1、購房者對建筑工程竣工驗(yàn)收備案行為可以提起行政訴訟張躍 安徽省安慶市中級人民法院 2012-12-26 21:50:01來源：人民司法2012年第10期內(nèi)容提要: 建筑工程竣工驗(yàn)收備案是指房屋的建設(shè)單位在房屋綜合驗(yàn)收合格后將驗(yàn)收資料上報(bào)建設(shè)行政機(jī)關(guān)，由其登記保存以備檢查和監(jiān)督的行為。這是國家為加強(qiáng)建筑工程質(zhì)量監(jiān)管所規(guī)定的一項(xiàng)制度。如果建設(shè)行政機(jī)關(guān)不依法進(jìn)行備案，則會對建筑工程質(zhì)量監(jiān)管留下隱患，進(jìn)而侵害購房者的權(quán)益，因而普通購房者具備起訴建筑工程竣工驗(yàn)收備案行為的原告主體資格。 案號 一審：（2011）岳行初字第00004號 二審：（2011）宜行終字第00054號【案情】原告（被上訴人）：葉定紅

2、。被告（上訴人）：安徽省岳西縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局（以下簡稱岳西縣住建局）。第三人（上訴人）：安徽省岳西縣安樂房屋開發(fā)有限公司（以下簡稱岳西縣安樂房屋公司）。一審法院認(rèn)定如下案件事實(shí)：2011年2月，葉定紅因岳西縣安樂房屋公司違約遲延交付位于金太陽廣場處一商品房一事向岳西縣人民法院提起民事訴訟。在訴訟過程中為確定房屋綜合驗(yàn)收合格的時(shí)間，葉定紅申請?jiān)牢骺h人民法院向岳西縣住建局調(diào)取金太陽廣場的竣工驗(yàn)收備案表。在法院調(diào)取的竣工驗(yàn)收備案表中載明以下情形：岳西縣住建局委托的岳西縣建筑工程質(zhì)量監(jiān)督站對岳西縣安樂房屋公司開發(fā)的金太陽廣場1、2、3#樓工程進(jìn)行竣工驗(yàn)收備案的時(shí)間是2009年12月30日。而在備案材

3、料中專業(yè)管理部門驗(yàn)收意見表中，公安消防部門和環(huán)保部門同意驗(yàn)收的時(shí)間分別是2010年4月29日和2010年9月6日，規(guī)劃部門僅蓋有印章但未簽署日期。由此葉定紅認(rèn)為岳西縣住建局在未經(jīng)消防、環(huán)保等部門驗(yàn)收合格的情況下提前對金太陽廣場工程進(jìn)行的竣工驗(yàn)收備案，遂向岳西縣人民法院提起訴訟，要求確認(rèn)岳西縣住建局的該備案行為違法。葉定紅訴稱：2009年8月29日原告與岳西縣安樂房屋公司簽訂了一份商品房買賣合同，合同約定該公司于2009年12月28日前將經(jīng)綜合驗(yàn)收合格的商品房交給原告。合同約定如第三人違約不超過60日的按已付房款的日萬分之十支付違約金，超過60日的按日萬分之二十支付違約金。合同簽訂后，原告全面履

4、行了義務(wù)，可第三人遲遲不交付房屋。 2010年9月20日，第三人向原告下發(fā)了一紙通知書，要求原告入住。原告當(dāng)即要求第三人出示竣工驗(yàn)收備案表及合同約定的其他文件，而第三人未能出示。為此原告于2011年2月14日向岳西縣人民法院提起民事訴訟，要求第三人按約定交房，支付違約金并賠償損失。同時(shí)申請法院到岳西縣住建局處調(diào)取竣工驗(yàn)收備案表和備案必須的前置材料。調(diào)查法官兩次到被告處，被告均不能提供。后僅提供了備案表而不提供其他材料。經(jīng)了解得知，被告進(jìn)行備案時(shí)，消防、環(huán)保等部門還沒有驗(yàn)收。由于原告與第三人約定的交房條件是房屋必須綜合驗(yàn)收合格，竣工驗(yàn)收備案是綜合驗(yàn)收合格的法定標(biāo)志，被告違法提前備案嚴(yán)重侵害了原告

5、獲得第三人賠107償?shù)臋?quán)利。為此訴至法院，要求確認(rèn)被告的該竣工驗(yàn)收備案行為違法。被告岳西縣住建局辯稱：一、答辯人委托的岳西縣建筑工程質(zhì)量監(jiān)督站為金太陽廣場工程竣工驗(yàn)收備案行為符合法律法規(guī)規(guī)定。第三人金太陽廣場工程竣工驗(yàn)收備案時(shí)，第三人向答辯人委托的備案機(jī)構(gòu)提交了工程竣工驗(yàn)收表、工程竣工驗(yàn)收報(bào)告及相關(guān)驗(yàn)收資料，施工單位簽署的工程質(zhì)量保修書、施工許可證、住宅質(zhì)量保證書、住宅使用說明書、工程質(zhì)量監(jiān)督報(bào)告等材料，并在相關(guān)部門對該工程認(rèn)可使用的情況下，依法進(jìn)行了備案。根據(jù)國家環(huán)保局相關(guān)批復(fù)，房地產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，可在主體工程竣工后正式環(huán)保驗(yàn)收前，進(jìn)行試生產(chǎn)，待入住率達(dá)到一定比例后，再進(jìn)行環(huán)保驗(yàn)收。根據(jù)公安部建

6、設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定，本案第三人建設(shè)工程不屬于法律規(guī)定的大型人員密集場所和其他特殊建設(shè)工程，在備案前不需消防驗(yàn)收。二、建設(shè)工程竣工驗(yàn)收備案行為不具有可訴性。 1.竣工驗(yàn)收備案只是行政機(jī)關(guān)對建筑工程竣工驗(yàn)收的一種程序上的管理，是建設(shè)單位向建設(shè)行政機(jī)關(guān)報(bào)告房屋竣工驗(yàn)收情況以備查考的行為，只是對客觀事物發(fā)展過程的客觀描述和記載行為，行為本身不帶有審查性；2.備案行為只是對工程竣工驗(yàn)收報(bào)告以及其他驗(yàn)收資料進(jìn)行登記、收訖的形式，對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)沒有實(shí)際影響，不會對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)形成確認(rèn)。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，該行為不具有可訴性。三、被答辯人不具備本案原告主體資格。即使備案行為具有可訴性，由于被答辯

7、人既非工程的建設(shè)主體，也非房屋的所有人。同時(shí)，備案行為對工程竣工驗(yàn)收不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。因此，被答辯人作為本案原告主體不適格。綜上，請求法院駁回葉定紅的起訴或者維持答辯人的竣工驗(yàn)收備案行為。第三人岳西縣安樂房屋公司陳述意見與岳西縣住建局的基本一致。【審判】安徽省岳西縣法院經(jīng)審理認(rèn)為：建筑工程竣工驗(yàn)收備案是建設(shè)行政主管部門加強(qiáng)房屋質(zhì)量監(jiān)督管理的一種具體行政行為，應(yīng)嚴(yán)格依照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定，對提交備案登記應(yīng)當(dāng)具備的形式要件進(jìn)行審查，具備全部要件的即予以備案登記，不具備全部要件的即不予備案登記。岳西縣住建局在未經(jīng)環(huán)保、消防部門驗(yàn)收合格，規(guī)劃部門未簽署意見的情況下，對第三人岳西縣安樂房屋公司開發(fā)的金

8、太陽廣場1、2、3#樓工程進(jìn)行備案登記，違反了建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例第四十九條和房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗(yàn)收備案管理辦法第五條的規(guī)定，顯然違法。依據(jù)行政訴訟法第五十四條第（二）項(xiàng)，最高人民法院關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋第57條第2款之規(guī)定，判決如下：確認(rèn)岳西縣住建局2009年12月30日對岳西縣安樂房屋公司金太陽廣場1、2、3#樓竣工驗(yàn)收備案登記行為違法。案件受理費(fèi)50元，由被告承擔(dān)。一審宣判后，岳西縣住建局不服一審判決，向安慶市中級人民法院提出上訴，請求二審法院撤銷一審判決，駁回葉定紅的起訴或者維持該局的竣工驗(yàn)收備案行為。上訴理由基本上仍為一審的辯解理由。岳西縣安樂房屋公司同時(shí)提起

9、上訴，上訴請求及理由與岳西縣住建局基本一致。安徽省安慶市中級人民法院二審查明的事實(shí)與一審相同。二審法院經(jīng)審理認(rèn)為：根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗(yàn)收備案管理辦法的規(guī)定，竣工驗(yàn)收備案是建設(shè)行政機(jī)關(guān)在本行政區(qū)域內(nèi)對建筑工程實(shí)施監(jiān)督和管理的行政行為，該行為的內(nèi)容就是特定的建筑工程的建設(shè)單位向建設(shè)行政機(jī)關(guān)報(bào)告工程完成驗(yàn)收情況，行政機(jī)關(guān)予以登記備案，以供行政機(jī)關(guān)檢查和監(jiān)督。法律設(shè)立此項(xiàng)制度目的即是加強(qiáng)房屋建筑質(zhì)量的監(jiān)管，如果建設(shè)行政機(jī)關(guān)不依法進(jìn)行竣工驗(yàn)收備案，無疑會對房屋建筑質(zhì)量的監(jiān)管留下隱患，進(jìn)而侵害購房者的權(quán)利。故本案中葉定紅作為金太陽廣場中的商品房購買人，有權(quán)對岳西縣住建局對金

10、太陽廣場的竣工驗(yàn)收備案行為提起行政訴訟。依據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗(yàn)收備案管理辦法第五條：“建設(shè)單位辦理工程竣工驗(yàn)收備案應(yīng)當(dāng)提交下列文件：（一）工程竣工驗(yàn)收備案表； （二）工程竣工驗(yàn)收報(bào)告；（三）法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由規(guī)劃、環(huán)保等部門出具的認(rèn)可文件或者準(zhǔn)許使用文件；（四）法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)由公安消防部門出具的對大型的人員密集場所和其他特殊建設(shè)工程驗(yàn)收合格的證明文件；（五）施工單位簽署的工程質(zhì)量保修書；（六）法規(guī)、規(guī)章規(guī)定必須提供的其他文件。住宅工程還應(yīng)當(dāng)提交住宅質(zhì)量保證書和住宅使用說明書。 ”本案中岳西縣住建局在竣工驗(yàn)收備案表上簽署“同意備案”并蓋 章 的 時(shí) 間 是200

11、9年12月30日，而規(guī)劃、環(huán)保部門在此時(shí)并未就該工程出具任何認(rèn)可文件或者準(zhǔn)予使用的文件，岳西縣住建局在岳西縣安樂房屋公司未提供法定資料的情況下對金太陽廣場工程作出同意備案的處理，該備案行為違法。岳西縣住建局在答辯狀中所辯稱在備案前得到規(guī)劃和環(huán)保部門許可均是在訴訟過程中所補(bǔ)充的證據(jù)，依法對被訴具體行政行為無證明力。綜上一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，兩上訴人的上訴理由不能成立，依法不予支持。依照行政訴訟法第六十一條第（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。二審案件受理費(fèi)50元，由上訴人負(fù)擔(dān)。【評析】目前我國房地產(chǎn)交易市場十分活躍，由此也圍繞著房地產(chǎn)交易產(chǎn)生了一系列法律問題，本案即是一例。本案

12、中所涉及的主要問題是建筑工程竣工驗(yàn)收備案行為是否可訴，普通購房者是否具備起訴竣工驗(yàn)收備案行為的原告主體資格。本案在審理過程中主要有兩種分歧意見：一種意見認(rèn)為竣工驗(yàn)收備案行為不屬于法院行政訴訟的受案范圍。理由是該行為是房地產(chǎn)開發(fā)商向建設(shè)行政機(jī)關(guān)報(bào)告房屋竣工驗(yàn)收的情況以備查考的行為，只是對事物發(fā)展過程的客觀描述和記載行為，本身并沒有任何行政決定的效力，對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)沒有實(shí)際影響。同時(shí)葉定紅與岳西縣安樂房屋公司簽訂商品房買賣合同中約定的房屋交付條件是房屋經(jīng)綜合驗(yàn)收合格，房屋綜合驗(yàn)收合格與房屋竣工驗(yàn)收備案是兩個(gè)不同的法律概念，因而原告葉定紅與被訴備案行為無法律上的利害關(guān)系，其不具備原告主體資格。另

13、一種意見認(rèn)為竣工驗(yàn)收備案行為能夠?qū)Ξ?dāng)事人的權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響，是可訴的具體行政行為，同時(shí)原告葉定紅作為購房者也具備原告主體資格。合議庭最終采納后一種意見，具體理由如下：所謂房屋綜合驗(yàn)收，是指在房屋竣工后在勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、建設(shè)單位驗(yàn)收合格并出具竣工驗(yàn)收報(bào)告的基礎(chǔ)上，再繼續(xù)由規(guī)劃、消防、環(huán)保等部門進(jìn)行驗(yàn)收，若驗(yàn)收合格則由以上單位出具認(rèn)可文件和準(zhǔn)許使用文件。而竣工驗(yàn)收備案則是指房屋的建設(shè)單位在上述所有部門驗(yàn)收合格后將驗(yàn)收資料上報(bào)建設(shè)行政機(jī)關(guān)，由其登記保存以備檢查和監(jiān)督的行為。根據(jù)建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例第四十九條規(guī)定：“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)自建設(shè)工程竣工驗(yàn)收合格之日起15日內(nèi)，將建設(shè)工程竣工驗(yàn)收報(bào)告和規(guī)劃

14、、公安消防、環(huán)保等部門出具的認(rèn)可文件或者準(zhǔn)許使用文件報(bào)建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門備案。建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位在竣工驗(yàn)收過程中有違反國家有關(guān)建設(shè)工程質(zhì)量管理規(guī)定行為的，責(zé)令停止使用，重新組織竣工驗(yàn)收。 ”通過上述規(guī)定可以看出，在竣工驗(yàn)收備案行為中，建設(shè)行政機(jī)關(guān)并非僅僅是簡單地接受建設(shè)單位向其報(bào)送房屋竣工驗(yàn)收相關(guān)資料，還要對備案資料進(jìn)行至少是形式上審查，如果發(fā)現(xiàn)違法情形將責(zé)令停止使用，重新組織竣工驗(yàn)收。由此可見，竣工驗(yàn)收備案行為無論對房地產(chǎn)開發(fā)商還是對購房者都會產(chǎn)生行政法上的拘束力，能夠?qū)彿空叩臋?quán)利產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。而且法律設(shè)立竣工驗(yàn)收備案制度的目的即是加強(qiáng)房屋建筑質(zhì)量

15、的監(jiān)管，如果建設(shè)行政機(jī)關(guān)不依法進(jìn)行竣工驗(yàn)收備案，無疑會對房屋建筑質(zhì)量的監(jiān)管留下隱患，進(jìn)而侵害購房者的權(quán)利。故本案中葉定紅作為金太陽廣場中的商品房購買人，有權(quán)對岳西縣住建局對金太陽廣場的竣工驗(yàn)收備案行為提起行政訴訟。雖然本案中葉定紅與岳西縣安樂房屋公司簽訂商品房買賣合同中約定的房屋交付條件是房屋經(jīng)綜合驗(yàn)收合格，但如果一項(xiàng)建筑工程通過了竣工驗(yàn)收備案，即表明該工程已經(jīng)具備了全部的必需竣工驗(yàn)收資料，因此可以認(rèn)為通過竣工驗(yàn)收備案的房屋是完全具備交付條件的，那么岳西縣住建局對金太陽廣場竣工驗(yàn)收備案的時(shí)間就將對原告葉定紅所購買的房屋具備交付條件的時(shí)間認(rèn)定產(chǎn)生重要影響，最終對葉定紅與岳西縣安樂房屋公司民事糾紛中違約金的計(jì)算產(chǎn)生重要影響，從這個(gè)意義上來講，葉定紅無疑也具備了原告主體資格。至于本案中岳西縣住建局對岳西縣安樂房屋公司金太陽廣場1、2、3#樓竣工驗(yàn)收備案行為是否合法的問題，岳西縣住建局在竣工驗(yàn)收備案表上簽署“同意備案”并蓋章的時(shí)間是2009年12月30日，而規(guī)劃、環(huán)保部門在此時(shí)并未就該工程出具任何認(rèn)可文件或者準(zhǔn)予使用的文件。由于岳西縣住建局在第三人岳西縣安樂房屋公司未提供法定資料的情況下對金太陽廣場工程作出同意備案的處理，該備案行為顯然違法，在判決理由中已經(jīng)詳述，在此不做贅述。