1、廈門模式 推進建筑業農民工參保1995年1月1日，廈門市職工工傷保險暫行規定頒布實施，但建筑工地上的農民工因行業特殊，用工主體、勞動關系及工資計發形式等復雜、多樣化，多年來一直沒有參加工傷保險，而這些企業風險又較大、工傷事故較多，尤其是農民工在發生工傷傷亡后醫療救治、經濟賠償等待遇及善后工作較難依法處理，不但工傷職工的權益得不到充分保障，甚至引發、激化矛盾，影響社會發展穩定。社會保險行政部門在工傷認定、傷殘鑒定及待遇處理方面也遇到種種困難，企業多方面的逃避、阻撓，行政成本高、效率低，究其根源是沒有參加工傷保險，無法按現行工傷保險的模式參保。 2005年，針對此問題，當時的廈門市勞動和社會保障局
2、決心破解這一難題，將建筑等高危行業農民工參加工傷保險作為2005年工作的重點，在當年初牽頭組織相關部門對建筑行業農民工參加工傷保險的現狀、參保存在的困難、實際操作中技術層面的問題進行了深入的調研，對參保困難的原因與對策進行深入探討、分析，主要存在兩個問題。一是建筑企業有其自身的復雜性和特殊性，在建設工程項目中就存在有工程施工總承包企業、專業分包企業、勞務分包企業等多個用工主體，且建設工程項目工地上臨時用工性強、用工時限短、員工流動性大，工資計發形式多樣化及實行勞務分包、層層承包經營等因素和特點，使建筑企業在建工程項目的農民工參保存在較大困難。二是工傷保險有其固有的參保模式和制度，廈門市 “五險
3、合一”的征繳辦法，有其整體優勢效應，但不適合在建筑行業內推動參保，如參保模式、申報繳費辦法，建筑企業難以做到，兩者之間缺乏較好的結合點。在明晰了建筑農民工參保困難的原因后，經反復研討對策，協調和征求各方面意見的基礎上，結合實際和建筑行業的特點、特殊性，當時的廈門市勞動和社會保障局提出按建設工程項目整體參保設置，制定建筑農民工參保的對策和辦法。按此思路，起草并提請市政府下發了關于建筑、礦山及石材加工企業農民工參加工傷保險辦法（試行）（廈府2005356號，以下簡稱辦法），并于2006年1月1日開始實施。此辦法充分結合了工作實際和建筑礦山企業的特點，是專為建筑礦山企業農民工參加工傷保險而制定的特殊
4、行業參保的實施辦法，具有適應性、可操作性強的特點，在實施當年就政策效應凸顯，受到了建筑農民工和建筑企業的一致好評。2006年，全市參保建筑項目726個，繳交工傷保險費2 028萬。后經原勞動和社會保障部以“廈門模式”向全國推廣。辦法實施至今，廈門市建筑參保項目累計達9 200個，繳交工傷保險費約3.1億元，認定建筑農民工工傷1 100例，支付各項工傷待遇1.9億元，有力地保障了建筑農民工的工傷權益，化解了用工、用人單位的工傷風險。對癥下藥 彈性靈活廈門市人力資源和社會保障局（以下簡稱廈門市人社局）主要從8個方面入手。第一，辦法主要針對建筑、礦山及石材加工三類企業內的農民工這一特殊群體的參保問題
5、做出規定，對在建筑、礦山及石材加工企業中工作的本市城鎮戶口職工、訂立無固定期限勞動合同制工及已按規定繳交養老、醫療、失業、工傷、生育五項社會保險費的職工，要求其仍應按有關規定和原渠道繳納五項社會保險費，以確保這一群體的人員不因辦法的規定而使參保利益受損，也不會出現因建筑企業無工程項目時而受到影響或損害的情形，并保證參保的整體優勢效應。第二，對建筑企業、礦山及石材加工企業為農民工辦理工傷保險的，都允許單項先行參保，但在具體參保、申報、繳費辦法上，將建筑企業與礦山、石材加工企業的參保辦法區分開來，建筑企業的繳費基數以工程項目施工承包合同總造價的15%作為人工工資總額，按1%的費率繳納，即按建設工程
6、項目工程總造價1.5進行繳費投保。礦山、石材加工企業投保辦法則按工傷保險條例和廈門市實施工傷保險條例規定執行。第三，建筑企業按在建工程施工項目參加工傷保險，仍然要求按工程進度和員工入場情況、按規定向地稅機關及時申報職工花名冊以及增減職工花名冊。但根據建筑企業的特點對特殊情況作了一點放寬。如因屬緊急情況臨時增加或調用工人等特殊情況未能及時報送增員職工花名冊，臨時增加或調用工人在48 h內發生工傷事故的，由地稅機關、勞動保障行政部門、建設行政部門進行確認后，按參保職工處理。第四，采取彈性靈活的方法，有利于建筑工地職工的流動，參保期間、空間范圍擴大。規定參保的有效期限按職工工種和工程進度由企業填報，
7、但最長不得超過工程項目合同期的期限。工程延期竣工驗收的，最長不得超過工程竣工驗收期的期限。第五，確保工傷認定和待遇支付標準的統一。建筑職工在參保有效期限內因遭受工傷事故或患職業病傷害的，按工傷保險條例規定進行工傷認定，由工傷保險基金支付各項待遇；否則由用人單位按規定支付工傷保險各項待遇。關于認定問題，在辦法出臺前，對于農民工工傷認定問題，有不同的聲音，認為只能是工作原因導致的事故才可以認定工傷，排除交通事故和第三人導致的傷害，我們力主應與工傷保險條例統一。如2014年11月，某建筑工地農民工駱某，在下班途中發生交通事故，后經搶救無效死亡，經廈門市人社局確認為工亡，社保經辦機構支付一次性工亡補助
8、金53萬9 100元，喪葬補助金2萬7 930元。第六，工傷待遇計發辦法結合建筑業實際，強化可操作性。建筑施工工地上工人的工資計發形式多樣化，有按日計發的，有按月計發的，有按計件形式計發的，有實行包工等承包形式計發工資的等。要求用人單位申報確定建筑企業職工本人工資有較大難度。為便于實際操作，辦法規定建筑企業職工本人工資，采取與職工職業技術資格等級掛鉤的辦法。職業技術資格等級分初級工（含普工、雜工）、中級工和高級工三個等級，其月工資分別按上年度全市社會月平均工資的60%、80%、100%計算，作為職工遭受工傷事故或職業病傷害后享受工傷待遇的本人工資。對未取得職業技術資格等級證書的工傷職工，其本人
9、工資按上年度全市社會月平均工資的60%計算。這樣既具有可操作性，又能鼓勵、促進建筑企業職工通過學習考核取得職業技術資格等級。 此外，針對建筑工地待遇賠償要求快速、一次性支付的特點，廈門市人社局又后續提請市政府出臺了供養親屬撫恤金一次性領取的辦法。如，2009年，王某在建筑工地遭受事故死亡，經當時的廈門市勞動和社會保障局認定工傷（亡）后，其供養親屬就選擇了一次性領取的做法，兩名供養對象與社保中心簽訂協議，一次性領取供養親屬撫恤金17萬元。第七，明確建筑企業各用工主體在工傷認定、傷殘鑒定工作中的責任義務。針對建筑工程項目上有多個用工主體且責任不清的情況，按照“誰用工，誰負責”的原則，規定由職工所在
10、的用人單位為工傷職工提出工傷認定申請。同時規定：建筑、礦山企業將工程（業務）或經營權違反規定發包、分包給不具備法定資質或用工主體資格的組織或個人的，該組織或個人招用的勞動者發生工傷的，由具備法定資質或用工主體資格的企業單位承擔用工主體責任。這些規定進一步明確了勞動者的勞動關系和用人單位的責任義務。此外，辦法中規定建筑企業按建設工程項目投保的繳費資金，并入工傷保險基金“總盤子”內，達到分散建筑行業風險的立法宗旨目的，又通過浮動費率的調整機制來保證繳費公平和基金收支平衡，建立工傷事故預防激勵制約機制。同時建筑企業農民工工傷保險待遇按工傷保險的規定享受，能確保工傷職工的治療費用，對職工的保障更有力更
11、充分。第八，落實措施，加強協調，推動建筑礦山企業農民工參保的貫徹實施。辦法頒布出臺后，當時的廈門市勞動和社會保障局首先在電視、報紙等媒體上進行了大肆宣傳，并在電視臺十分關注欄目進行專題報道，形成全面推動建筑礦山行業農民工參保的氛圍和導向。其次，逐一通知各個建筑礦山企業簽收文件、參加政策文件的集中培訓，為建筑、礦山企業農民工參保奠定了良好的基礎。再次，主動做好參保繳費等各項服務工作，印發了關于貫徹實施辦法有關問題的通知（廈勞社200672號），制定設置了建設工程項目參保的辦事流程、辦事程序，印制了建設工程項目參保的辦事指南分發至各辦事窗口、各建筑礦山企業，確保企業參保繳費能協調順利進行。最后，加
12、強協調，多次積極主動協調建設管理行政部門、地稅機關，完善并落實各項措施，全面推動了建筑礦山行業農民工參加工傷保險的實施，在建設管理行政部門的支持和配合下，最終將建設工程項目參加工傷保險作為辦理建設工程施工許可證必須提供的必備材料之一，成為辦理建設工程施工許可證前置督促程序，使全市范圍內所有建設工程項目在辦理建設工程施工許可證前都必須先辦理工程項目工傷保險，從而使建設施工工地上的農民工納入參保范圍，取得突破性進展。問題凸顯 適時修訂辦法出臺已10年，實施過程中有些問題已經逐步凸顯，如，規定的本人工資水平與建筑農民工實際工資水平嚴重失衡，工傷職工待遇受損；建筑項目工傷保險費率一刀切，實施10年未浮動，未能充分利用經濟杠桿督促、鼓勵企業做好安全防范工作；建筑項目參保模式僅包含了在建項目工地農民工，未包含裝修、綠化等項目的農民工，應適當考慮予以擴大。上述問題都應從制度層面予以確定或者解決。2014年，廈門市實施工傷保險條例規定修訂，廈門市人社局作為起草單位，單獨就建筑行業參保問題與法制部門進行溝通，形成了一些共識，將建筑企業按項目為其農民工參保的做法寫入政府規章，從制度層面予以保障。同時以規章授權的模式，希望人社部就若干問題予以規定。廈門市人社局也正針對上述問題，展開調研，擬逐步解決。編輯 包冬冬
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