，取決于同政府的溝通和協調。與當地政府投資的企業共同投資公共配套設施，會有利于促成此事。該盈利模式對開發商而言，最大的挑戰在于對公共配套設施的投資決策，以及后期的運營管理能力。盈利模式4：為二級拿地鋪墊土地一級開發主體通過與政府協商，出于主觀意愿或客觀原因，總是能夠創造一些條件讓一級開發商取得部分二級開發項目。該盈利模式的前提，是政府愿意讓一級開發商取得一部分二級開發權，政府公關是關鍵。在此情況下，要求一級開發商具有卓越的二級開發能力，通過二級開發彌補一級開發收益的不足，實現一級開發和二級開發互動。2土地一級開發的風險與規避 第五章 國內土地一級

33、開發的發展趨勢 1基于歷史經驗和產業政策來判斷土地一級開發的發展趨勢中央對土地管理和房地產開發的認識已經上升到基本國策層面中國是人口大國，而且耕地和人口主要集團在東北、東部和南部的狹長地帶，可利用土地資源極其稀缺，這使中國的土地管理政策和城市發展政策更接近于新加坡、韓國和日本。對于房地產行業，中央的根本意圖是引導、規范行業的健康發展，從而促進城市化進程，帶動國民經濟持續、快速發展，并且有利于建設和諧社會。城市發展和房地產開發關系到國計民生，特別是住宅開發直接關系到民生，影響到社會的和諧與穩定。因此，政府必然從源頭開始，在城市發展、土地開發儲備、土地供應、保障性住宅開發等整個發展鏈條中，起到主導

34、或調控作用，這本來就是政府的責任。在前些年出現的混亂局面，只是因為政府的執政能力和財力尚沒有達到相應水準。但是，現在各地基本都成立了土地整理儲備機構，來負責土地收購、整理開發與出讓。政府只有控制了土地儲備，才能控制土地供應，進而才能對房地產開發市場施加影響。也就是通過控制供應量、供應時機和招標條件，來對房地產市場進行宏觀調控。從這個角度講，土地一級開發和二級開發相分離，是未來發展的必然；一二級聯動開發模式可能持續不會太久。基本國策首先表現在長期堅持推行“招拍掛”出讓方式上從土地出讓政策的演進可以看出，政府決心從源頭抓起，主導土地使用權交易，并建立向公開、公正、公平的交易機制。1999年1月，國

35、土資源部發布關于進一步推行招標拍賣出讓國有土地使用權的通知（國土資發1999第30號文），政策出臺的背景是經營性房地產開發用地的出讓仍主要以協議方式進行，不利于建設公開、公平、公正的土地市場，不利于國有土地資產價值的實現，也不利于集約用地、節省土地資源。2002年，國土資源部又發布了招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定，但執行效果仍然較差。2003年發布關于印發關于開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作方案的通知。2004年元旦，國土資源部與監察部聯合發文關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知（國土資發200471號） ，開始堅定地推行“招拍掛”。歷時5

36、年，“招拍掛”方式才基本得以在全國推行。這也彰顯了中央打擊“暗箱”操作、建立透明土地市場的決心！第二體現在對堅決保護被征地農民的利益方面從征地補償安置政策的演進可以看出，政府把征地補償安置提高到社會穩定層面來考慮。2002年，國土地資源部發布關于切實維護被征地農民合法權益的通知（國土資發2002225號），政策出臺背景是一些地方征地工作存在補償低、費用不到位、安置不落實等問題，損害了被征地農民的利益。2004年11月，國務院發布關于深化改革嚴格土地管理的決定，其中強調“完善征地補償和安置制度”。10天后，國土資源部發布“關于印發關于完善征地補償安置制度的指導意見的通知”，進一步明確了征地補償標

37、準、被征地農民安置途徑、征地工作程序和征地實施監管辦法。隨后，各地陸續出臺關于征地補償安置的具體辦法。2004年5月，北京市政府早于中央就發布了北京市建設征地補償安置辦法 （政府令148號），更加詳細規定了征地補償、人員安置、就業促進、社會保險等具體標準與辦法，并且明確了相關法律責任。2006年4月，國務院辦公廳轉發勞動保障部關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作指導意見的通知（國辦發29號）。在保障農民合法權益的時候，也意味著需要大幅度提高征地補償安置費用。第三體現在通過土地、信貸、稅收等政策對房地產市場的調控方面2005年3月26日，國務院辦公廳發布關于切實穩定住房價格的通知；2005年

38、5月26日中國七部門關于做好穩定住房價格工作的意見；2006年5月24日（國辦發37號）國務院辦公廳轉發建設部等部門關于調整住房供應結構穩定住房價格意見的通知。此后，相關配套政策陸續出臺。涵蓋征收個人住房轉讓所得稅、公布土地開發與利用情況、調整公積金貸款額度與利率、規范外資準入等政策。總之，政府通過對“地根”、“銀根”、稅收等調控杠桿，對房地產市場供應和需求進行雙向調節，從而穩定房價。借鑒國內外歷史經驗，有些反映了政府的主導意愿，有些則只是特定歷史條件下的產物，不具備推廣性對于舊城改造，海外經驗基本都是由政府或是政府指定的法定機構來負責。背后原因可能在于舊城改造過程中征收拆遷安置的難度大，成本

39、高，對社會影響大，由政府主導更有利于城市更新與發展。在新加坡和韓國等島國，寸土寸金的情況下，由政府機構負責工業園區的開發。在國內，土地一級開發在各地產生了不同的開發模式，土地一級開發主體通過與當地政府協商，創造多種盈利模式。例如，在一級開發時，進行部分二級開發；與政府分享土地增值收益；投資公用服務設施，進行長期持有經營；通過政府支持，直接拿到二級開發權等。這些操作手段基本都視與政府的協商情況而定，并不具備廣泛推廣的可行性。2中國土地儲備和一級開發的發展趨勢長期看來，由企業主導的一二級聯動開發模式，逐步向政府主導的一二級獨立開發的模式轉變。企業和政府在城市土地開發中追求的目標和市場行為不同。前者

40、主要關注短期經濟效益，既有提高土地利用集約程度的動因，又有囤積居奇、待價而沽、倒手炒作的動因，因此，企業主導城市開發會帶來城市無序發展的后果。后者則關注經濟效益、社會效益和生態效益的統一，追求城市高質量、可持續發展。因此，必須由政府主導土地儲備與開發，從源頭上加強對房地產市場的控制權和對土地增值收益的索取權。目前，在北京、上海、杭州、廣州等城市，開始以政府為主導，進行土地儲備和有計劃供應，加強政府對土地市場的調控力度。由全程實施（例如上海、杭州），向“抓兩頭，放中間”（例如北京）轉變。未來政府土地儲備機構雖然會承擔一些政府的重點工程、重點項目，一些專項收購，以及舊城改造等“難啃的骨頭”，但是定

41、位就是做好管理工作，而不是自己大量地去投資去實施。一般性的土地一級開發將采取市場化運作方式。政府主要“抓兩頭”，一是抓儲備開發計劃，二是抓土地供應計劃，進行總量控制。上海、杭州正在向北京學習，主要原因可能在于大量的土地一級開發需要巨額資金和大量專業化的人力資源，由政府壟斷一級開發的難度較大。在這點上，中國同香港特區和新加坡的實際情況差異很大。未來，進入一級開發的門檻可能大大提高。政府進行市場化運作的目的一是提高效率，二是不愿承擔風險。政府可以為自己投資的企業進行貸款擔保，但不會為民營企業提供擔保。因此，規避風險的意愿會體現在招投標門檻上。例如，1）巨額的資金保障。要求投標保證金達幾億元，存入政

42、府指定的專用帳戶，封閉運行；2）限定性的開發周期。約定時間內完不成則無償收回；3）開發資質、資產規模和經驗，等等。一級開發企業的資質體系也會逐步建立。土地一級開發項目的競爭也將趨于激烈。有實力的企業會越來越多地介入土地一級開發。動因有二：一是跑馬圈地，取得穩定收益。對于資金實力雄厚的公司（如首創、魯能），可以通過一級開發獲取穩定的投資回報。目前很多公司只是同當地政府簽署協議，約定不再接納其它開發商，其實并沒有完全獲得一級開發授權。政府和企業雙方對于劃定區域，共同討論、制定區域整體規劃和實施方案。二是以土地一級開發為龍頭，在取得穩定收益時，實現可持續發展。例如，首開集團以土地一級開發為龍頭，房地

43、產開發為支柱，房產經營為基礎。通過一級開發，進行二級拿地的難度會越來越大。在一級和二級市場分離的城市，二級拿地都是要通過招拍掛，政府要幫助一級開發商拿地，會面臨較大的輿論壓力和風險。例如，北京白家莊地塊關于回購的爭議。在一級開發層面，未來盈利模式相對單一，形成產品模式的可能性不大。一級開發要形成產品模式必須有兩個前提：一是土地增值分享機制；二是允許做一部分公益性和經營性的公建項目，帶動土地增值或者持有經營。目前在北京形成了相對市場化的一級開發市場，但是土地增值收益分享還會涉及眾多原土地使用者，很難平衡，并且還有歷史追溯問題，很復雜；同時，根據“國發200631號”文件規定，“國有土地使用權出讓

44、總價款全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理。 ”因此，在政策層面也不支持同一級開發主體分享增值收益。如果沒有增值分享機制，公益性項目建設對開發商而言就沒有意義；經營性項目開發又必須經過“招拍掛”，否則拿不到產權，因此，在土地一級開發領域創新產品模式的道路基本封死。因此，土地一級開發的盈利模式主要是通過控制成本費用來取得收益，其次是為二級拿地做好鋪墊。一級開發不具備可復制性，會大大制約企業的快速成長。一級開發太靠近政府，各市、區情況差異很大，前景看好的地塊基本被瓜分，因此不具備可復制性。即使一級市場完全招拍掛，如果企業不同當地政府長期磨合，進行充分調研，那么，企業在短暫的招標期

45、內也很難做出正確判斷，高質量的實施方案更無從談起。一級開發在征地、拆遷過程中會占用大量資金，資本規模較小的企業，很難同時進行多個一級開發項目。嚴格控制土地放量的節奏，地塊供應趨于緊張。土地資源的稀缺是國情所致，為加強土地管理，實施土地利用總體規劃，控制建設用地總量，引導集約用地，切實保護耕地，1997年10月國土資源部發布土地利用總體規劃編制審批規定；2004年11月出臺了經過修訂的土地利用年度計劃管理辦法；2006年8月，國務院發布了關于加強土地調控有關問題的通知，明確“將新增建設用地控制指標（包括占用農用地和未利用地）納入土地利用年度計劃，以實際耕地保有量和新增建設用地面積，作為土地利用年

46、度計劃考核、土地管理和耕地保護責任目標考核的依據”。同時，強調“實際用地超過計劃的，扣減下一年度相應的計劃指標”。 因此，土地供應由管住“閘門”向總量控制轉變。3土地一級開發的利益和風險利益賺取穩定的財務回報，尤其適合對于資本實力雄厚或融資平臺較大的企業。了解地塊情況，與政府關系融洽，便于獲取土地使用權。風險開發投入超出專業機構評估確定的基準地價的風險。目前超出基準地價的“熟地”不能入市交易，如果政府不同意分享一級開發的增值收益，則開發商面臨虧損風險。拆遷成本可能超期預期。全國人大會議通過了物權法，會加大拆遷成本。長期占用大量資金的風險。對于列入上市計劃的土地，經土地儲備中心驗收后，可以推入市場。然后，政府再把資金償付給一級開發商。對于只是用于儲備的土地，經土地儲備中心驗收后，由其用自有資金償付給開發商。如果拆遷工作不順利，也會推遲整個項目的完工時間。36