1、違法建筑應依法拆除【案情介紹】 原告：李某。 被告： 市區規劃建設局 市區人民法院經審理查明：原告李某于2010年12月在 市區鎮某處的臨時建設用地上搭建鴨棚進行養殖，并鎮土地管理所繳納了460平方米的臨時土地使用管理費230元，但至本案審理之際未辦理有關用地審批手續。2013年9月22日， 市區人民政府辦公室發2013113號關于加強畜禽養殖污染防治工作的通知，明確了包括原告鴨棚在內的區域為“禁養區”，并要求“禁養區”內各類畜禽養殖場在2014年底完成關、停、轉、遷工作。原告未按通知要求搬遷。2015年6月，被告區鎮人民政府發出致“禁養區”內養殖戶的一封公開信，要求包括原告在內的養殖戶在20
2、15年10月1日前自行拆除養殖棚屋。2016年1月4日，被告向原告下達了“禁養區”畜禽棚屋強制拆除通知書，告知原告因其未在規定期限內自行拆除畜禽養殖棚屋，被告將告知市執法局于近日內將組織人員進行強制拆除。2016年5月4日， 區規劃建設局向原告發出限期拆除決定書，要求其在2016年5月8日17時前自行拆除違法建設的鴨棚，恢復原狀，逾期將依法對其實施處罰。2016年5月15日上午，被告組織人員強制拆除了原告的鴨棚。 原告李某訴稱：原告系失地農民，自2000年起開始養鴨。原養鴨場地因汽車城和村建設所需，經相關部門與村委會準許于2010年12月搬至 市區鎮某處。原告繳納了管理費用，具有合法手續。20
3、16年5月15日上午8時許，被告在趁原告不在場之機，糾集城建、公安派出所等部門約五十人，擅自非法拆除原告的養鴨場，致使原告的3000余只鴨子大量跑失，損失嚴重。被告既無權強行拆除原告養鴨場，強制拆除程序又違反法律規定。請求法院依法確認被告拆除原告養鴨場的具體行政行為違法。 被告 市區建設局辯稱：1.原告在“禁養區”內搭建的鴨棚屬違法建筑，理應被拆除。2.被告拆除原告違法搭建的鴨棚，有事實和法律依據。被告多次通過原告所在村的村干部做原告自行拆除的思想動員工作，但原告依然無動于衷。被告依照法律規定及相關精神依法拆除了原告的違法建筑。請求法院依法駁回原告的訴訟請求。 【審判】 市區人民法院經審理認為
4、：原告臨時使用訟爭地塊雖然繳納了土地管理費，但未辦理有關用地審批手續，且未經規劃主管部門批準即在該地塊上自行建造鴨棚進行養殖，違反了中華人民共和國土地管理法第五十七條、中華人民共和國城鄉規劃法（以下簡稱城鄉規劃法）第四十條第一款之規定，在該地塊上建設的鴨棚系違法建筑。對已經建成的違法建筑，應當依法予以拆除。依據城鄉規劃法第六十八條之規定，已經建成的違法建筑物，城鄉規劃主管部門作出限期拆除的決定后，當事人逾期不拆除的，建筑物所在地的縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取強制拆除的措施。即規劃主管部門作出的限期拆除決定和縣級以上地方人民政府的責成是有關部門實施強制拆除措施的法定條件。本案中， 區
5、規劃建設局于2016年5月4日向原告發出限期拆除決定書，要求其在2016年5月8日17時前自行拆除違法建設的鴨棚，恢復原狀。但到截止日期原該并未拆除鴨棚，恢復原狀。被告強制拆除程序符合法律規定。本案經審判委員會討論決定，判決： 確認被告 市區規劃建設局于2016年5月15日強制拆除原告鴨棚的行政行為合法。 一審判決后，雙方當事人均未提出上訴，判決已發生法律效力。 【法律評析】 違法建筑是當今社會的普遍現象，對違法建筑的處理一直是規劃管理實踐中的難題。本案涉及違法建筑的強制執行，爭議焦點集中在兩點：一是原告搭建的鴨棚是否屬于違法建筑？是否應當予以拆除？二是 市區規劃建設局強制拆除行為的合法性。一
6、、原告搭建的鴨棚是否屬于違法建筑，是否應當予以拆除 違法建筑可區分為程序違建和實質違建。程序違建指僅違反程序法上建筑物的建造，主要依據包括建筑法、規劃法、土地管理法等法律、法規和規章，以法定的建造程序對建筑進行管理，從而限制和引導建筑符合城鄉建設規劃。如，城市規劃法規定在城市規劃區內進行建設必須取得相關管理部門的建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證和選址意見書，即“兩證一書”；城鄉規劃法設立了“一書三證”為核心的城鄉規劃實施管理制度，新增鄉村建設規劃許可證制度。沒有經規劃、土地行政管理等部門辦理有關批準手續的屬于違法建筑。實質違建是指違反實體法且情節嚴重的建筑物的建造，其依據分布于規劃法、水
7、法、鐵路法、公路法、民用航空器法、環境保護法、防洪法等，那些妨礙城市規劃、公共安全、公共交通、公共衛生等建筑物和構筑物構成了實質違建。對實質違建的建筑物無從依程序補正，變成合法之建筑物。 對于違法建筑物并非應“一刀切”予以拆除。區分程序違建和實質違建的必要性在于對不同的違法建筑區別對待，在實現行政管理目的之同時將相對人的損害降到最低限度。強制拆除是一種嚴厲的強制措施，須嚴加限制。如果單純屬于程序違建，應允許相對人有改正的機會，行政機關可以對其采取責令限期改正、罰款等處罰；當建筑物構成實質性違建情況下，如妨礙城市規劃、公共安全、公共交通、公共衛生等，無法采取改正措施消除影響的情況下，限期拆除。
8、本案中原告搭建的鴨棚具有程序性違建和實質性違建的雙重屬性。原告未取得“兩證”（建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證）即在臨時建設用地上自行建造鴨棚，在使用期限屆滿后也未重新辦理有關用地審批手續，在程序上顯屬違法。 市區人民政府辦公室發布2013113號關于加強畜禽養殖污染防治工作的通知，明確了包括原告鴨棚在內的區域為“禁養區”。人民法院審理行政案件以法律、法規為依據，以規章為參照，對于該規范性文件，雖然不屬于人民法院審理行政案件的可適用規范性文件，但該文件符合上位法城鄉規劃法、畜禽養殖污染防治管理辦法相關規定，因而具有法律效力。原告在禁養區內搭建鴨棚不符合城市規劃，妨害公共衛生，同時屬于實質
9、性違建，理應予以拆除。 二、 市區規劃建設局強制拆除行為的合法性 基于對物權的保護，行政機關對于建筑物是否具有強制拆除權屬于法律保留事項。2008年1月1日生效的城鄉規劃法第六十八條以立法形式授權行政機關具有強拆權，“城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現場、強制拆除等措施。” 本案中行政機關作出責令拆除的處罰決定后，被處罰人不起訴也不履行且超出起訴期限的條件下，行政機關可以申請人民法院強制執行。而城鄉規劃法第六十八條以立法形式明確授權縣級以上地方人民政府在一定條件下可以責成有關部
10、門對違法建筑采取強制拆除等措施。依據城鄉規劃法第六十八條之規定，有關部門采取強制措施必須以規劃主管部門作出限期拆除決定和縣級以上人民政府的責成為前提條件。 1規劃主管部門的限期拆除決定。違法建筑應當依照規劃法的規定由規劃主管部門進行認定并依法作出限期拆除決定，且決定必須依法定形式作出，告知相對人履行期限、不履行時所應承擔的法律后果以及救濟方式。本案中， 市區規劃建設局于2016年5月4日向原告發出限期拆除決定書，要求其在2016年5月8日17時前自行拆除違法建設的鴨棚，恢復原狀，逾期將依法對其實施處罰。不履行“限期拆除”決定的，應承擔被強制執行的法律后果。 2縣級以上人民政府的責成。有關部門采
11、取強制拆除措施必須依據縣級以上人民政府的責成，責成的形式是以規范性法律文件形式“概況性責成”抑或針對個案具體情況“一案一責成”，城鄉規劃法并無明確規定。但不論是那種形式，在行政訴訟中被責成相關部門必須舉證其實施強制拆除具有縣級以上人民政府“責成”的具體依據。本案中被告提供證據證明其強制拆除行為具有縣級以上人民政府的責成，即 市區人民政府辦公室作出的2003113號關于加強畜禽養殖污染防治工作的通知即為“責成”，因為該通知明確要求“禁養區”內畜禽養殖場在2004年底前按規定完成關、停、轉、遷工作，并要求 市區規劃建設局具體負責實施。 城鄉規劃法的一大亮點就是以立法形式授予縣級以上人民政府行使強制執行權，勢必將大大提高懲治違法建筑行為的效率，對及時消除違法建筑起到積極作用。具體到本案，原告搭建的鴨棚屬于違法建筑，且應予拆除，但首先應由規劃主管部門以法定形式作出限期拆除的決定，對逾期不拆除的，再由縣級人民政府責成有關部門強制拆除。
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