1、民用建筑人防地下工程權屬探究民川建筑人防地下丁程權屬探究發布時間：2010-11-11瀏覽：625次杜存冊隨著我國經濟的發展和人民生活水平的提高，私家車作為代步工具已經越來越普及于人 們的日常生活。人們在享受私家車帶來的便捷出行的同時，也倍感“停車難”的苦惱。車 位、車庫的稀缺與私家車的普及始終是一対難解的矛盾。同時，隨著城市化進程的加快， 人民防空工程實現了量的擴張和質的提高。但是，由于人民防空工程產權歸屬不明晰，無 法實現投資者的融資建設和滾動發展，使社會投資建設和開發利用人民防空工程的積極性 受到一定影響，阻礙了人民防空工程建設的快速發展、資源的優化配置以及平戰結介開發 利用。值得注意的
2、是，由于人民防空工程產權不明晰，由此引起的小區車庫、車位產權糾 紛的訴訟案件也越來越多。地下人防工程改建車庫車位是屬于小區全體業主還是屬于開發 商抑或是屬于國家，迄今為止爭議不斷，權屬不明。探究個中緣由，理順法律關系，對明 晰產權、促進房地產市場健康發展以及構建和諧社會具有重要意義。一、民用建筑人防地下工程的概念界定根據中華人民共和國人民防空法（以下簡稱人民防空法）第條規定，所謂人防 工程是指為保障戰時人員與物資掩蔽、人民防空指揮、頁療救護等而單獨修建的地下防護 建筑，以及結合地血建筑修建的戰吋可用于防空的地下室。在不影響防空效能的條件下， 國家鼓勵平時開發利用人防工程和設施作為商鋪、車庫等用
3、途，為經濟建設和人民生活服 務。從人防工程的建設或投資主體來劃分，人防工程分為公冇人防工程和民用人防工程（如火車站、飛機場、電視臺廣播電臺、國家所有的大型建筑的地下室以及地下鐵路等為 公冇人防工程，企業及其它經濟和社會組織出資建設在戰時可以用于防空的地下室為民用 人防工程）；從人防工程的建設形式來劃分，人防工程分為單獨修建的人防工程和結合地 而建筑修建的可用于防空冃的的人防工程。木文所指的民用建筑人防地下工程就是指結建 式人防地下丁程，即結合城市新建民川建筑可用于戰時防空U的的地下室，具目前主耍表 現形式就是我們口常生活最常見的開發商開發的住宅小區人防地下工程。人民防空是國防的重要組成部分，是
4、國民經濟和社會發展的重要方面，是現代城市建設 的重要內容，是利國、利民的社會公益事業。人民防空戰吋扌LI負著保護人民生命財產安全 和國家經濟建設成果任務，平時擔負著防災救災和處置突發公共事件的任務。人防工程是 實現人民防空任務的重要保障。一切組織和個人都有得到人民防空保護的權利，同時也必 須依法履行人民防空的義務。因此，國家依法要求城市新建民用建筑應按照規定修建戰時 可用于防空的地下室。建造民用建筑人防地下工程是建設單位必須履行的義務，如果不履行這項義務，開發商 或者建設單位就要負相應的法律責任。人民防空法第四十八條明確規定，“城市新建 民用建筑違反國家有關規定不修建戰時對用于防空的地下室的，
5、由縣級以上人民政府人民 防空主管部門對當事人給予警告并責令限期修建可以并處十丿j元以下罰款。”根據蘇州 市人民防空工程管理辦法第十五條規定，新建民用建筑項目未按照規定規劃建設防空地下室或考未繳納人防工程易地建設費的，規劃行政主管部門不了核發規劃許可證，建設行 政主管部門不予核發施工許可證，人防主管部門不予竣工驗收。二、民用建筑人防地下工程權屬問題的爭議H前，單建式人防工程因國家投資建設，屬丁國家所有并無爭議，而対民用建筑人防地 下工程的所有權歸屬則分歧頗大。對小區人防工程權屬，開發商、業主以及人防部門等各 方各執一詞。現將其主要觀點表述如下：觀點一：民用建筑人防地F工程所有權應歸業主共有冇學者
6、認為，民用建筑人防工程的所冇權應歸全體業主共冇，即屬于建筑物區分所冇權 人的共同財產。主要理由是：第一，認為民用建筑人防工程從法律性質上來說是相對于房 屋建筑物（主物）的從物（也有稱之為配套設施、附屬設施）。按照從物隨主物一并轉移 的原則，小區車庫應當隨著整棟建筑物一并轉移給業主共有。1第二，民用建筑人防工 程屬于建筑物的一種，按照“房隨地，地隨房”的原則，也應當隨著土地使用權的轉移一 并轉移給業主。第三，依據民法上的原始取得方式包括生產（分自主生產與投資生 產）、添附、征收、沒收、孳息、無主財產等，投資生產作為取得財產所有權的重要方 式，只要投資不違反法律規定，投資者就應取得其投資生產所得及
7、收益的所有權。2開 發商是民用建筑人防工程的投資者，但作為人防工程的地下室造價納入開發總成木，因而 開發商將房屋賣出后便不再是投資者，業主因取得房屋所有權及相關公共配套設施的共有 權而成為投資者。關于這一觀點，U前也有司法判決加以支持。2003年11月12 H,南京市鼓樓區法院作 出全國首例判決一一小區車庫歸業主共冇。這是物權法實施之前，法院刈車庫權利歸 屬問題作出的一個典型判決。星漢城市花園是南京市鼓樓區的一個高檔住宅小區。1998年 9月，開發商在卩報時，南京市規劃局耍求其按規疋配建停車庫。小區建成后，3幢樓下 建有連片整體地卜車庫，共有59個機動車泊位。開發商在銷售住宅時曾承諾：小區配建
8、 地下車庫供業主停車。但業主們入住后卻發現，只有購買車庫才能取得停車權。開發商以 至少8萬元的單價賣掉了其中的37個，其余車位則被小區物管公司以每月250元的租金 和了出去。為此，業主以“地下停午庫是小區配套共用設施，應屬全體業主共有”為由， 多次要求開發商將地卜-車庫交述全體業主。但開發商堅持認為其對地下車庫擁有產權。 2003年6月，星漢城市花園業主委員會向南京市鼓樓區人民法院起訴星漢公司，請求法院 判決確認該小區地下停車庫的占有、使用、收益、處分的權利歸原告所代表的全體業主所 有。2003年11月12日，鼓樓區法院開庭審理了此案。合議庭根據相應地方法規作出一審 判決：被告江蘇星漢置業冇限
9、公司于判決生效之H起10 H內將星漢城市花園地下停車庫 移交給原告星漢城市花園業主委員會管理，并由星漢城市花園全體業主享冇該地下停車庫 的權益。在該案例中，南京判定地F車庫歸業主所有。觀念二：民用建筑人防地下工程所有權應歸開發商所有此種觀點認為，民用建筑人防地下工程所有權應當歸屬于開發商。主要理由有：小區車 庫是可以與其上面樓層分開而成為單獨所有權的客體，也可以作為獨立的財產并成為單獨 的交易客體。3小區車庫不必遵循從物的一并轉移法則。根據人民防空法第五條規 定的“誰投資、誰受益”原則、建設部發布的城市地下空間開發利用管理規定確立的“誰投資、誰所有、誰受益、誰維護”原則以及部分地方立法確定的“
10、誰投資、誰所有” 原則，開發商直接投資建設民用建筑人防工程，理所當然亨有其所有權、使用權及收益 權。觀點三：民用建筑人防地下工程所有權應歸國家所有此種觀點認為，根據人民防空 法的有關規定的精神，應當推定為國家所有。另外，北京市房屋土地管理局、北京市人 民防空辦公室1998年頒布的關于加強居住小區內人防工程使用管理的補充通知第2 條指出人防國有資產是國防資產的組成部分，因此，民用建筑人防地下工程所有權理應屬 于國家所有。三、民用建筑人防地下工程權屬混亂的原因關于人防工程的所有權歸屬問題，在人民防空法中沒有明確，該法第5條第2款僅 觀定：“國家鼓勵、支持企業事業組織、社會團體和個人,通過多種途徑，
11、投資進行人民防 空工程建設；人民防空工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有。”國家立法雖然 侶導人防工程投資主體多元化，但對人民防空丁程的所有權歸屬避而不談。現行城市房地產管理法和房屋登記辦法僅對土地上的房屋（建筑物）的權屈登 記做出規定；有關房地產管理法律法規雖對小區配套設施予以規定，但未對人防地下車庫 是否屬于居住小區公共配套設施做出界定。物權法第七十四條規左，“建筑區劃內，規劃用于停放汽車的車位、車庫應當首先 滿足業主的需要，當事人町通過出售、附贈或者出租等方式約定。占用業主共有的道路或 考其他場地川于停放汽車的車位，屬于業主共有。”從形式上而言，該條確實為小區車位 正名了身份、確定
12、了流轉規則。但從實踐操作而言，該條規肚的模糊用語、指向不明使得 明晰產權、保護產權、定紛止爭的功能犬打折扣。物權法第七I四條第二款中雖將小區車位車庫歸屬交給當事人約定，但卻沒有規定 約疋不明或沒冇約怎的情況下的小區車位所冇權歸屬問題，造成了實踐操作中的難題。但 是在實踐中，約定不明和沒有約定的現象卻十分普遍，因此造成的矛盾也是不可避免，給 將來的司法實踐留下諸多“隱患”。雖然合同法第61條提供了補救措施如協議補 充、參照合同冇關條款、交易習慣確定等，但是如果仍然無法確肚的，立法者或法官又得 重新面臨小區停車位、車庫的歸屬問題。因此，物權法沒有規定約定不明或沒有約定 的情況下的小區車位所有權歸屬
13、問題成為該條款的一人失誤和遺漏，需要加以改進和明 確。在實際運作屮，某些企業開發建設人防丁程諂未竣工驗收就開始委托人防主管部門進行 預售、抵押登記。然而，人防主管部門由丁沒冇得到相關法律授權，不具冇預售、抵押皆 記機關的法律地位，如果出現經濟糾紛，就會承擔責任和風險。另外，有的地區國土房管 部門將結合民用建筑修建的防空地F室隨同房屋的產權證一起發放，有的地區人防主管部 門對人防工程的產權發證工作沒有進行統一管理，人多數地區人防主管部門都未建立人防 工程產權登記制度。四、民用建筑人防地下工程權屬問題若于思考（一）立法完善國家應盡快對現行的防空法進行修改，對人防工程的概念、所有權、使用、維護和管理
14、 等做出具體規定，明確人防工程的法律地位，正確處理人防工程涉及的財產關系，解決實 踐中存在的諸多模糊問題。只有解決了人防工程涉及的政府和政府Z外的民營投資主體間 的財產關系問題，才能明確各口的權利義務才能提高民營投資者的投資積極性，才能使政 府有關部門更好地行使管理的職能，使人防工程的建設走上良性發展的道路。民用建筑人 防地下工程屬國防工程的組成部分，保障人民的防空權利及履行防空義務的重任由國家擔 負。其本身特性決定了開發商或業主無法享有民用建筑人防地下工程的所有權，應由國家 行使所有權。開發商投資建設民用建筑人防地下工程是不爭的事實，但根據人民防空 法第五條規定，投資者對人防工程僅享有使用權
15、、管理權及收益權，并不享有所有權。（二）確權頒證對于產權關系不明晰的人防工程應在確權后給所有權人頒發產權證。對于投資主體和產 權關系明確的人防工程應及時頒發產權證。冃前許多城市的人防工程沒有辦理產權證主要原因據說是我國城市房地產管理法規 定土地上的房屋等建筑物及構筑物才是“房屋”，沒有對地下建筑物進行法律定性，所以 無法辦證。4對此，筆者認為不能對城市房地產管理法的有關條文進行片面或狹義 的理解。房屋作為一個建筑物整體它必然建立在地表淺層或深層的土地Z上而不對能建立 在絕對的地表之上，因此不能以地表為標準將房屋從概念上或法律上劃分為互不關聯的“地下房屋”或“地上房屋”。況冃，城市房地產管理法以
16、及其它法律并未禁止為地 下建筑物確認產權并辦理產權證。所以，不給包括人防工程在內的地下建筑物辦理產權證 的做法，是錯誤的。（三）加強人防行政管理制定、修改法律的過程通常需要一定的時間，兇此完全依靠立法來解決人防工程的糾紛 是不現實的。在現階段，業主們因人防工程產生的糾紛大部分通過行政手段解決。人防部 門不僅在人防工程使川許可過程屮需耍嚴格審杳，在人防丁程的使川過程屮也應該加強監 管。另外，人防工程部門可以考慮設立專門的人防工程維修資金，統一由人防主管部門歸 集，部分已經由開發單位或物業金業受讓人防工程使用權的，可以對其追繳人防工程維修 資金，按照其具體的使用情況進行監督和管理，避免“人防工程都是聚寶盆”的收益紛 爭。人防部門要對人防工程使用權進行登記，建立人防工程使用權登記的檔案管理，辦理 人防工程使川權證，建立人防工程使用證年檢制度，明確和完善建設和使川的具體規定， 建立健全完備的人防工程產權制度體系，促進人防工程建設和管理適應社會主義市場經濟 的需耍，保證人防事業健康持續發展。江蘇少平律師事務所杜存朋律師
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