1、四川省空中應急救援體系建設方案目錄一、項目概況1二、國內外空中應急救援體系發展現狀21.我國發展現狀及趨勢2（1）江蘇省空中應急救援體系2（2）香港空中應急救援體系3（3）國內其他省份4（4）國內經驗總結42.國外發展情況5（1）美國空中應急救援體系5（2）德國空中應急救援體系5（3）澳大利亞空中應急救援體系6（4）國外經驗借鑒6三、建立四川省空中應急救援體系的必要性分析8（一）空中應急救援的政策支持81.張德江2010年全國交通運輸工作會議上的講話82.交通運輸部下發文件關于開展直升機公路航空應急救援調研相關活動的通知8（二）四川省建立空中應急救援體系需求分析91.四川特殊的地形地質條件決定

2、了建立空中救援體系是解決特別重大災害事故的重要手段。92.四川較低的路面密度狀況決定了建立空中應急救援體系是彌補地面救援劣勢的重要措施。11（三）空中應急救援體系建立的影響及作用13（1）有利于加快協調綜合交通運輸體系發展13（2）有利于提高政府公共服務水平14（3）有利于提高政府影響力14四、空中應急救援體系建設思路15（一）直升機應急救援功能定位151.應急救援152.事故勘察163.投放物資164.消防滅火16（二）直升機救援基地布局思路16（三）直升機應急救援基地建設運營模式171.規章制度172.運作模式173.救援流程17四川省空中應急救援方案一、項目概況隨著社會的發展和環境的日益

3、惡化，全球災害頻繁發生。中國自然災害較多，對人民生活造成巨大損失。近年來，四川省交通量不斷增加，交通事故及隱患隨之增多，給應急救援提出很大挑戰。在應對重大事故以及自然災害時，空中應急救援響應速度快、機動能力強、救援范圍廣、救援效果好，已成為補充地面救援的一種較為有效和重要的救援方式。同時，在特別重大災害救援中，直升機救援一次次表現出了優于其他救援方式的時效性與準確性，發揮了巨大作用，更加凸顯了空中應急救援體系的必要性和重要性。二、國內外空中應急救援體系發展現狀1.我國發展現狀及趨勢我國空中應急救援體系尚未建立。我國民用直升機產業的發展最初僅限于農林作業和地質勘探，進行噴灑農藥、森林防火、放射性

4、測量和超低空飛行探礦飛行。從1978年開始，又在海上石油領域廣泛應用了直升機。近20年來，隨著經濟社會的發展，我國民用直升機逐步被用于醫療救援、警用巡邏、減災防災、消防滅火、新聞媒體、空中吊裝、空中巡線等領域。但直到如今，仍沒有建立起全套的直升機救援體系，一旦遇到重大自然災害和突發事件，都是采取臨時緊急調用的辦法，效率低、速度慢。與國外相比，國內救援發展緩慢。有關數據表明，我國2007年底在冊的民用直升機僅124架，為世界平均水平的1/57；如按國土面積算，我國每十萬平方公里1.3架，為美、俄、加、澳、英、法、日、德八國平均水平的1/50，為巴西、南非平均水平的1/10。同時，我國的直升機以中

5、小型號為主，高原型、重型直升機幾乎空白，高性能大中型直升機也不多，絕大多數直升機缺乏絞車等基本救援設備。（1）江蘇省空中應急救援體系江蘇省應交通部下發文件開展調研，并于2010年5月完成江蘇省交通空中應急救援網絡布局規劃研究，以全省通用航空資源為基礎，構建圍繞服務經濟社會發展，加強協作、資源共享、多種功能、多方使用、全局受益的交通空中應急救援網絡。并與全省公安、消防、衛生、民防等部門的應急系統相銜接，為全省重大交通事故提供空中應急救援服務的同時，也服務于全省其他重大突發事件。到2020年，將建成布局合理、規模適度、覆蓋全省、裝備先進、響應快速、功能強大、服務一流，并與全省社會經濟發展相適應的空

6、中應急救援布局網絡。保障交通設施密集區域特別是高速公路與高速鐵路密集區域，沿海沿江發展帶和環湖等重點區域覆蓋。省內救援響應時間達到30-45分鐘，主要區域達到15分鐘，長三角其他地區救援響應時間達到45-60分鐘，基本達到發達國家航空救援水平。（2）香港空中應急救援體系香港政府飛行服務隊相對發展較好，其主要職責是進行香港及周邊的搜索及拯救行動。服務隊的職責范圍涵蓋香港以南600海里的大部分南中國海，在日常中，其搜索及拯救行動主要集中在香港周圍400海里以內的水域。除了搜救工作外，香港政府飛行服務隊還承擔空中救護服務、警務支援服務、滅火服務、一般政府志愿服務、空中測量服務、對外救援援助等公共服務

7、職能。香港政府飛行服務隊隸屬香港政府交通署航空處，屬公務員編制，投資與運轉、訓練費用均由香港特別行政區承擔。香港海事局、警務處、救災處等政府有關機構均可無償使用。香港政府飛行服務隊、消防處及警方以聯合的形式推出公路救援服務。以求進一步提高交通事故傷者的存活率。直升機從路面把傷者送到醫院，從而解決交通擠塞阻路的問題。香港主要公路與多間處理此類創傷的醫院之間的飛行時間均少于十分鐘，加上由機上的醫護人員在空中為傷者救治，提高傷者的生存機會。服務范圍包括主要公路特定路段。消防通訊中心將負責召喚直升機出動。（3）國內其他省份從2010年開始，遼寧、山東、福建、廣東、海南省交通運輸廳也開始了關于開展直升機

8、公路航空應急救援調研相關活動。依據“就近、就便、力所能及”原則，在保證海上救助使用直升機的情況下，利用救撈局現有海上救助直升機資源，兼顧公路重大交通事故的空中應急救援。（4）國內經驗總結政府統一集中管理模式。目前我國的空中救援管理模式是政府集中管理的模式，人員為公務員編制。投資于運轉、訓練費用由政府承擔。政府財政大力支持。香港特區政府飛行隊9架飛機，200余人，全靠財政支撐，每年政府撥2億多港元。充分利用現有空中應急資源。交通運輸部海上救助飛行隊行政隸屬交通運輸部救撈局、飛行調度中心。自2010年始，4支海上救助飛行隊初步形成覆蓋渤海灣、長江口及舟山水域、臺灣海峽、瓊州海峽等四個重要海域的海空

9、立體體系。在擔負海上搜救任務的同時，還協助山東、江蘇、福建等沿海省份完成空中應急救援任務。2.國外發展情況由于社會經濟發展程度不同，世界各國航空救援機制和救援水平差異很大，目前世界主要發達國家和部分發展中國家已經形成了符合各自國情且相當完善的空中應急救援體系。美國、加拿大在國民警衛隊中建立了航空隊，俄羅斯成立了中央空中機動營救小組，日本設有民防救援隊，法國建立了航空救援隊。通過建立航空救援體系，制定健全的救援保障制度，配備先進的救援設備等，實施覆蓋全境的航空救援行動。（1）美國空中應急救援體系美國作為世界的航空大國，通用航空器數量已經超越20萬架，通用機場數量17500個。美國在1956年頒布

10、了全國搜索救援計劃，確定緊急救援管理的最高行政機構是美國聯邦緊急事務管理局，美國空軍為本土范圍的搜救執行機構，可用于執行救援任務的直升機近1萬架，同時，美國的空中應急救援工作借助大量的社會力量，將救援系統納入城市綜合救援系統當中，執行“三級應急響應體系，統一管理標準運行”的制度。（2）德國空中應急救援體系德國的空中應急救援網是世界最發達的網絡之一。德國建立了覆蓋全國的航空緊急救援體系，救援用直升機數量已超過300架，大約有53個救援站，且每個站至少配備一架直升機。在德國版圖上任何一點，最近的救援直升機在15分鐘之內就能到達事故現場。同時，德國的救援直升機不僅保證本國的空中應急救援，甚至還惠及法

11、國、匈牙利等鄰國。（3）澳大利亞空中應急救援體系澳大利亞擁有完善的法規體系；健全的突發事件應急預案體系，在應急狀態下中央政府、地方政府、社會團體、專職人員和大量志愿者參與救援工作，專業力量和社會力量結合，充分發揮志愿者的作用；以及先進的突發事件信息共享系統，為應急管理提供信息保障。（4）國外經驗借鑒縱觀世界各國航空經歷了半個世紀的發展歷程，歐美發達國家，以及我國周邊的俄羅斯、日本、韓國，還有香港特別行政區都已經建立了各具特色的國家或地區航空救援體系與機構，形成了完善的救援體系，值得借鑒，具體如下：政府統一集中管理。政府統一垂直管理模式被很多國家采用，在20世紀70年代以前，美國空中應急救援采取

12、的是地方政府各自為戰，這種體系對抗小型自然災害和事件的效率還可以，但應對大型突發事件則導致應對能力受到很大的限制。1979年以后，美國再次立法將全國100多個聯邦應急機構統一集中管理并明確了政府部門、部隊、社會團體和公民應承擔的責任，確立了各級不同管理單元的限制，實施了“軍民航一體”的空管制度，為空中應急救援發展提供良好空間和氛圍。政府財政大力支持。國外航空救援政府財政支持力度較大。如美國2001年，FEMA（美國聯邦應急管理署）有工作人員2600余名，另有5000多名災害預備人員，當年財政預算約36億美元，其中應急資金約26億美元。在“9.11”事件之后，美國進一步加強改善了國家應急救援的工

13、作體制和機制，成立了國土安全部，全面負責事關國家安全的應急事務，同時大幅增加了財政投入，使其應對社會危機的能力進一步加強。加拿大依靠國民警衛隊中的航空隊開展抗災救援，擁有可參與救援的各類飛機1000多架，所需費用由政府撥款。救援設備先進高效。直升機以其不需要機場、可超低空飛行、垂直起降、空中懸停以及可前后左右飛行等獨特優勢成為各國空中應急救援體系中的主力軍。這些國家救援體系均配備先進的救援設備等，方便實施覆蓋全境的航空救援行動。美國依靠成熟的計算機網絡和衛星通訊系統，保障了指揮體系信息暢通、反應及時、運轉高效，能在較短時間內針對災害事故采取有效措施。低空空域的有效開放。多國家將低空交通與地面交

14、通同等看待。以美國為例，空域按照50米間隔分層，3000米以下完全開放，促進了通航產業的發展，為社會創造了大量財富。美國在冊的通用飛機達22.2萬架（全球通用飛機總數約為34萬架），有19000多個能夠供通用飛機起降的小型簡易機場（占民用機場總數90%以上），通用航空年飛行量在2600萬-2700萬小時之間，通用航空制造業年營業額在200億美元左右。三、建立四川省空中應急救援體系的必要性分析（一）空中應急救援的政策支持1.張德江2010年全國交通運輸工作會議上的講話2010年1月15日，時任國務院副總理、現任人大常務委員長張德江，在2010年全國交通運輸工作會議上發表了題為建設暢通高效、安全綠

15、色交通運輸體系，為經濟社會發展作出更大貢獻的重要講話。講話中他明確指出：加強應急管理，進一步做好應急搶險、應急救援和傷亡救助工作，促進交通運輸安全形勢進一步穩定好轉。要在高速公路和重點交通樞紐地段，搞急救中心，配直升飛機。哪里有了事故，汽車無法進入，用直升機進行救援。空中應急救援體系是全省應急救援體系不可或缺的重要組成。應急救援是一個國家或地區社會經濟發展水平、公共服務水平、科技發展水平和文明程度的重要標志之一。國家相關部門正謀劃在政府救援體系中增加國家空中應急救援體系，建立常設的國家空中抗災救援管理機構，貫徹“平災結合”的原則，提升全方位、高機動、高效率的抗災救援能力和應急服務保障能力。四川

16、省作為我國自然災害頻發省，在這關鍵時期進行空中應急救援網絡布局規劃，不僅是對國家航空救援網絡體系的積極響應，同時也是對四川省現有應急救援體系和交通應急救援體系的重要提升。2.交通運輸部下發文件關于開展直升機公路航空應急救援調研相關活動的通知為響應時任國務院副總理、現任人大常務委員長張德江在2010年全國交通運輸工作會議上發表的題為建設暢通高效、安全綠色交通運輸體系，為經濟社會發展作出更大貢獻的重要講話。2010年1月20日，交通運輸部經請示領導后，由公路局、搜救中心、救撈局聯合召開了落實張德江“關于加強公路空中應急救援問題”指示精神的專題會議。會議決定：在遼寧、山東、江蘇、福建、廣東、海南省進

17、行直升機公路航空應急救援調研。調研之后，江蘇、福建省進行了空中應急救援網絡布局規劃研究。空中應急救援體系建設研究優先在遼寧、山東、江蘇、福建、廣東等沿海地區開展，旨在充分利用交通部海上打撈局資源構建空中應急救援體系。至今，江蘇、福建省空中應急救援體系建設已見成效。（二）四川省建立空中應急救援體系需求分析1.四川特殊的地形地質條件決定了建立空中救援體系是解決特別重大災害事故的重要手段。四川省處于環太平洋地震帶與歐亞地震帶之間，板塊擠壓活動頻繁。印度板塊向亞洲板塊俯沖，造成青藏高原快速隆升，高原物質向東緩慢流動，向東擠壓，遇到四川盆地之下剛性地塊的頑強阻擋，造成構造應力能量的長期積累，最終突然釋放

18、，造成地震，所以四川省地震較多，極易引發次生災害。“512”百年不遇的汶川8.0級特大地震的后期救援充分顯示了空中應急救援的重大作用。4架專業救助直升機執行抗震救災任務，出色完成了最危險、最艱難、最復雜的空中救援任務。在懸崖峭壁、高山峽谷中成功救助遇險人員及緊急接送救援人員225名，緊急運送救災物資13.9噸，發揮了國家專業救撈隊伍的關鍵作用。四川省年均暴雨日數從西到東呈現增-減-增的總體變化趨勢:甘孜州、涼山州南部、攀枝花等地區年均暴雨日數主要呈弱增加趨勢,四川盆地西部、中部呈明顯減少趨勢,盆地東北部地區則呈較強增加趨勢;除了盆地中部、南部部分地區外,四川省其余地區的暴雨強度主要呈增強趨勢,

19、其中盆地東北部加強趨勢明顯。盆地東北部地區年均暴雨、大雨日數及強度都呈明顯增加。盆地東北部、甘孜州、攀枝花和涼山州等地區暴雨日數和強度的增多、增強導致部分地區洪澇、地質災害頻發，從而造成高速公路突發事件頻發，公路搶修與清障保暢壓力較大。四川特殊的地形地質和氣候條件（包括地震、降水等等）決定了特別重大自然災害的發生頻率較高，亟需補充空中應急救援體系，解決特別重大自然災害的救援問題。2.四川較低的路面密度狀況決定了建立空中應急救援體系是彌補地面救援劣勢的重要措施。一是地質地形復雜。四川省地處我國西南部，長江上游，地跨青藏高原、橫斷山脈、云貴高原、四川盆地等幾大地貌單元，地勢西高東低，由西北向東南傾

20、斜。最高點是西部的大雪山主峰貢嘎山，海拔高達7556米。以龍門山大涼山線為界，東部為四川盆地及盆緣山地，西部為川西高山高原及川西南山地。山地、高原和丘陵約占全省土地面積的97.46，除四川盆地底部的平原和丘陵外，大部分地區嶺谷高差均在500米以上。最低的東部接近長江三峽處，海拔僅70余米，與貢嘎山相差7400米以上。地表起伏之懸殊、地形復雜多樣，使得公路建設難度較大，路網密度較小。路網受自然災害影響大，目前公路是事故發生時的唯一生命通道，救援成效對公路的依賴性非常大，但公路也容易受到災害影響中斷，嚴重影響救援時間，空中救援能夠很好彌補地面救援劣勢，提升救援速度。北京時間2013年4月20日8時

21、2分在四川省雅安市蘆山縣（北緯30.3,東經103.0）發生7.0級地震。震后，四川雅安到蘆山縣最近的318國道交通中斷，經滎經縣繞道進入蘆山縣的一條雙向山路成為唯一的救援通道。地震后36小時，雅安災區的道路仍不暢通。周圍大量社會車輛涌進蘆山縣城，一時間狹窄的蘆山縣城就達到“飽和”，導致救援、救護車進不去也下不來,無法及時救援。（三）空中應急救援體系建立的影響及作用（1）有利于加快協調綜合交通運輸體系發展當前，我國正積極實施民航強國戰略，加快通用航空發展是建設民航強國的重要內容之一。建設民航強國和現代綜合交通運輸體系需要以更高的眼界審視交通，民航是最現代化的交通方式，建立空中應急救援體系是現代

22、綜合運輸體系中不可或缺的環節，是現代綜合交通運輸體系的重要內容，也是發展現代民航、建設民航強國的必然要求。（2）有利于提高政府公共服務水平空中應急救援是構建和諧社會、維護社會穩定、促進經濟發展和心系群眾安危的一項重大“民生工程”，是一項安國利民的重大戰略舉措。在重大災難和突發事件發生時，特別是在人民生命財產遭受威脅時，如果交通事故能得到空中救助，傷亡人數會大大降低。預防和及時處置各種重大事故和重大災害，保護國家財產和人民生命財產安全，減少災害損失，保證正常的社會秩序，是現代政府的重要社會責任，也是現代社會對政府社會管理和公共服務的必然要求。尤其是在各種災害事故中保護好人民群眾的生命安全，是公共

23、救援體系的主要內容，也是落實“以人為本”的科學發展觀，促進和提高社會管理水平的具體體現。因此，空中應急救援是政府提供公共服務、降低損失、減少人員傷亡、改善民生的不可或缺的重要手段，更能體現政府應對突發事件的能力，讓人民群眾隨時隨地都能體會到“黨和政府就在我身邊”，在關鍵時刻會大大增強人民群眾對黨和政府的信任和信心，有利于和諧社會加快構建。（3）有利于提高政府影響力現有的事故救援方法大多局限于陸地救援，是一種平面救援方法，受交通影響較大，發生重大事故后救援車輛和人員很難在第一時間到達現場展開救援工作，事故中的傷員有時因為得不到及時的搶救而死亡，交通得不到及時疏通而造成長時間堵塞，甚至不得不封閉交

24、通，增加了交通事故的間接損失和不良影響。美國西科斯基公司創始人西科斯基先生曾有一句名言：“如果一個人正亟待救援，噴氣式飛機能做的只是飛過他的頭頂，撒下花瓣，而垂直起降的直升機卻能趕來挽救他的生命。”直升機具有垂直起降、空中懸停、前后左右飛行，且不受機場和跑道限制等獨特性能，便于承擔各種復雜的救援任務。直升機特別適用于應急救援，在災情偵查、搶運遇險人員、轉移受困群眾和傷員、運輸救災物資、大型設備吊運等方面都可以發揮巨大的作用。當重大事故發生，交通擁堵、傷員得不到救助，將造成重大人員、財產損失時，空中應急救援能快捷、高效、點對點、不受地理空間限制進行救援，大大提升傷員存活率，降低人民生命財產損失。

25、更能體現政府以人為本、重視人民生命財產安全的執政理念，提升政府的影響力。四、空中應急救援體系建設思路（一）直升機應急救援功能定位根據直升機應急救援的優勢確定功能定位，初步考慮直升機應急救援應具備四大功能。1.應急救援對重大交通事故中的重傷患者進行緊急搶救、轉移，將其及時送往醫院，節省搶救時間；對重大交通事故中被困者進行緊急轉移，將其救援轉移到安全地點。可與周邊旅游景點合作，對景點中出現意外，生命受到威脅的旅客進行救助。2.事故勘察當發生重大交通事故，地面交通無法抵近進行勘察，導致事故情況不明時，可使用直升機進行高空勘察。3.投放物資當發生事故人員被困無法救援，或人員較多不易救援時，可用救援直升

26、機進行物資投放。4.消防滅火發生事故造成火災而地面消防無法抵近時，可用救援直升機進行高空滅火。（二）直升機救援基地布局思路直升機救援基地布局將根據低空飛行要求，考慮醫院位置、易發生事故路段、災害易發區域、場地面積等各種因素情況，充分利用現有機場布局，并結合四川省地形地質特點，劃分片區布設空中應急救援基地。空中應急救援需要快速高效，根據四川經濟發展程度、人口分布、以及災害發生頻率等，初步考慮將四川省劃分為中部、北部、東北、東南、西部、攀西六大區域。在六大區域的合適位置，利用現有機場，擬建救援基地。根據應急救援條例，建議區域內救援響應時間應基本達到45-60分鐘，主要區域基本達到30分鐘，基地周邊

27、中心區域基本達到15分鐘。（三）直升機應急救援基地建設運營模式1.規章制度制定全省空中應急救援級別限值標準，將各種事故分門別類，制定事故等級，明確使用交通空中應急救援級別標準；完善制定直升機救援所需的各項運行制度；制定全省直升機救援飛行的運行保障制度；制定全省交通空中應急救援管理流程及救援基地保障制度。2.運作模式通過國內外經驗借鑒和分析，探討自主保障模式、合作保障模式、租賃保障模式等各種運作模式在運營成本、盈利方式、操作可行性等方面的優缺點，通過運作模式比選的方法，最終選出綜合效益最優，也是最為符合四川省情特點的運作模式。3.救援流程根據四川省直升機應急救援基地布局思路以及布局選址，按照應急救援條例規定，制定四川省空中應急救援流程。救援流程需簡潔高效，確保在事故發生后能迅速救援，保護人民生命財產安全。建議：下一步在本方案基礎上，共同商討在省高管局立項開展四川省空中應急救援體系建設規劃研究，完善布局方案、運營體系建設等內容，并在規劃成果的基礎上，指導四川空中應急救援體系建設。